CE-SEC1-EXP1994-N2862

ACTO MIXTO / ACTO GENERAL - Publicación / CADUCIDAD - Improcedencia Como quiera que el artículo 2o. del Acuerdo 017 establece la obligación a los propietarios de los lotes debidamente urbanizados de efectuar siquiera el 50% de las construcciones e instalaciones previamente aprobadas por la oficina de Obras Públicas y Desarrollo Municipal, acordes con el reglamento del Parque Industrial del Quindío, so pena de que los lotes con o sin mejoras reviertan al municipio, indudablemente el acto adquiere un contenido general pero con efectos jurídicos particulares, esto es, para cada uno de ellos. Habida cuenta que los fundamentos de la demanda descansan sobre el presupuesto de la ausencia de publicidad en legal forma del referido Acuerdo, bien sea porque no se hizo a través de la publicación en la gaceta oficial del municipio de Calarcá o porque no hubo notificación personal, como lo ha reiterado la Sala en otras oportunidades, no puede en el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de la demanda estudiarse si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso a aquélla si aparentemente se ha producido tal caducidad, ya que ello equivaldría a definir el proceso anticipadamente, cuando el aspecto referente al día de la publicación o notificación está en entredicho y es el determinante para el cómputo de dicho término de caducidad. Lo anterior, como es obvio, no impide que si en el curso del proceso se desvirtúa dicha ausencia de publicidad, se produzca un pronunciamiento inhibitorio por no haberse incoado la acción oportunamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2862

Actor: ALIRIA VALENCIA SEPULVEDA Y EDUARDO JARAMILLO OCHOA

Demandado: CONSEJO MUNICIPAL DE CALARCA Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de los actores contra el proveído de 15 de febrero de 1994, por el cual el Tribunal Administrativo del Quindío dispuso inadmitir, por caducidad de la acción, la demanda incoada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

I - . ANTECEDENTES 1 - . Los señores ALIRIA VALENCIA SEPULVEDA y EDUARDO JARAMILLO OCHOA, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Quindío con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1a.): Que es nulo el Acuerdo No. 017 de 9 de diciembre de 1992, por medio del cual se conceden nuevos plazos a la sociedad anónima Parque Industrial del Quindío para la realización de unas obras y se dictan otras disposiciones, expedido por el Consejo Municipal de Calarcá. 2a.): Que se declare que el Acuerdo No. 06 de 23 de agosto de 1977 fue revocado

por el Acuerdo No. 06 de 24 de marzo de 1988, por medio del cual se declararon como de utilidad pública y se cambió la destinación de los terrenos adquiridos por la sociedad anónima Parque Industrial del Quindío, expedido por el Concejo Municipal de Calarcá. En subsidio de esta petición, se declare la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 06 de 23 de agosto de 1977, por haber dejado pasar el municipio más de 5 años de estar en firme el acto, sin que éste realizara los actos tendientes a su ejecución o a ejercer sus atribuciones. 3a.): Que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 08 de 24 de marzo de 1988, por haber dejado pasar el municipio de Calarcá más de 5 años sin que hubiera realizado las gestiones tendientes a la negociación directa de los terrenos con los propietarios, y por no haber iniciado, en su defecto, los trámites del correspondiente proceso civil de expropiación. 4a.): Como consecuencia de los anteriores pronunciamientos, se declare que el municipio de Calarcá no tiene ninguna atribución administrativa en relación con los terrenos y sus legítimos propietarios están limitados en el ejercicio de su derecho real de dominio únicamente en los términos de la Constitución, la ley, el interés público, y, en especial, por lo que se haya dispuesto en el reglamento interno del Parque Industrial, aprobado por resolución No. 947 de 3 de octubre de 1980, protocolizado mediante escritura pública No. 509 de 8 de agosto de 1981, reformado por escritura pública No. 1191 de 9 de diciembre de 1992, ambas de la

Notaría Primera del Círculo de Calarcá. 5a.): En subsidio que se declare la falta absoluta de competencia administrativa del municipio de Calarcá para regular y señalar unilateralmente por medio de actos administrativos de cualquier naturaleza, los plazos, términos y condiciones en que se deberá llevar a cabo la realización del proyecto del Parque Industrial del Quindío. 6a.): Que se declare la inoponibilidad de los artículos 12 y 28 del Acuerdo No. 014 de 21 de noviembre de 1986 (Código de Rentas del municipio de Calarcá), mediante los cuales se suprimieron las exoneraciones de impuestos predial y complementario y de industria y comercio a los propietarios de terrenos en la zona del proyectado Parque Industrial del Quindío, hasta tanto se les notifique en legal forma el contenido de estos artículos, expresándoles los motivos que tuvo la administración para adoptar estas decisiones y señalándoles los recursos que son susceptibles de interponerse o que no procede ningún recurso. 7a.): A título de restablecimiento del derecho se condene al municipio de Calarcá al pago de todos los perjuicios materiales así: por daño emergente en favor de Aliria Valencia Sepúlveda la suma de $27.902.000.oo y en favor de Eduardo Jaramillo Ochoa la suma de $6.846.000.oo. Por concepto de lucro cesante en favor de Aliria Valencia Sepúlveda la suma de $695.204.oo y en favor de Eduardo Jaramillo Ochoa la suma de $71.280.oo. En subsidio de lo anterior, se condene a dicho municipio al pago en favor de los demandantes de las sumas de dinero que resulten oportuna y regularmente

demostradas en el curso del proceso, previa tasación pericial (folios 315 a 321 del cuaderno No. 1). II - . EL AUTO RECURRIDO Para inadmitir el libelo demandatorio consideró el a-quo, en esencia, lo siguiente (folios 397 a 406 del cuaderno No. 1): 1-. El Acuerdo No. 017 de 9 de diciembre de 1992 es calificado por los actores como acto administrativo de carácter particular y concreto porque está destinado a producir sus efectos jurídicos respecto de un grupo de personas determinadas o al menos determinables, como son la sociedad Parque Industrial del Quindío S.A., socios propietarios y terceros adquirentes. Insisten en que para la fecha de expedición de dicho acto existían más de 15 personas determinadas o al menos determinables, titulares legítimos e inscritos de derechos reales de dominio sobre los terrenos, que no fueron notificados o comunicados. 2 -. En la Escritura Pública que obra a folio 90, por la cual se verificó el reloteo y la reglamentación del inmueble del Parque Industrial del Quindío y se informa la composición en manzanas y lotes destinados a zonas de administración, propiedad común y particular y de servicios, aparece un área total de 86.074 metros cuadrados. A partir del folio 108 y hasta el 110 inclusive se aportan escrituras de compraventa de lotes cuyo dominio se transfiere por la sociedad anónima a otras personas naturales y jurídicas determinadas e individualizadas, que cubren un número cercano a 40.000 metros cuadrados. Los restantes 46.074 metros cuadrados,

conforme a la finalidad del proyecto, necesariamente han de ubicarse en cabeza de otros compradores cuya identificación resulta indefinible tanto ahora como para el momento en que se expidió el acto administrativo demandado. Por ello, para la Sala el citado Acuerdo constituye un acto de contenido general. En efecto, según el doctor Libardo Rodríguez Rodríguez en su obra Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis, sexta edición 1990 "... Debe tenerse en cuenta que la determinación e indeterminación de las personas no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no individualizadas, es decir, que puede existir un acto general que se refiera en la práctica a pocas personas como sería el caso de aquel que reglamenta algunas actividades de los ex presidentes de la República, y, viceversa, puede existir un acto individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera concreta, como el acto por el cual la Universidad Nacional fija la lista de aspirantes admitidos a iniciar estudios académicos, que pueden ser varios miles pero determinados individualmente". El ejemplo de los ex presidentes es el caso que sucede con los propietarios y socios del proyecto Parque Industrial del Quindío, quienes no obstante la calidad mencionada, bien pueden hacer dejación de la misma, y quienes los reemplacen o a ellos se unan, por adquirirla al cumplir con las condiciones indicadas en los respectivos estatutos, habrán de someterse a las normas que de carácter general han adoptado y adopten las autoridades municipales, con el objeto de reglamentar sus actividades como tales. 4-. Establecido por la Sala que el Acuerdo No. 017 de 1992 es un acto

administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, el mismo ha debido ser publicado y no notificado, conforme se dispone en la Ley 57 de 1985. La administración municipal de Calarcá no está autorizada para la publicación de los actos administrativos generales por medio de la lectura de su contenido en emisoras particulares de carácter local. No obstante que se encuentra en entredicho la legalidad de tal actuación, como la acción escogida por los actores fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, necesariamente debieron hacerlo dentro de los cuatro meses siguientes a que hace referencia el artículo 136 del C.C.A., lo cual no se realizó ya que dicho término vencía el 22 de abril de 1993 y la demanda fue presentada el 22 de noviembre del mismo año, debiéndose por ello inadmitir la demanda. III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia del apelante pueden resumirse así (folios 409 a 416 del cuaderno No. 1): 1-. Por la naturaleza misma de las decisiones adoptadas y por cuanto los destinatarios inmediatos de sus efectos eran susceptibles de ser plenamente identificados, el Acuerdo No. 017 de 9 de diciembre de 1992 debió ser notificado personalmente a los directos afectados y perjudicados. Sólo a partir del conocimiento del contenido del acto, empezaría a correr para los demandantes el término de caducidad de la acción, máxime que, como lo reconoce el propio Tribunal, se encuentra en entredicho la legalidad del Acuerdo, pues el medio de comunicación que el Concejo eligió para dar publicidad al acto impugnado no está permitido por ninguna disposición legal.

2-. En la demanda se insistió en la obligación legal de la Administración de notificar personalmente el acto a los demandantes, no en consideración a su naturaleza jurídica, sino en apoyo de normas constitucionales y legales que obligan al ente que lo expidió, dada la trascendencia y gravedad de sus determinaciones, a citar, comunicar y notificar personalmente a las personas que pudieran resultar afectadas. 3-. El ejemplo de los ex presidentes no es comparable al caso sub exámine. Si un acto administrativo estableciera un término perentorio que empezara a correr de inmediato para que se realizaran determinadas gestiones so pena de perder aquéllos su investidura y el derecho a la pensión vitalicia, el ente que lo expida estaría en la obligación de notificar personalmente su contenido a todos los ex presidentes que siendo identificables pudieran ser destinatarios de sus efectos lesivos. 4-. No puede aceptarse que el término de caducidad empezó a correr desde el 22 de diciembre de 1992, fecha en que se dio a conocer al público el contenido del acto por una emisora radial particular y por una sola vez. Para que dicho medio de difusión pudiera considerarse como apto haría falta quien pudiera certificar que los 15 propietarios inscritos para la fecha de expedición del Acuerdo, cuyos inmuebles serían confiscados en caso de incumplimiento, se encontraban oyendo a la misma hora y por la misma emisora local de Calarcá la locución del texto íntegro del Acuerdo impugnado. 5-. El Concejo Municipal de Calarcá pretendió mediante la expedición del acto acusado, reglamentar de manera general una situación específica de carácter particular y concreto.

Independientemente de la naturaleza jurídica que al acto se le pueda endilgar, la posibilidad de una confiscación o expropiación directa por vía administrativa, sin indemnización, obligaba a la administración a darla a conocer personalmente y en forma exacta para que los propietarios inscritos a la fecha de su expedición se allanaran a cumplir y así evitar los efectos nocivos o impugnar el contenido del acto ante la Jurisdicción Contenciosa. 6-. La demandante Aliria Valencia Sepúlveda conoció el texto del Acuerdo el 2 de agosto de 1993, fecha en que se le notificó la Resolución No. 503 de 2 de agosto de 1993, y el demandante Jaramillo Ochoa, el 20 de agosto de 1993 en que se notificó por conducta concluyente. Si en gracia de discusión se aceptara que el Acuerdo es de carácter general, la administración debió publicarlo en la gaceta oficial que señala expresamente la Ley 57 de 1985. De tal suerte que los términos para la interposición de la acción sólo empezarían a correr para los demandantes desde el momento de tal publicación, o, en su defecto, a partir de su conocimiento expreso y exacto. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala el Acuerdo No. 017 de 9 de diciembre de 1992 "POR EL CUAL SE CONCEDEN NUEVOS PLAZOS A LA SOCIEDAD ANONIMA PARQUE INDUSTRIAL DEL QUINDIO PARA LA REALIZACION DE UNAS OBRAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" (folios 22 a 24 cuaderno No. 1), es un acto de

naturaleza mixta. En efecto, en la medida en que en su artículo 1o. impone la obligación a la persona jurídica determinada y concreta denominada "Parque Industrial del Quindío S.A." de construir a partir de la fecha de su sanción las obras de urbanismo que allí se indican, se trata de un acto de contenido particular. Sin embargo, como quiera que el artículo 2o. ibídem, establece la obligación a los propietarios de los lotes debidamente urbanizados de efectuar siquiera el cincuenta por ciento (50%) de las construcciones e instalaciones previamente aprobadas por la oficina de Obras Públicas y Desarrollo Municipal, acordes con el Reglamento del Parque Industrial del Quindío, so pena de que los lotes con o sin mejoras reviertan al municipio, indudablemente el acto adquiere un contenido general pero con efectos jurídicos particulares, esto es, para cada uno de ellos. Habida cuenta que los fundamentos de la demanda descansan sobre el presupuesto de la ausencia de publicidad en legal forma del referido Acuerdo, bien sea porque no se hizo a través de la publicación en la gaceta oficial del municipio de Calarcá o porque no hubo notificación personal, como lo ha reiterado la Sala en otras oportunidades, no puede en el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de la demanda estudiarse si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso a aquélla si aparentemente se ha producido tal caducidad, ya que ello equivaldría a definir el proceso anticipadamente, cuando el aspecto referente al día de la publicación o

notificación está en entredicho y es el determinante para el cómputo de dicho término de caducidad. Lo anterior, como es obvio, no impide que si en el curso del proceso se desvirtúa dicha ausencia de publicidad, se produzca un pronunciamiento inhibitorio por no haberse incoado la acción oportunamente. Por esta razón, debe tenerse en cuenta la fecha en que los demandantes, quienes acreditan su calidad de propietarios de inmuebles ubicados en el Parque Industrial del Quindío, manifiestan haber conocido el contenido del Acuerdo. Como quiera que para el caso de la demandante Aliria Valencia Sepúlveda lo fue el 2 de agosto de 1993 y para el de Eduardo Jaramillo Ochoa el 20 del mismo mes y año, se colige que para la fecha de presentación del libelo, 22 de noviembre de 1993, no había transcurrido el término de cuatro meses de que trata el artículo 136 del C.C.A. Por ello, habrá de revocarse el proveído apelado para disponer, en su lugar, que por el a - quo se proceda a la admisión de la demanda y a resolver lo pertinente sobre la solicitud de suspensión provisional impetrada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: REVOCASE el proveído de 15 de febrero de 1994 y, en su lugar, se dispone que por el Tribunal Administrativo del Quindío se proceda a admitir la demanda y a decidir la solicitud de suspensión provisional. Ejecutoriado este proveído, remítase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día veintiséis (26) de mayo de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ