CE-SEC1-EXP1994-N2823

PODER - Requisito El C. de P. C. exige en materia de poderes que se especifique el asunto o el proceso para el cual se confieren, siendo propio de la demanda, expresión del ejercicio del poder, concretar las pretensiones que se persiguen a través de ella así como los detalles referentes a la causa petendi, esto es, los hechos y fundamentos de derecho que se invocan en apoyo de las pretensiones y demás aspectos atinentes a los requisitos que reclama el artículo 137 del C.C.A., en orden a obtener la prosperidad de la acción. INMUEBLE POR DESTINACION / MUELLE FLOTANTE / ESTABLECIMIENTO INDUSTRIAL / TERMINAL MARITIMO PETROLERO / ECOPETROLPropietario / AVALUO CATASTRAL - Improcedencia El muelle flotante consistente en la unidad de almacenamiento flotante denominada F. S. U., según la petición del actor permanece amarrada a una Boya fija (terminal marítimo flotante) y recibe, almacena y trasiega petróleo crudo conducido por un oleoducto submarino al que se encuentra unido QUE A SU VEZ PARTE DE LA INSTALACION EN TIERRA A LA QUE SE UNE. Lo anterior significa que dicho muelle flotante constituye una maquinaria usada en un establecimiento industrial como lo es el terminal petrolero de Coveñas; forma parte de dicho establecimiento para las tareas propias de éste; y tanto el terminal petrolero como el muelle flotante pertenecen al mismo dueño: Ecopetrol. Si conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983 "En ningún caso los inmuebles por destinación harán parte del avalúo catastral", los actos acusados que tuvieron

dicha norma como fundamento para denegar la petición de inscripción en el registro catastral de bienes antes reseñados, con miras a obtener un avalúo catastral para lograr, entre otros efectos, el impositivo, estuvieron ajustados a derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2823

Actor: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE TOLU

Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTN CODAZZI - DIRECCION

SECCIONAL DE SUCRE Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE TOLU, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a que mediante sentencia se hagan las siguientes

declaraciones:

I. - PETITUM

1a) Son nulos los siguientes actos: el contenido en el oficio No. 7.4.18 / 993 de 12 de agosto de 1993 expedido por el Director Seccional de Sucre del Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" por medio del cual se niega la inscripción en el registro catastral de unos predios solicitados por el actor: Las resoluciones números 70 - 820 - 0038 - 93 de 15 de septiembre de 1993 "POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO", expedida por la Jefatura de Conservación del

Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Seccional Sucre; y 70 - 000 - 190 de 17 de noviembre de 1993 "por la cual se entra a resolver el recurso de QUEJA interpuesto por el doctor Giovanni Torregrosa, contra la resolución número 70820 - 0038 - 93 de la Jefatura de Conservación", expedida por el Director Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" - Seccional Sucre. 2a): Como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho del demandante se disponga que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Seccional Sucre, efectúe la inscripción catastral mediante el procedimiento de actualización por mutación de los bienes que se identifican a continuación.

II. - CAUSA PETENDI Considera el demandante que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 1o., 2o., 4o., 6o., 29, 58,209, 317 y 362 de la Constitución Política: 50 y 53 del Decreto Ley 01 de 1984; 3o. 4o. y 19 de la Ley 14 de 1983; 656 a 658 del

C. C; 1o. a 13, 20, 21 y 32 a 36 del Decreto 3496 de 1.983; 1o. a 5o., 7o., 8o., 11, 17, 26, 28, 62, 63, 84,88,92 a 95, 97, 98, 100 a 103, 106 a 111, 124 a 127, 139, 140 y 142 de la resolución No. 2555 de 1988, del Instituto Geográfico Agustín

Codazzi. Aduce, en esencia, los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO: Al Instituto Geográfico Agustín Codazzi se le solicitó la prediación de unos bienes ya que el titular de los mismos no había cumplido con la obligación de comunicar a las autoridades catastrales o a la Tesorería Municipal las mutaciones surgidas y el Instituto tampoco cumplió con su obligación de realizar la actualización catastral correspondiente como lo ordenan los artículos 3o. 14 y 19 de la Ley 14 de 1983. Sin mediar visita técnica ni inspección ocular sobre los bienes denunciados el Instituto decidió que los mismos no eran objeto de prediación por tratarse de inmuebles por destinación excluidos por el artículo 11 de la Ley 14 de 1983. No tuvo en cuenta el Instituto que conforme a la DIMAR el artefacto naval es parte del complejo del terminal portuario petrolero de Ecopetrol. Desconoció también que los bienes denunciados no pueden ser movilizados sin que se destruya la unidad del bien esto es el terminal petrolero. No se pueden reputar como inmuebles por destinación sin violar el artículo 658 del

C. C. ni a la unidad de almacenamiento flotante ni a los demás bienes denunciados, ya que no pueden separarse del muelle sin detrimento de la existencia del mismo.

Estos bienes son típicos inmuebles por adherencia pues se adhieren permanentemente al suelo por estar amarrados a un yugo y cadenas aseguradas con pilotes. Debe recordarse además que la Ley 14 de 1983 no dice que los bienes por destinación no puedan ser objeto de prediación.

SEGUNDO CARGO:

Con la expedición de los actos acusados el Instituto Geográfico Agustín Codazzi viola el artículo 29 de la Constitución Política y las normas invocadas del Decreto Ley 01 de 1984, toda vez que la petición formulada por el Municipio de Santiago de Tolú es resuelta inicialmente por el Director Seccional de Sucre, como consta en el oficio No. 7.4.1 8 / 993, y el recurso de reposición fue decidido por un funcionario inferior a él (el Jefe de Conservación de la Seccional), quien en forma por demás abusiva entiende que el recurso contra el mencionado oficio lo es contra la decisión tomada por esa Jefatura, siendo ello perfectamente falso. También se violó el debido proceso al negarse el inferior, sin competencia para ello, a conceder el recurso de queja. Como complemento de lo anterior se violaron los artículos 1o., 2o., 4o. y 6o. de la Constitución Política al no respetarse el Estado de Derecho por parte de la autoridad cuyos actos se acusan, con lo cual no se asegura el cumplimiento de los deberes del Estado en cabeza del Municipio de Santiago de Tolú. Se desconoce la propiedad privada ligada a la facultad de gravar la propiedad inmueble en armonía con lo dispuesto en el artículo 362 ibídem que consagra garantías en favor de las entidades territoriales. Se contrariaron los principios que inspiran la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta. Se violó el Decreto Reglamentario No. 3496 de 1993 en los artículos que se precisaron en el capítulo de disposiciones violadas porque el Instituto demandado

no cumplió con los objetivos de la entidad, como son los de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física y económica de los inmuebles. Se violó la resolución No. 2555 de 1988, reglamentaria de la formación y conservación del catastro nacional, al desconocer el Instituto la definición de catastro, en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico; los objetivos esenciales del Catastro; el concepto de inscripción catastral; la definición de predio y mejora; la obligación de ejercer la dirección, ejecución y control del catastro; la definición y naturaleza de la formación catastral; los criterios y elementos del avalúo catastral; el principio general de que todos los bienes inmuebles son gravables y sólo pueden declararse exentos a petición del propietario o poseedor y aun así frente a ellos procede su inscripción y sobre los mismos se deben practicar avalúos; la obligación de actualización de la formación catastral y los objetivos de la conservación; el concepto de mutación; procedimientos y términos para efectuar la inscripción de las mutaciones.

III. - TRAMITE DE LA ACCION III.1. - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista probatoria y alegaciones.

III.2. - El Instituto Geográfico Agustín Codazzi a través de apoderado contestó la demanda y propuso las siguientes excepciones: 1a) "Insuficiencia del poder otorgado por el Alcalde de Santiago de Tolú" por

cuanto en él no se determina en forma expresa el derecho que se pretende restablecer, razón por la cual el apoderado no tiene facultad para señalar la naturaleza del mismo. 2a) "Inexistencia de la documentación que acredita el interés de la entidad territorial" ya que el municipio no aportó prueba de que los bienes y mejoras objeto de la demanda se encuentran dentro de su jurisdicción. De acuerdo con la petición de prediación de 21 de mayo de 1993 el terminal flotante se encuentra a 12 millas (mar adentro) de las instalaciones de Ecopetrol y una serie de mejoras efectuadas sobre el mismo y adheridas a él se extienden en una zona marítima cuyo suelo y plataforma es de propiedad de la Nación. Además conforme a los artículos 101 y 102 de la Carta el mar territorial pertenece a la Nación. 3a) "Ineptitud formal de la demanda" porque el demandante solicita la nulidad del oficio No. 7.4.18 / 993 expedido por el Director Seccional Sucre del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y dicho acto administrativo es de mero trámite por cuanto por él se pone en conocimiento del peticionario la determinación adoptada por el Jefe de Conservación. Para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: 1o) Es imposible restablecer un derecho que no ha nacido a la vida jurídica ya que la inscripción catastral reclamada por el demandante hasta la fecha no se ha producido y por esto mismo el derecho a obtener recursos por impuesto predial, que es lo que en última instancia se pretende no ha nacido con anterioridad a la

demanda. Además, el poder otorgado por el Municipio de Tolú no determina el derecho que se pretende restablecer . 2o) Ante la solicitud del Municipio de Tolú se adelantó el 16 de julio de 1993 visita de inspección ocular al lugar de ubicación de los bienes objeto de la petición para identificarlos físicamente y se concluyó que los señalados en los numerales 1o. a 4o. son inmuebles por destinación y en razón de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 14 de 1983 se denegó la inscripción en el registro catastral. 3o) Como la petición elevada por el demandante no se refería al avalúo de los bienes sino a la inscripción en el registro catastral, conforme al artículo 127 de la resolución No. 2555 de 1988 sólo es procedente el recurso de reposición ante el Jefe de Conservación como en efecto se señaló. Una cosa es que la inscripción en el catastro tenga como uno de sus efectos el avalúo del inmueble que genera la responsabilidad del pago del impuesto predial y otra muy distinta es la situación que se crea con posterioridad a la inscripción y determinación del avalúo en la cual el propietario o poseedor puede solicitar la reforma del avalúo. 4o) Los actos acusados tienen su fundamento jurídico en la Ley 14 de 1983 y en la resolución No. 2555 de 1988. III.3. - En la etapa de alegatos el apoderado de la demanda reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda. El apoderado del actor lo hizo extemporáneamente.

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Segunda Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo considera que el fallo debe ser inhibitorio por cuanto del oficio No. 7.4.18 / 993 de 12 de agosto de 1993 suscrito por el Director Seccional de Sucre del Instituto demandado así como de la resolución No. 70 - 820 - 003893, expedida por la Jefatura de Conservación del mismo Instituto, se deduce la existencia de un acto administrativo inicial anterior al oficio citado que no aparece en el expediente y cuya anulación ha debido demandarse en este proceso como premisa necesaria para abordar el fondo del asunto. Por lo demás, y sobre el fondo del debate, analizados los elementos cuya prediación persigue la demanda, a la luz del artículo 658 del C. C. es forzoso concluir que los bienes objeto de la misma son inmuebles por destinación y siendo así la decisión adoptada encuentra pleno respaldo en el artículo 11 de la Ley 14 de 1983 que prevé que tales bienes en ningún caso harán parte del avalúo catastral amén de que según la Escritura Pública No. 194 de 27 de enero de 1986, de la Notaría Décima del Círculo de Bogotá, los bienes mencionados fueron dados en concesión por 20 años y en consecuencia no procede su inscripción catastral a nombre del concesionario por no ser actos jurídicos objeto de anotación en los registros catastrales, como lo advirtió en sus considerandos la citada resolución.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Debe la Sala, en primer término, pronunciarse sobre las excepciones planteadas por el apoderado de la entidad pública demandada.

En relación con la excepción denominada "Insuficiencia de poder" no está llamada a prosperar. En efecto el Alcalde Municipal de Santiago de Tolú fue claro al conferir el poder "... para que en nombre del Municipio de Santiago de Tolú y EN EJERCICIO DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, consagrada en el artículo 85 del C.C.A...” (las mayúsculas son de la Sala) se demandaran los actos de que dan cuenta las pretensiones del libelo demandatorio. De tal manera que si dichos actos denegaron la petición del citado municipio en cuanto concierne a la prediación de unos bienes, esto es, la inscripción en el registro catastral de los mismos, la consecuencia lógica de prosperar la pretensión de nulidad se concretaría en la orden a las autoridades catastrales de proceder a dicha inscripción, tal y como se solicitó expresamente en la demanda. De otra parte lo que exige el C. de P.C. en materia de poderes es que se especifique el asunto o proceso para el cual se confieren, siendo propio de la demanda, expresión del ejercicio del poder, concretar las pretensiones que se persiguen a través de ella así como los detalles referentes a la causa petendi, esto es, los hechos y fundamentos de derecho que se invocan en apoyo de las pretensiones y demás aspectos atinentes a los requisitos que reclama el artículo 137 del C.C.A., en orden a obtener la prosperidad de la acción. En lo concerniente a la excepción "Inexistencia de la documentación que acredita el interés de la entidad territorial", tampoco está llamada a prosperar toda vez que

estando el terminal petrolero de Coveñas, como lo está, dentro de la jurisdicción del Municipio de Santiago de Tolú, lo cual se deduce inequívocamente de los datos consignados en la Escritura Pública No. 194 de 27 de enero de 1986, de la Notaría Décima del Círculo de Bogotá, contentivo del contrato de asociación celebrado entre Occidental de Colombia Inc. y Ecopetrol, para la construcción de dicho terminal petrolero (folio 128 a 136 cuaderno principal), las mejoras tales como el muelle flotante, la unidad complementaria de éste, la boya calm, el sistema de tuberías submarinas y de conexión, bienes éstos accesorios del bien principal, corren la suerte de éste, es decir que sobre tales bienes bien puede afirmarse que están dentro de la misma jurisdicción del Municipio de Tolú, a la cual pertenece el terminal petrolero. Asunto diferente es el relativo a la naturaleza que tienen tales bienes, esto es, si se puede considerar inmuebles por destinación o por adherencia, que es precisamente lo que debe ser objeto de análisis a través del estudio de fondo que dirima la controversia. Finalmente, y en lo tocante a la excepción de "Ineptitud formal de la demanda", que se hace consistir en el hecho de que el oficio No. 7.4.18 / 993, expedido por el Director Seccional de Sucre del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es un acto administrativo de mero trámite, por lo cual no ha debido ser impugnado, para la Sala tampoco tiene vocación de prosperidad ya que en dicho oficio se dice: "REF - Respuesta a su solicitud de prediación en el Municipio de Tolú, oficio

DA 206 y escrito de mayo 21, dirigido a la Subdirección Nacional de Catastro." (folio 14 ibídem). A continuación de dicha referencia se le informa al Alcalde Municipal de Santiago de Tolú que estudiada la petición se tiene que los bienes descritos en los numerales 1 a 4 no son objeto de inscripción catastral por estar expresamente excluidos por el artículo 11 de la Ley 14 de 1983 al tratarse de inmuebles por destinación, y que, en consecuencia, dicha Seccional sólo procederá a inscribir en el registro el bien relacionado en el numeral 5. De lo anterior, se infiere, sin lugar a dudas, que el referido oficio es un acto administrativo definitivo esto es, que pone fin a la actuación administrativa pues a través de él se deniega una petición. Tan cierto es ello que por medio de la resolución No. 70 - 820 - 0038 - 93 de 15 de septiembre de 1993 también acusada; la Jefatura de Conservación de la Seccional Sucre de la entidad demandada resolvió el recurso de reposición interpuestos contra el mencionado oficio. Por lo demás, en parte alguna del referido oficio ni de la resolución antes citada se hace mención directa de otro acto distinto del primero donde se haya adoptado la decisión y por ello ha de entenderse que el oficio en referencia contiene tal decisión de negar la petición y busca a la vez ponerla en conocimiento del peticionario. Al no prosperar las excepciones debe la Sala en consecuencia analizar los cargos de la demanda: Como se dijo anteriormente, el punto central de la controversia en el primer cargo lo constituye establecer cuál es la naturaleza de los bienes cuya prediación se

solicitó y que fue negada por los actos acusados . Conforme al artículo 658 del C.C. "Se reputan inmuebles, aunque por su naturaleza no lo sean, las cosas que estén permanentemente destinadas al uso, cultivo y beneficio de un inmueble, sin embargo de que puedan separarse sin detrimento. Tales son por ejemplo......”. Respecto de esta norma la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 16 de diciembre de 1954 (Tomo LXXIX, 279) expresó: "La enumeración comprendida en el artículo 658 del C. C. no es taxativa. Puede afirmarse que en general se comprenden dentro de la categoría de inmuebles por destinación todas las maquinarias, utensilios y elementos usados en el establecimiento agrícola, industrial o comercial, adherente al suelo, perteneciente al dueño de éste, porque todos ellos reúnen la condición de estar permanentemente destinados a la explotación del inmueble. Para que existan inmovilizaciones de tales objetos, por fuerza de su destinación, son necesarias, en consecuencia, tres condiciones: a) que exista un establecimiento agrícola industrial o comercial adherente al predio o fundo; b) que tales bienes formen parte integrante del establecimiento para las tareas propias de éste; c) que dichos objetos y el establecimiento pertenezcan al mismo dueño......”. Analizados los bienes a que alude la solicitud del Municipio de Santiago de Tolú y que dio origen a la expedición de los actos acusados, encuentra la Sala que las condiciones precisadas en los apartes de la sentencia antes transcritos se cumplen en aquellos. En efecto, el inmueble flotante consistente en la unidad de almacenamiento flotante denominada F. S. U. según la petición del actor (Folio

17), permanece amarrada a una boya fija (terminal marítimo flotante) y recibe, almacena y trasiega petróleo crudo conducido por un oleoducto submarino al que se encuentra unido QUE A SU VEZ PARTE DE LA INSTALACION EN TIERRA A

LA QUE SE UNE.

Lo anterior significa que dicho muelle flotante constituye una maquinaria usada en un establecimiento industrial, como lo es el terminal petrolero de Coveñas; forma parte de dicho establecimiento para las tareas propias de éste; y tanto el terminal petrolero como el muelle flotante pertenecen al mismo dueño: Ecopetrol. Igual acontece con el bien relacionado en el punto 2.2 de la solicitud, esto es, la unidad complementaria del muelle flotante, que según la propia petición comprende una boya de 350 toneladas asegurada al fondo del mar con seis cadenas y pilotes enterrados y conectados al oleoducto submarino. Como ya se vio este oleoducto, a su vez, parte de la instalación en tierra. Lo mismo puede predicarse de la boya calm que sirve de amarre para la F. S. U., es decir, para la unidad de almacenamiento flotante y, con mayor razón, del sistema de tuberías submarinas y de conexión que va desde el muelle y su unidad de almacenamiento hasta la unidad para cargue de tanqueros (T. L. U.) y desde el terminal de Coveñas hasta la unidad para cargue de tanqueros. Dichos bienes, elementos o maquinarias, son usados por el establecimiento industrial adherido a la tierra, forman parte del mismo y tanto aquellos como éste pertenecen al mismo dueño: Ecopetrol.

De tal manera que si conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983 "En ningún caso los inmuebles por destinación harán parte del avalúo catastral" los actos acusados que tuvieron dicha norma como fundamento para denegar la petición de inscripción en el registro catastral de los bienes antes reseñados, con miras a obtener un avalúo catastral para lograr entre otros efectos, el Impositivo estuvieron ajustados a derecho, y por ello no está llamado a prosperar el cargo. En lo concerniente al segundo cargo también habrá de desestimarse habida cuenta que los artículos 124 y 127 de la resolución No. 2555 de 28 de Septiembre de 1988 expedida por el Director General de la entidad demandada, facultan al Jefe de Conservación o al Jefe de la Oficina Delegada, en este caso el Director Seccional, para adoptar en única instancia las decisiones relativas a la inscripción en el catastro, por lo cual uno u otro funcionario son competentes para resolver la petición o el recurso de reposición. El análisis anterior conduce a desatender los cargos complementarlos de las censuras analizadas y por ende, a denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Devuélvase al actor la suma de dinero depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 1o. de diciembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ