CE-SEC1-EXP1994-N2873

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / REPOSICION DE VEHICULOS /

PARQUE AUTOMOTOR / TAXI COLECTIVO / REPOSICION POR TRANSFORMACION - Abolición / SUSPENSION PROVISIONAL El artículo 81 del Decreto 1787 de 1990 prevé dos modalidades para la reposición de vehículos: por sustitución y por transformación. De tal manera que al consagrar el artículo 2o. que sólo podrá autorizar el ingreso de vehículos clase microbús (taxi colectivo) al servicio público de pasajeros, previo el cumplimiento de los requisitos allí indicados, requisitos estos que se refieren a vehículos nuevos, se infiere la abolición de la modalidad de reposición por transformación, y en este sentido se transgrede el referido artículo 81 del Decreto 1787 de 1990, por lo cual procede la medida de suspensión provisional de los efectos del artículo 2o. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del artículo 2o. y REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de los artículos lo., 3o. y 5o. del Decreto 612 de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO PARTICULAR El análisis de la violación del art. 73 del C.C.A. sólo es viable de efectuar frente a actos de contenido particular, individual y concreto y, por lo mismo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como estos eventos no se dan en el presente caso, habrá de denegarse la medida precautelativa impetrada en

relación con el artículo lo. acusado. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del artículo 2o. y REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 612 de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá.

ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL - Facultades / DEROGATORIA

EXPRESA / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Reestructuración / RUTAS Y HONORARIOS Los argumentos de recurrente en cuanto a que la Ley 105 de 1993 y el Decreto Nacional No. 1128 de 1977 constituyen el soporte legal de los actos cuestionados, no son de recibo pues, en primer término, la citada Ley se expidió con posterioridad a aquéllos, y, en segundo término, el artículo 125 del Decreto 1787 de 1990 derogó expresamente en su totalidad las normas contenidas, entre otros, en el Decreto 1128 de 1977, que aprobó el Acuerdo No. 007 de 1977 de la Junta Directiva del Intra, dentro del cual se encontraba la facultad otorgada al Alcalde Mayor de Bogotá para reestructurar la prestación del servicio de transporte en lo referente a rutas y frecuencias de despacho, aspectos estos que según el apelante conforman el concepto de capacidad transportadora. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del artículo 2o. y REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de los artículos lo., 3o. y 5o. del Decreto 612 de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2873

Actor: LUIS CARLOS SACHICA APONTE

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital contra el proveído de la referencia en cuanto en su punto 2o. dispuso decretar la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1o. a 3o. y 5o. del Decreto No. 612 expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, el 14 de octubre de

1993, POR EL CUAL SE PROMUEVE LA REPOSICION DEL EQUIPO

AUTOMOTOR Y SE REGLAMENTA EL INGRESO DE VEHICULOS CLASE

MICROBUS (TAXI COLECTIVO) AL SERVICIO PUBLICO.

I - . FUNDAMENTOS DEL PROVEIDO RECURRIDO Para acceder a la solicitud de la medida precautelativa consideró el a - quo, en síntesis, lo siguiente: 1 -. Es evidente que en los artículos 2o. y 3o. acusados se establecen requisitos adicionales para el ingreso de vehículos clase microbús (taxi colectivo) al servicio público de pasajeros, por encima de los exigidos en la reglamentación general que regula la actividad transportadora. En consecuencia, se viola el artículo 84 de la

constitución Política, el cual estatuye que cuando una actividad haya sido reglamentada de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer o exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. 2 -. Para estudiar la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 1o., 2o., 3o. y 5o. por violación manifiesta de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, el a - quo se remitió a lo expresado por la Sección Primera del Tribunal en providencia de 9 de diciembre de 1993, con ponencia del Magistrado doctor Darío Quiñones Pinilla, en la cual se dijo que la exigencia de requisitos para el ingreso de buses y busetas y para la utilización de la capacidad máxima transportadora, no se señalada en la ley, contradice abiertamente el artículo 333 de la Carta que preceptúa que nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley, y así mismo se quebranta el artículo 334 ibídem por cuanto, si bien es cierto que este precepto constitucional prevé que el estado puede intervenir en los servicios públicos y privados, ello es posible por mandato de la ley, y al tomar el Alcalde Mayor las medidas señaladas en el artículo 5o., intervino en el servicio público de transporte sin un mandato legal que se lo permitiera. II - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Finca el recurrente su inconformidad con el proveído recurrido, a través de los siguientes argumentos, los cuales pueden resumiese así: 1 -. El acto acusado no ha transgredido en manera alguna el artículo 84 de la Constitución Política, pues sólo constituye una expresión de potestad

administrativa según la cual el Alcalde Mayor, como Jefe de Gobierno y de la Administración Distrital, tiene capacidad jurídica de expresar en actos administrativos sus decisiones de carácter general dentro del área de su jurisdicción. El acto acusado entra en vigencia desde su publicación pero entendiendo que su vigencia es hacia el futuro. La vigencia y la eficacia del acto acusado le otorgan soporte para que esté respaldado en la Ley 105 de 1993 (artículo 6o. y Parágrafo 1). Del contenido de dichas normas se puede ver que no se ha contemplado requisito adicional alguno diferente a lo reglado en la ley, razón ésta suficiente para reconsiderar la decisión impugnada. 2 -. Los primeros pasos que encaminaron la intervención del Estado en la economía se plasmaron en la reforma constitucional de 1936 con la materia de la expropiación. Sobre el tema que nos ocupa, la Ley 15 de 1959 previó la dirección y control del transporte. Por ello los cánones constitucionales 333 y 334 deben ser observados con una óptica completa para poder comprender la totalidad de sus preceptos y no con la parcialidad que pretende dibujarlos el demandante. La libertad que supone vulnerada tiene un aspecto paralelo. Frente al derecho de iniciativa económica, tiene la obligación de comportarse su ejercicio dentro de los parámetros que el Estado señale. El acto acusado no restringe la industria del transporte, ni pretendió someter arbitrariamente el libre comercio. Tan solo ha ejercido su potestad constitucional y legal de regular el caos que se desprende de la irracional saturación del parque automotor sobre el cual está encaminado el

objeto de la norma. También sirve de soporte legal el Decreto Nacional 1128 de 1977, el cual en su artículo lo. delegó en el Alcalde Mayor de la ciudad, entre otras funciones, la de reestructurar la prestación del servicio de transporte en lo referente a rutas y frecuencia de despacho. Estos factores determinan la capacidad transportadora de una empresa de transporte público en general, según definición del Parágrafo único del artículo 1o. del Decreto Nacional No. 2658 de 1981. 3 -. Para ser establecida la capacidad transportadora está precedida de una serie de estudios y lleno de requisitos, es decir, se convierte en una mera expectativa que no genera obligatoriedad alguna. A las empresas al serie establecida tal capacidad, se efectúa mediante un acto general, que sólo adquiere configuración de manera particular cuando le es adjudicada aun determinado individuo. El artículo 1o. no ha revocado derecho particular determinado, por cuanto no ha excluido de manera concreta titular de derecho subjetivo alguno. Es una norma complementaria de las que hasta la fecha han sido expedidas por las autoridades competentes para regular el servicio público de transporte.

III - . LA DECISION

Para resolver se considera: Preceptúan los actos impugnados: "ARTICULO 1o. Redúcese en un cincuenta por ciento (50%) la capacidad transportadora disponible a las empresas que prestan el servicio público de transporte urbano en vehículos clase microbús (taxi colectivo).

Cuando la capacidad disponible fuere impar, el número de vehículos clase microbús (taxi colectivo) que se puede inscribir será la mitad de aquella

aumentada a la unidad siguiente". "ARTICULO 2o. Una vez agotada la capacidad transportadora máxima autorizada conforme al artículo anterior sólo se podrá autorizar el ingreso de vehículos clase microbús (taxi colectivo) al servicio público de pasajeros cuando se reúnan los siguientes requisitos: 1o. Que el interesado acredite el retiro simultáneo del servicio en la ciudad de un vehículo clase microbús (taxi colectivo) de cualquier año o modelo. 2o. Que el vehículo nuevo que se registre esté dotado de equipo y aditamentos que aseguren el mínimo posible de contaminación. 3o. Que el nuevo vehículo transporte como máximo 19 pasajeros sentados. 4o. Que el nuevo vehículo tenga dirección adelantada". "ARTICULO 3o. Los vehículos que ingresen conforme a las disposiciones de este Decreto deberán ser del modelo correspondiente al año en que se inscriban ". "ARTICULO 5o. Suspéndese la concesión de licencias de funcionamiento a nuevas empresas de transporte urbano en microbuses (taxi colectivo). Tampoco se podrá ampliar o adicionar la capacidad transportadora máxima autorizada a las empresas existentes". Frente a los artículos 2o. y 3o. transcritos el a - quo halló probado el cargo de violación del artículo 84 de la Constitución Política, por cuanto la actividad que nos atañe está reglamentada de manera general en la ley y, por lo mismo, no pueden exigirse requisitos adicionales, permisos o licencias. Sin embargo no menciona la ley que reglamenta tal actividad, como tampoco lo hizo el actor en el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional (folio 12), y respecto de la cual

ha de operar necesariamente la confrontación que permita establecer cuáles son los requisitos que señala la ley y que pueden considerarse adicionales en las normas acusadas que conduzcan por lo mismo a la violación del artículo 84 de la Carta. El a - quo se limita a afirmar que los artículos 1o. a 3o. y 5o. quebrantan los artículos 333 y 334 de la Constitución Política porque el artículo 333 preceptúa que nadie puede exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley, y porque si bien es cierto que el artículo 334 prevé que el Estado puede intervenir en los servicios públicos y privados, ello sólo es posible por mandato de la ley, y en este caso el Alcalde Mayor intervino el servicio público de transporte sin un mandato legal que se lo permitiera. Como lo advirtió la Sala en providencia de 22 de abril de 1994, expediente No. 2841, actor: Luis Carlos Sáchica Aponte, Consejero Ponente doctor Yesid Rojas Serrano, y ahora lo reitera, tal afirmación por el momento no resulta absolutamente cierta por cuanto, llegar a ella, implica un examen de toda la legislación que regula y fundamenta las funciones y atribuciones del Alcalde Mayor, lo cual no es dable de efectuar en esta etapa procesal. Pero esto no obsta para que la Sala analice los cargos restantes que, por obvias razones, dejó de estudiar el a - quo. Argumenta el actor que el artículo 5o. del Decreto cuestionado viola manifiestamente los literales b) y h) del artículo 1o. del Decreto 080 de 1987, porque del contenido de los mismos se deduce que el Alcalde Mayor de Santafé

de Bogotá sólo está autorizado por la Ley para dictar actos administrativos de alcance particular, como son: otorgar, negar, modificar, revocar y cancelar licencias de funcionamiento de las empresas de transporte de pasajeros en su jurisdicción (literal b) y fijar la capacidad transportadora de las mismas (literal h), no pudiendo legislar por vía general y con efecto indefinido. La Sala en la sentencia de 11 de diciembre de 1992, expediente No. 2050, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, precisó que las disposiciones de dicho Decreto Ley y su reglamento, esto es, el Decreto 265 de 1988, deben entenderse derogadas tácitamente por el Decreto Especial 0493 de

1990. Luego, si el acto acusado se expidió con posterioridad de tres años a dicha derogatoria, por sustracción de materia no es posible hacer la confrontación que exige el artículo 152 del C.C.A.

Invoca el actor la violación del artículo 81 del Decreto 1787 de 1990, por parte del artículo 2o. enjuiciado, ya que este último restringió el ingreso de vehículos al sistema de sustitución e ilegalmente prohibió a los particulares adelantar programas de reposición por el sistema de transformación. Sobre el particular cabe advertir que evidentemente el artículo 81 del referido Decreto prevé dos modalidades para la reposición de vehículos: por sustitución y por transformación. De tal manera que al consagrar el artículo 2o. que sólo se podrá autorizar el ingreso de vehículos clase microbús (taxi colectivo) al servicio público de pasajeros previo el cumplimiento de los requisitos allí indicados,

requisitos estos que se refieren a vehículos nuevos, se infiere la abolición de la modalidad de reposición por transformación, y en este sentido se transgrede el referido artículo 81 del Decreto 1787, de 1990, por lo cual procede la medida de suspensión provisional de los efectos del artículo 2o. como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído, confirmando en este aspecto el auto recurrido. Según el demandante el artículo 1o. acusado viola en forma manifiesta el artículo 73 del C.C.A. porque al reducir en un cincuenta por ciento (50%) la capacidad transportadora disponible de las empresas que prestan el servicio público de transporte no hizo más que revocar, sin el consentimiento expreso y escrito de los respectivos titulares, los actos administrativos de carácter particular y concreto que se le habían otorgado. Estima la sala que el análisis de la violación del artículo 73 del C.C.A. sólo es viable de efectuar frente a actos de contenido particular, individual y concreto y por lo mismo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como estos eventos no se dan en el presente caso, habrá de denegarse la medida precautelativa impetrada en relación con el artículo 1o. acusado. Finalmente, considera la Sala que los argumentos del recurrente en cuanto a que la ley 105 de 1993 y el Decreto Nacional No. 1128 de 1977 constituyen el soporte legal de los actos cuestionados, no son de recibo, pues, en primer término, la citada Ley se expidió con posterioridad a aquéllos, y, en segundo término, el

artículo 125 del Decreto 1787 de 1990 derogó expresamente en su totalidad las normas contenidas, entre otros, en el Decreto 1128 de 1977 que aprobó el Acuerdo No. 007 de 1977 de la Junta Directiva del Intra, dentro del cual se encontraba la facultad otorgada al Alcalde Mayor de Bogotá para reestructurar la prestación del servicio de transporte en lo referente a rutas y frecuencias de despacho, aspectos estos que según el apelante conforman el concepto de capacidad transportadora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: 1o. CONFIRMASE el auto de 27 de enero de 1994, en cuanto decretó la suspensión provisional de los efectos del artículo 2o. acusado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2o. REVOCASE el citado proveído en cuanto decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos lo., 3o. y 5o., y, en su lugar, se dispone: DENIÉGASE la suspensión provisional de las referidas normas. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen .

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ