CE-SEC1-EXP1994-N2966

EMPRESA DE VIGILANCIA PRIVADA / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTOCancelación / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Renovación La cancelación de la licencia de funcionamiento objeto de los actos acusados prolongó sus efectos con posterioridad al plazo legal de expiración consagrado en el artículo 8 del Decreto Reglamentario 2810 de 1984. Siendo ello así, en la práctica los actos cuestionados no produjeron perjuicio alguno durante el plazo de vigencia de la licencia de funcionamiento, dado que la renovación de la misma dependía de una actuación administrativa diferente y posterior, y particularmente del cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 11 del precitado Decreto 2810, pues sólo en virtud del acto administrativo que ordenara la renovación, podía generar derechos en favor de la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D. C. nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2966

Actor: SOCIEDAD SEGURIDAD BAINCOR LTDA.

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la sentencia de 21 de octubre de 1993, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto denegó el restablecimiento del derecho en la forma impetrada en la demanda.

I ANTECEDENTES

I.1. La sociedad "SEGURIDAD BAINCOR LTDA., VIGILANCIA PRIVADA BANCARIA, INDUSTRIAL, COMERCIAL, RESIDENCIAL" , a través de apoderada de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: 1a) Son nulas las resoluciones Nos. 6746 de 12 de octubre de 1988 y 8116 de 26 de diciembre del mismo año, expedidas por el Ministerio de Defensa Nacional , por medio de las cuales se canceló la licencia de funcionamiento de la demandante. 2a) Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene: a) Otorgar a la demandante la licencia de funcionamiento b) Condenar a la demandada al pago del daño ocasionado con la cancelación de los contratos suscritos con diversas clases de instituciones, a raíz de las comunicaciones enviadas por el Ministerio de Defensa Nacional, y Policía Nacional; c) Condenar a la demandada del pago de las utilidades que hubiere podido obtener la demandante con la suscripción de nuevos contratos de vigilancia hasta que se otorgue la licencia de funcionamiento; d) condenar a la demandada al pago de los salarios en indemnizaciones del personal de vigilancia y administrativo que ya había sido contratado laboralmente ; e) Condenar a la demandada al pago de los gastos que había invertido por la empresa, tales como arriendo de casas, locales y papelería, conforme a la estimación pericial que se haga al respecto; y, f) A todas las sumas anteriores se le aplicará corrección

monetaria, de acuerdo con los certificados que expida el Banco de la República. I.2 En apoyo de sus pretensiones adujo la actora la violación de los artículo 16, 20 y 26 de la Constitución Política de 1886,30,69 y 73 del C.C.A., 4o. y 6o. del Decreto Legislativo 334 de 1988 , parágrafo del artículo 1o, 5o a 8o., 11 y 29 del Decreto Reglamentario 2810 de 1984 y 149 del Decreto Ley 2137 de 1983. I.3 - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones, habiendo culminado con la sentencia de 21 de octubre de 1993 que fue oportunamente apelada por la apoderada de la actora y la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, aunque ésta última no sustentó dicho recurso, razón por la cual se declaró desierto el mismo mediante auto de 3 de agosto del presente año .

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda consideró el aquo, en esencia, lo siguiente: 1o) No obstante la potestad de las autoridades del ramo de la Defensa Nacional para disponer la cancelación de una licencia de funcionamiento como la detentada por la actora, es cierto e indudable que el supuesto de hecho configurativo de una de las causales que dan lugar a su ejercicio debe aparecer demostrado, pues lo contrario equivaldría a la arbitrariedad , noción opuesta al Estado Derecho. En

este caso precisamente se observa ausencia de un hecho o conjunto de hechos relacionados con la no contribución efectiva con la seguridad pública, que hubiera servido de fundamento para adoptar la decisión impugnada. En efecto , en las actas de inspección realizadas por los delegados de las Fuerzas Militares y del Departamento de Policía Nacional del Magdalena el 15 de septiembre y el 14 de diciembre de 1988 (folios 20 a 33 ), se anota el cumplimiento de los requisitos para la renovación de la licencia que debía llevarse a cabo antes de su vencimiento en enero de 1989. En otros documentos tramitados para este fin, igualmente aparece reportada la normalidad de la situación de la empresa demandante. En los antecedentes administrativos de los actos acusados remitidos con ocasión de este proceso ( folios 108 y s.s), no aparece ninguna prueba que sustente la afirmación de no contribuir eficazmente con la seguridad nacional, de que trata el último de los considerandos de los actos acusados. En lugar de ellos obran los informes del Jefe de la sección de Contrainteligencia de la policía (folio 202), así como el Jefe de la Sección de Estupefacientes de la DIJIN (folios 202 y 238 ) , acerca de las averiguaciones adelantadas en relación con el socio y representante legal de la empresa demandante Octavio Saúl Martínez Alvarez, que lo vinculan con actividades del narcotráfico. El valor probatorio de estos informes es el atribuido por las normas procesales al documento público (artículo 251 del C. de P.C.). Lo anterior implica que en realidad existió un motivo, pero diferente del aducido por la Administración en los actos acusados, lo cual menoscaba el principio del

debido proceso en las actuaciones administrativas , toda vez que sería falso el motivo de su actividad, lo cual equivale a impedir la defensa del administrado en relación con la imposibilidad de desvirtuar los hechos que no le aducen como fundamento del acto por permanecer éstos ocultos habiéndose podido exponer con claridad para hacer corresponder su existencia con las causales legalmente establecidas para el ejercicio de sus facultades. La falsa motivación, según lo advierte el artículo 84 del C.C.A., es causal de nulidad de los actos administrativos y a esa consecuencia se llega por prosperar los cargos propuestos. 2o) No tiene igual acogida la pretensión de restablecimiento del derecho por cuanto las pruebas allegadas para demostrar la existencia de contratos de vigilancia que debieron ser terminados como consecuencia de los actos acusados, así como las que dan cuenta de la existencia de procesos laborales , no tienen mérito suficiente. En primer lugar, en cuanto al contrato obrante a folios 48 a 51, cuya duración era de un año contado a partir de su suscripción (5 de marzo de 1988), se trata de un documento privado no reconocido en la forma ordenada por el artículo 268, en concordancia con el artículo 252 del C. de P.C. En cuanto al contrato administrativo celebrado con el SENA, no se demostró en qué porción de la prórroga no pudo cumplirse, ni la utilidad dejada de percibir. La certificación de la Corporación Nacional de Turismo (folio 47) no contiene datos en términos numéricos sobre el valor de la liquidación del contrato existente con esa entidad, como tampoco el término de su vigencia, por lo cual no es dable

deducir ningún monto por daño emergente o lucro cesante. En relación con la liquidación forzosa del personal que figuraba en nómina, ella no significa en sí misma efecto dañoso consecuencia de los actos que se anulan porque, de una parte, el valor cubierto por sueldos y prestaciones es regulado en los respectivos contratos en cumplimiento de la ley laboral ; y, de la otra, todo patrono debe hacer las reservas correspondientes para los pagos pues cualquiera que sea la causa de la ruptura del vínculo laboral esos valores constituyen pasivos privilegiados a cuya atención debe precaverse de manera prudente. Por lo demás, la prueba pericial sobre el valor de utilidad real que como consecuencia de la imposibilidad de continuar con el objeto social se derivara contra el patrimonio de la sociedad demandante, se desecha por inconsistente toda vez que le adjudica a los contratos analizados un valor neto que en lógica elemental no corresponde si es que el defecto probatorio les permite tener como tales, por una parte; los demás que relaciona no aparece probados y, en consecuencia, ningún valor de utilidad dejada de percibir con fundamento en ellos podría apreciarse. Tampoco es dable reconocerle a la actora daño moral alguno por su condición de persona jurídica. Cabe agregar, que al vencimiento de la licencia otorgada por un año mediante la resolución No. 165 de 4 de enero de 1987, su no prórroga implicaba para el usufructuario la inhibición de adquirir compromisos más allá del término de la renovación provisional, de modo que no resultaba atinado extender los existentes o adquirir nuevos sin esa certeza previa. Lo procedente, a título de restablecimiento del derecho, es ordenar el reexamen

de la solicitud a la luz de las normas que le sean aplicables en su momento. III - FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la sociedad actora sustentó su recurso, en síntesis, así: 1 - . Uno de los pilares del Derecho Administrativo lo constituye la actuación unilateral de la Administración, que es un privilegio que se encuentra equilibrado con la carga de indemnizar los perjuicios que pueda causar su actuación, aún siendo legal. En el proceso se concluyó que la actuación del Ministerio de Defensa Nacional había sido irregular en la cancelación de la licenciado funcionamiento a la demandante. La decisión anulada le ocasionó a ésta una lesión grave al tener que suspender sus actividades y con ello, frustró su finalidad social, pues la privó del ejercicio regular y rentable de una actividad, colocándola en imposibilidad jurídica de competir prestando sus servicios en el momento que la actividad cobraba mayor auge. La resolución de cancelación de la licencia ocasionó un perjuicio en el patrimonio de la actora que en un derecho, justicia y equidad debe repararse. 2. - En el caso sub - júdice se demostró el daño que se ocasionó con tal proceder. Es así como se encuentra probado el ejercicio de la actividad de vigilancia que cumplía la actora a través de los numerosos contratos de prestación de servicios que en el, momento de tomarse la medida de cancelación desarrollaba en Santa Marta, e incluso unos anteriores; los compromisos laborales y administrativos (nóminas, afiliación al seguro social); se practicó un dictamen pericial en el cual se estableció en cifras, no controvertidas por la demanda, los perjuicios materiales causados, y en el fallo en forma tímida sólo se reconoció una

mínima parte del daño sufrido que resulta inane frente a los cuantiosos perjuicios económicos que sin la condición de reparación integral de perjuicio pedida en la demanda no puede intentar siquiera funcionar. 3. - El Tribunal no analizó que el solo hecho de obstaculizar a una persona natural o jurídica el ejercicio de una actividad lícita le causa un daño o perjuicio, máxime cuando se trata de una persona jurídica con ánimo de lucro. 4. - Sólo en la medida que se produzca el reconocimiento y la efectividad de la indemnización que cubra la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados a la sociedad se dará el restablecimiento del derecho lesionado. 5. - Los contratos suscritos con diversas clases de instituciones que se encuentran en el proceso demuestran que la actora tenía prevista una ganancia o utilidad, la cual se vio frustrada con el cierre. También se encuentran las conciliaciones realizadas ante las inspecciones de trabajo y las demandas laborales que tuvo que cubrir por despido intempestivo de sus trabajadores. Estos conceptos no están cubiertos dentro del contrato como equivocadamente se dice en la sentencia. 6. - Cuando en la demanda se solicitó el pago de las utilidades que hubiere podido obtener la actora con la suscripción de nuevos contratos de vigilancia era una perspectiva financiera viable, cierta, futura y segura en nuestro medio. Las pérdidas de las posibles utilidades que hubiere logrado la demandante desde la cancelación de la licencia hasta que nuevamente se otorgue, es un perjuicio cierto que se avaluó, debiendo serlo por los peritos.

7. - La licencia de funcionamiento posibilita la operación de la sociedad por todo el tiempo que desee pues no es un título precario o provisional. Por esta circunstancia la sociedad tenía contratos de vigencia por dos años; contratos de trabajo y personal administrativo a término indefinido; arriendo de locales, papelería y demás implementos para su funcionamiento a largo plazo.

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La provincia apelada habrá de ser confirmada, por las siguientes razones: El artículo 8o. del Decreto Reglamentario 2810 de 1984, vigente cuando se expidieron los actos acusados, es muy claro en señalar que la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia privada «expiraran el 31 de diciembre de cada año y se revalidará (sic) en el mes de enero del año siguiente, previo cumplimiento de lo establecido en el artículo 11 del presente decreto".

De tal regulación se desprende que la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad demandante expiraba el 31 de diciembre de 1988 y debía ser objeto de revalidación o renovación en el mes de enero de 1989. El acto acusado que puso fin a la vía gubernativa, esto es, la resolución No. 8116, fue expedido el 26 de diciembre de 1988 y notificado al representante legal de la sociedad actora el 9 de febrero de 1989 (folios 67 y 68 cuaderno No. 1), o sea, con posterioridad a la expiración de la licencia de funcionamiento. Pero es más, en el expediente hay constancia, como la expedida el 23 de febrero de 1989 por el jefe de la SIJIN del Departamento de Policía del Magdalena

(folios 155 ibídem), en el sentido de que la referida sociedad continuó funcionando con posterioridad ala expedición de la citada resolución No. 8116. Esta circunstancia pone en evidencia que la cancelación de la licencia de funcionamiento objeto de los actos acusados prolongó sus efectos con posterioridad al plazo legal expiración consagrado en el mencionado artículo 8o. del Decreto Reglamentario 2810 de 1984. Siendo ello así, en la práctica los actos cuestionados no produjeron perjuicio alguno durante el plazo de vigencia de la licencia de funcionamiento, dado que la renovación de la misma dependía de una actuación administrativa diferente y posterior, y particularmente del cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 11 del precitado Decreto 2810, pues sólo en virtud del acto administrativo que ordenara la renovación podía generar derechos en favor de la actora. Por las razones expresadas, aparece claro que el dictamen pericial no es atendible, y por ello el restablecimiento del derecho en la forma ordenada por el aquo merece su confirmación por la Sala, habida cuenta que la sociedad actora sólo se hace acreedora a que se estudie por la entidad pública demandada la solicitud de renovación de la aludida licencia de funcionamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO

DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de diciembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ