CE-SEC1-EXP1994-N2932

ACTO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / ACTO BILATERAL

GUBERNAMENTAL / DERECHO INTERNACIONAL - Público / CONVENIO

INTERNACIONAL / CONTROL JURISDICCIONAL / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Incompetencia El "Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Costa Rica, acusado en la demanda no encuadra dentro de ninguno de los actos susceptibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción de acuerdo con los artículos 82 y 83 del C.C.A. En efecto, mientras el acto administrativo se ha considerado como toda la declaración unilateral de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, el acto que se impugna es una declaración bilateral de dos gobiernos que atañe a las relaciones internacionales de los países signatarios del Convenio y por lo tanto desborda el ámbito de la administración interna de la cual se ocupa la jurisdicción contencioso administrativa colombiana.

CONVENIO INTERNACIONAL / CONVENIO DE COOPERACION JUDICIAL /

CONTROL JURISDICCIONAL / HECHO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / OPERACION ADMINISTRATIVA - Inexistencia A propósito de lo que dispone el artículo 83 del C.C.A., el convenio para la Cooperación Judicial suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y Costa Rica impugnado, tampoco puede considerarse como un hecho administrativo ni como una operación administrativa porque estas son categorías jurídicas diferentes. El hecho es un acaecimiento material cuyos efectos jurídicos no tienen origen en la voluntad de la administración, y la segunda es una decisión no exteriorizada acompañada de su inmediata ejecución. El acto acusado tampoco

puede asimilarse a un contrato administrativo porque carece de las características que acompañan a éstos que dicen relación con el objetivo general de prestar los servicios públicos, con su contenido económico y con las cláusulas exorbitantes propias de ellos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro.

Radicación número: 2932

Actor: PEDRO PABLO CAMARGO

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: RECURSO DE SUPLICA Procede la Sala a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el actor de la referencia contra el auto de 20 de junio del año en curso, mediante el cual del H. Consejero Libardo Rodríguez Rodríguez, en Sala Unitaria inadmitió la demanda de nulidad propuesta contra EL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACION JUDICIAL ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA, suscrito en Santafé de Bogotá el 3 de marzo de 1992 por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y con el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de

Costa Rica. EL AUTO RECURRIDO Los siguientes son los fundamentos de la providencia que se suplica: "Pues bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 del C.C.A., "la jurisdicción de lo contencioso - administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados

en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas...... vale decir, de aquellas que se originen con motivo de la expedición de actos administrativos unilaterales, en los hechos y omisiones de la Administración que puedan comprometer su responsabilidad extracontractual, y en los hoy día denominados contratos estatales que, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son "...todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo se definen..." en dicha norma, o sea los de obra, de consultaría, de prestación de servicios, de concesión, de fiducia pública y los encargos fiduciarios. "Las anteriores precisiones normativas conducen a la Sala Unitaria a concluir que no corresponde a esta jurisdicción conocer del juzgamiento de actos jurídicos bilaterales regulados por el derecho internacional, no perfeccionados, o perfeccionados mediante la aprobación del Congreso de la República, cuando se trate de tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional (arts. 189 - 2 y 150 - 16 de Carta Política), en cuyo caso corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre su exequibilidad y de las leyes que los aprueben, en los términos del artículo 241 20 ibídem". FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los expone el suplicante de la manera siguiente: ... el art. 83, ibídem, establece nítidamente que la jurisdicción de lo

contencioso administrativo juzga los actos administrativos, así como los hechos, las omisiones y las operaciones administrativas y hasta los contratos administrativos, bilaterales o multilaterales. Y el art. 84 del mismo ordenamiento prevé la acción de nulidad no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que debería (sic) fundarse sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió". "Aquí no se trata de un acto jurídico bilateral solamente regulado por el Derecho Internacional, como sería el caso de un tratado strictu sensu, sino de un acto o hecho administrativo interno consistente en un memorando del Gobierno de Colombia con el Gobierno de Costa Rica, que entró a regir el mismo día de su firma, sin sujeción al trámite de un tratado internacional (arts. 150, numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la Constitución Política". "Por mandato expreso del art. 128, numeral 1, del C.C.A., el Consejo de Estado tiene competencia y jurisdicción para conocer de la nulidad del acto o hecho administrativo acusado, con apoyo también en el citado art. 84 ibídem". Refiriéndose al auto recurrido en la parte según la cual, en los términos del art. 241, numeral 10 de la constitución Nacional, corresponde a la corte Constitucional "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban", dice el suplicante:

"La suya, señor consejero, es una conclusión a priori que no puede extraerse sin haberse detenido a analizar el contenido, la forma y el alcance del acto administrativo acusado. En el caso sub - exámine no es un tratado internacional sino un acuerdo ejecutivo (acto o hecho administrativo), suscrito por un funcionario del Gobierno de Colombia pero en violación de la Constitución Política y que según constancia del Senado de la República, nunca fue sometido a trámite ante el Congreso de la República. Luego se trata de un acto administrativo vigente no sujeto a ratificación y menos aprobación del Congreso. "Aunque el impugnado sea un acto administrativo internacional, la competencia corresponde al Consejo de Estado por mandato del art. 128, numeral 1, del C.C.A., o por mandato del numeral 16 de dicho precepto, en el supuesto remoto de que no existiera la regla especial de competencia, como sí existe. "Además, la Sección Primera del Consejo de Estado ya asumió competencia y jurisdicción de actos administrativos internacionales diferentes a los tratados internacionales que, en esta hipótesis, serían de la jurisdicción y competencia de la Corte Constitucional. En efecto, admitió la demanda contra la nota verbal diplomática GM 542 de 22 de noviembre de 1952 del entonces Ministro de Relaciones Exteriores, la cual concluyó con sentencia de nulidad del 23 de octubre de 1992. Fue en el caso de la entrega de los islotes de "Los Monjes" a Venezuela. Ahora se trata de la entrega de la soberanía a Costa Rica por un acto ultra vires que violó la

Constitución Política. "Por qué la Sección Primera del Consejo de Estado tiene dos puntos de vista opuestos?. "Invocamos, por último, el Art. 3o. del C.C.A., que establece que, en virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias". CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 del C.C.A. "La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan en funciones administrativas. Se ejerce por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley". A su vez, el artículo 83 del mismo estatuto dispone que "La jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este reglamento". Observa la Sala que el "Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Costa Rica, acusado en la demanda, no encuadra dentro de ninguno de los actos susceptibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción de acuerdo con el art. 32 y 83 del C.C.A. En efecto, mientras el acto administrativo se ha considerado como toda

declaración unilateral de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, el acto que se impugna es una declaración bilateral de dos gobiernos que atañe a las relaciones internacionales de los países signatarios del Convenio y por lo tanto desborda el ámbito de la administración interna de la cual se ocupa la jurisdicción contencioso administrativa colombiana. Tratadistas como Enrique Sayagués Lasso (Tratado de Derecho Administrativo Tomo, pág. 389) considera que la declaración de voluntad tiene que ser unilateral, pues de lo contrario se está frente a un acto convencional. Además debe emanar de un órgano estatal y producir efectos jurídicos de alcance individual, cualidades estas que no se dan en el acto que se acusa. La unilateralidad que caracteriza el acto administrativo es señalada también por tratadistas como Dupuis quien enseña que "El acto administrativo es un acto normador de carácter unilateral (L'Act Administratif Unilateral); Waline para quien "todo acto jurídico unilateral de un administrador calificado, obrando en calidad de tal y susceptible de producir efectos de derecho, es un acto administrativo" (citado por el profesor Gustavo Penagos en su libro El Acto Administrativo, Tercera Edición, pág. 47),y Vedel para quien entre las prerrogativas del poder público, la más característica sin duda alguna, es el privilegio que tiene la administración de tomar las decisiones ejecutorias, es decir de proferir actos unilaterales que crean derechos y obligaciones en provecho o a cargo de terceros, sin el consentimiento de estos, y de ser ejecutados por la fuerza por la administración (Vedel Georges, Droit Administratif - Cours Policopie pág. 187).

En esta materia el recurrente aduce como antecedente favorable a sus argumentos el hecho de que esta misma Sección admitió, tramitó y falló la demanda contra la nota verbal diplomática GM 542 de 22 de noviembre de 1952, suscrita por el Ministro de Relaciones Exteriores de aquella época. Al respecto anota la Sala que las circunstancias en esa oportunidad fueron diferentes, pues la Corporación adquirió competencia en virtud de que la declaración allí contenida, si bien producía efectos internacionales ,fue de naturaleza unilateral, firmada únicamente por un agente de la administración colombiana, lo cual le imprimió el carácter de acto administrativo. Ahora, a propósito de lo que dispone el artículo 83 del C.C.A., el convenio impugnado, tampoco puede considerarse como un hecho administrativo ni como una operación administrativa porque estas son categorías jurídicas diferentes. El hecho es un acaecimiento material cuyos efectos jurídicos no tienen origen en la voluntad de la administración, y la segunda es una decisión no exteriorizada acompañada de su inmediata ejecución. El acto acusado tampoco, puede asimilarse a un contrato administrativo porque carece de las características que acompañan a estos que dicen relación con el objetivo general de prestar los servicios públicos, con su contenido económico y con las cláusulas exorbitantes propias de ellos. Finalmente el hecho de no ser el convenio enjuiciado un acto administrativo y la circunstancia de no habérsele asignado expresamente competencia a esta jurisdicción para conocer de actos de este tipo, llevan a la Sala a mantener la providencia recurrida. En virtud de lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Primera, Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: CONFIRMAR el auto de 20 de junio de 1994, recurrido en súplica.

COPIESE Y NOTIFIQUESE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por Sala en reunión celebrada el 14 de julio de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ.

NOTA DE RELATORIA: La Sala precisó que el sub - exámine difiere de caso de la sentencia del 23 de octubre de 1992; Exp. 325, proferido por la Sección Primera con ponencia del Dr. RAFAEL ARIZA MUÑOZ, en el proceso promovido por el señor JAIME ARAUJO RENTERIA Y OTROS, contra la Nota Verbal Diplomática GM 542 de 22 de noviembre de 1952 porque se trató de acto unilateral.