CE-SEC1-EXP1994-N2928

ACTO JURIDICO BILATERAL / RELACIONES INTERNACIONALES / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Competencia En el presente caso el "memorando" cuya declaratoria de nulidad se impetra no contiene una declaratoria de voluntad unilateral de la Administración que permita considerarlo como acto administrativo, pues el mismo fue el producto de un acuerdo de voluntades de los representantes de los países signatarios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2928

Actor: PEDRO PABLO CAMARGO

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: RECURSO DE SUPLICA Se procede a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el accionante contra el auto de 9 de junio de 1994, mediante el cual se inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del "MEMORANDO ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACION E INVESTIGACION JUDICIAL ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA" suscrito en la ciudad de Santafé de Bogotá el 31 de agosto de 1991 por el Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Colombia y por el Ministro de Relaciones Exteriores de la República de

Guatemala.

I. - EL AUTO RECURRIDO Los fundamentos de la providencia recurrida son los siguientes: (fls. 17 a 19): "La demanda habrá de ser rechazada, por cuanto se está en presencia de un acto jurídico bilateral internacional, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el artículo 82 del C.C.A., está instituida por la Constitución Política tan sólo 'para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas', es decir, las que se originen con motivo de la expedición de los actos administrativos unilaterales, en los hechos y omisiones de la administración que puedan comprometer su responsabilidad extracontractual, y en los ahora denominados contratos estatales, que conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (Estatuto Contractual del Estado), son 'todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente Estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen...' en el mismo artículo, o sea, los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión y los encargos fiduciarios y la Fiducia Pública. "No corresponde, pues, a esta jurisdicción juzgar actos jurídicos bilaterales regulados por el derecho internacional, no perfeccionados, o perfeccionados mediante la aprobación que de ellos debe hacer el Congreso por medio de la ley, cuando se trate de tratados o convenios que el Gobierno celebre con

otros Estados o con entidades de derecho internacional (arts. 189 - 2 y 15016 de la Constitución Política) caso en el cual corresponde a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, decidir definitivamente sobre su exequibilidad y de las leyes que los aprueben, en los precisos términos del numeral 10 del artículo 241 ib." (Subrayas del texto original).

II. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Las razones expuestas por el recurrente son, en resumen, las siguientes (fls. 20 a 21): 1o. - En lo relativo al argumento de que el acto demandado, como "acto jurídico bilateral internacional" escapa al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 82 del C.C.A.), no debe olvidarse que el artículo 83 ibídem establece con toda claridad que dicha jurisdicción "... juzga los actos administrativos, así como los hechos, las omisiones y las operaciones administrativas y hasta los contratos administrativos, bilaterales o multilaterales", y que el artículo 84 de la misma codificación consagra las causales que hacen procedente la acción de nulidad.

En el presente asunto no se trata de un acto jurídico bilateral regulado por el Derecho Internacional, como sería el caso de un tratado strictu sensu, sino de un acto o hecho administrativo típico, que entró a regir el mismo día de su expedición sin sujetarse al trámite de un tratado internacional (artículos 150 - 16, 189 - 2 y 224 de la Constitución Política). En consecuencia, "por mandato expreso del art. 128, numeral 1, del C.C.A., el

Consejo de Estado tiene competencia y jurisdicción para conocer de la nulidad del acto o hecho administrativo acusado con apoyo en el Art. 84 ibídem". (Subraya del recurrente). 2o. - Sobre el segundo argumento del auto suplicado, consistente en que corresponde a la Corte Constitucional "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben" (art. 241 - 10 de la Carta Política), él "es una conclusión a priori, pues en el caso subexámine no es un tratado internacional sino un memorando ejecutivo (acto o hecho administrativo), suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores, en violación de la Constitución Política". (Subrayas del recurrente). Además, a pesar de que el acto demandado sea un acto administrativo bilateral internacional, la competencia para conocer de él reposa en el Consejo de Estado por mandato del artículo 128 - 1 del C.C.A., o por mandato del numeral 16 de la misma norma, en el supuesto remoto de que no existiera la regla especial de competencia. De otra parte debe tenerse en cuenta que el caso de la demanda promovida contra la nota verbal diplomática GM 542 de 22 de noviembre de 1952, mediante la cual el entonces Ministro de Relaciones Exteriores entregó a Venezuela los islotes de "Los Monjes", la Sección Primera del Consejo de Estado asumió competencia y jurisdicción para conocer de actos administrativos internacionales, distintos de los tratados internacionales. Ahora se trata de "... la entrega de soberanía a Guatemala, sin el trámite constitucional".

Por último se invoca el artículo 3o. del C.C.A., según el cual "en virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias".

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con los motivos de inconformidad del apelante para con el auto recurrido en súplica, y en el mismo orden en que fueron planteados, la Sala considera lo siguiente: 1o. - Si bien en dicha providencia no se hace expresa mención al artículo 83 del C.C.A., se observa que en ella sí se expresa su contenido, en virtud del cual y en perfecta armonía con lo dispuesto por el artículo 82 ibídem, lo único que resulta es la incompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar el acto jurídico internacional cuya declaratoria de nulidad se impetra en la demanda.

En efecto, según el artículo 82 del C.C.A., "la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Se ejerce por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley". (Subraya la Sala). Por su parte, de acuerdo con el artículo 83 del C.C.A., " la jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad (hoy denominados contratos estatales, aclara

la Sala) de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto". Ahora bien, de las anteriores disposiciones, aplicadas al asunto sub - exámine, resulta lo siguiente: a) El "Memorando" cuya declaratoria de nulidad se solicita no constituye un acto administrativo, toda vez que uno de los elementos esenciales que permiten considerar el acto como tal es la naturaleza unilateral de la declaración o declaraciones en él contenidas. b) El citado "Memorando" tampoco puede ser considerado como un hecho administrativo, inexplicablemente equiparado por el recurrente con los actos administrativos, pues aquellos se diferencian de estos en cuanto los efectos jurídicos que de ellos se derivan se producen independientemente de la voluntad de la administración. c) Tampoco cabe predicar que dicho "Memorando" sea una operación administrativa, pues ellas consisten en la reunión de una decisión de la administración con su ejecución práctica, de tal forma que constituyen en conjunto una sola actuación de la administración. d) Menos aún puede atribuirse a dicho "Memorando" la naturaleza de contrato administrativo, como se le atribuye el recurrente, pues los contratos administrativos a que se refiere el artículo 83 del C.C.A., son los hoy denominados contratos estatales por la Ley 80 de 1993, entre los cuales no pueden entenderse incluidos los acuerdos o convenios que suscriban los Estados para regular sus relaciones como tales. 2o. - Para la Sala tampoco es de recibo la apreciación del recurrente, en el sentido que esta Corporación debe avocar el conocimiento de la demanda en virtud de lo

dispuesto por los numerales 1 y 16 del artículo 128 del C.C.A., por cuanto no se trata del enjuiciamiento de un Tratado Internacional, sino de un acto o hecho administrativo, no sólo por las razones expresadas en el ordinal precedente, sino por cuanto "la competencia, que es la facultad que la ley atribuye de decidir sobre determinadas materias, tiene un carácter restringido y no puede, por consiguiente, una autoridad ejercer jurisdicción o facultad de administrar justicia sobre asuntos que expresamente no le hayan sido adscritos" (Consejo de Estado, auto de 18 de marzo de 1942. Diccionario Jurídico, Tomo V. Editora Jurídica de Colombia , pag. 171). En cuanto a la referencia que hace el suplicante a la demanda promovida en contra de la nota verbal diplomática GM 542 de 22 de noviembre de 1952, suscrita por el Ministro de Relaciones Exteriores de aquella época, y frente a la cual esta Corporación asumió competencia para conocer de ella, la Sala hace notar que dicha competencia se derivó del hecho de que la declaración en ella contenida, si bien producía efectos internacionales, fue de naturaleza unilateral, lo cual le imprimió el carácter de acto administrativo. Por el contrario, en el presente caso el "Memorando" cuya declaratoria de nulidad se impetra no contiene una declaratoria de voluntad unilateral de la Administración que permita considerarlo como acto administrativo, pues el mismo fue el producto de un acuerdo de voluntades de los representantes de los países signatarios. En virtud de las anteriores consideraciones se procederá a confirmar el auto

recurrido. Con fundamento en lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: CONFIRMASE el auto de 9 de junio de 1994, recurrido en súplica.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobado por Sala de Decisión en su sesión de fecha catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.