CE-SEC1-EXP1995-N2339-2344

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA / INTRA - Supresión / INTERVENCION DE TERCEROS - Tercero con interés directo Debe pronunciarse la Sala en primer término sobre la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” planteada por el apoderado del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA -. Sobre el particular cabe advertir que la vinculación del INTRA a los procesos en los cuales se controvierte la constitucionalidad del Decreto 2171 de 1992 no se hizo en calidad de parte sino como tercero con interés directo en las resultas del proceso, en cumplimiento del mandato imperativo del artículo 207 numeral 3o. del C.C.A., como quiera que los artículos 119 y siguientes del referido Decreto se dispuso la supresión de dicha entidad. Por esta razón no tiene vocación de prosperidad la excepción planteada. INTRA - Liquidación / BIENES DEL INTRA / MODERNIZACION DEL ESTADO / ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA - Solo se predica de las empresas industriales o comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta: participación accionaria de los trabajadores / INTRAEnajenación de Bienes / PROPIEDAD DE LOS TRABAJADORES El artículo transitorio 20 facultó al Gobierno Nacional para que en el término de 18 meses contados a partir de la promulgación de la Carta Política, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades allí mencionadas. En ejercicio de las facultades el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2171 de 1992 y entre otros aspectos dispuso la supresión de los Distritos de Obras Públicas y del Instituto

Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA -. Estando facultado el Gobierno para suprimir tales entidades, no puede afirmarse que resulta ajena a dicha atribución la regulación de lo relativo a su liquidación y, por ende, a la situación de sus bienes. No estaba obligado el Gobierno Nacional a promover el acceso de la propiedad de los trabajadores de Distritos de Obras Públicas o del INTRA, entidades éstas que fueron suprimidas por el decreto acusado, en los términos del art. 60 de la Carta Política, por cuanto los bienes cuya enajenación se autorizó no constituían una propiedad accionaria del Estado en tales entidades. Además, las mismas no tenían la calidad de empresa industrial o comercial del Estado o sociedad de economía mixta, que es respecto de las cuales el precepto constitucional mencionado prevé la posible participación accionaria de los trabajadores en los bienes de propiedad del Estado representados en acciones. MODERNIZACION DEL ESTADO / MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE - Reestructuración / MINISTERIO DE TRANSPORTE / APERTURA ECONOMICA / SECTOR TRANSPORTE - Administración / NACIONRecursos y proyectos / DEPARTAMENTOS - Recursos y proyectos / MUNICIPIOS - Recursos y proyectos La reestructuración del Ministerio de Obras Públicas y Transporte es el resultado de los requerimientos de la infraestructura de transporte como instrumento básico para el programa de apertura económica y la ejecución del plan de inversiones en carreteras durante el período 1991-2000, que exigen modificaciones de fondo en la estructura institucional del sector transporte, para aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos y redefinir las responsabilidades de la Nación, los

Departamentos y los Municipios en la administración y ejecución de los proyectos. COMISION ASESORA - Recomendaciones no obligatorias en facultades transitorias del Presidente para reestructurar, fusionar o suprimir entidades / RESTRUCTURACION, FUSION Y SUPRESION DE ENTIDADESFacultades transitorias conferidas en la Constitución de 1991 En lo que respecta a las censuras frente a la Comisión Asesora contenidas en los literales c, f y g, es preciso reiterar que del contenido del precepto 20 transitorio se infiere que la voluntad del Constituyente no fue otra que la de que expertos en Administración Pública y Derecho Administrativo, en atención a sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno Nacional en la tarea de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades allí relacionadas, sin que en ningún momento pueda afirmarse que la evaluación y recomendación por parte de aquellos tuviera carácter obligatorio para éste, pues de considerarse así no sería el Gobierno Nacional sino la Comisión Asesora la destinataria de las facultades conferidas en el mandato transitorio, alcance este que no se deduce de su texto. De otra parte, cabe resaltar que la Comisión Asesora si se conformó, según se infiere del Acta No. 5 de 4 de noviembre de 1992; intervino antes de la expedición del Decreto acusado; tuvo conocimiento de los aspectos relacionados con la reestructuración del Ministerio de Obras Públicas y Transporte; y formuló observaciones. Y si bien es cierto que el Gobierno Nacional no acogió algunas de ellas, no lo es menos que, como se dijo anteriormente, no eran obligatorias para éste.

GOBIERNO NACIONAL - Facultades / DECRETOS DE MODERNIZACION DEL ESTADO - Naturaleza legislativa / FUNCION LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE POR FACULTADES TRANSITORIAS EN LA CONSTITUCION DE 1991Naturaleza / NORMAS TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION POLITICAReestructuración, fusión y supresión de entidades Esta corporación en numerosos pronunciamientos ha precisado que del contenido del artículo transitorio 20 se deduce que las facultades conferidas al Gobierno Nacional, por la materia que regulan, que es la misma que le ha sido asignada al congreso de la república en el art. 150 numeral 7 de la Carta, son de naturaleza legislativa, solo que, ante la revocatoria del mandato de los congresistas, le fueron atribuidas excepcional y transitoriamente al Ejecutivo. Por lo mismo, difieren de la naturaleza administrativa que a este le atribuye la Carta en forma permanente en el art. 189 numerales 14 a 16, como a las que se refieren los arts. 114, 141, 142, 145 y 160 de decreto acusado, para cuyo ejercicio el Gobierno Nacional no requiere de término alguno sino obrar conforme a la ley, que en el presente caso lo que es el Decreto No. 2171 de 1992, a las que los arts. 26 literal b) del Decreto ley 1050 de 1968 y 74 del Decreto ley 1042 de 1978 le asignan a las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas, que pueden ejercerse en cualquier tiempo, como la que hace alusión al parágrafo del art. 160. FUSION - Definición / ENTIDAD PUBLICA - Creación / AERONAUTICAReestructuración / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL Fusionar significa unir, fundir en uno solo. De tal suerte que debe unirse o fundirse en una sola las entidades objeto de la fusión, necesariamente el producto resultante no puede ser otro que el de conformarse un nuevo ente, diferente de cada uno de los que hasta antes de la decisión eran independientes. Lo anterior quiere decir que la facultad de fusionar de que trata el art. transitorio 20 implica indefectiblemente la creación de una nueva entidad y por ello no puede endilgarse al decreto acusado, como se hace en el literal i), la trasgresión del artículo transitorio 20 al crearse en los arts. 67 y siguientes de Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. MINISTERIO DE TRANSPORTE - Reestructuración / SUPRESION DE EMPLEOS La supresión, fusión o reestructuración ordenada por el artículo transitorio lleva insita o aparejada la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el Constituyente facultó al Gobierno Nacional para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades mencionadas en la norma transitoria, de antemano lo estaba autorizando para suprimir los cargos que no requieran las necesidades del servicio, ello en aplicación de la prevalencia del interés general sobre el particular y sin perjuicio obviamente, de la obligación de indemnizar los perjuicios que se puedan causar a sus titulares como consecuencia de la decisión adoptada. MINISTERIO DE TRANSPORTE / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTEControl y vigilancia / INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE El artículo 2o. prevé que el servicio público básico de transporte de pasajeros y

carga pueda ser prestado por particulares; el artículo 65 establece que la construcción y conservación de la infraestructura de transporte no podrá ser ejecutada en forma directa por el Instituto Nacional de Vías sino que deberá éste controlarla. Para la Sala estas disposiciones no contrarían las normas constitucionales antes indicadas ya que el artículo 365 de la Carta es diáfano en señalar que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. Pero debiendo él mantener siempre la regulación, control y vigilancia de los mismos. Del texto de los artículos 3o. y 5o. a 9o. del referido Decreto se deduce claramente que el control, la regulación y vigilancia del servicio público de transporte depende única y exclusivamente del Ministerio de Transporte.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación numero: 2339, 2344, 2368 Y 2528

Actor: ARMANDO NOVOA GARCIA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Se procede a dictar sentencia en los procesos acumulados Nos: 2339,

actores: ARMANDO NOVOA GARCIA, JORGE ELIECER MANTILLA NUÑEZ,

FRANCISCO INFANTE, FRANCENETH PEÑA MERCADO, CARLOS EDUARDO

BARBOSA GOMEZ, RODRIGO GARCIA MENDEZ, HERNANDO ESPINEL

GARCIA, JOSE AMADEO PINTOR SUAREZ, FABIO DE J. MARIN CRUZ Y

MANUEL FRANCISCO PACHECO MARTINEZ; 2344, ACTORES: GERMAN

PLAZAS GONZALEZ, LUIS FELIPE BARRETO GARCIA, ALFONSO PINZON

VILLAMIL, JUVENAL ROMERO, JOSE DEL CARMEN PARADA, ALFONSO

GARCIA JAIMES, JORGE BACA RINCON, HERNANDO OVIEDO POLO,

PORFIRIO RIVEROS GUTIERREZ, JOSE EZEQUIEL OBANDO, ROSSEVEL JOSE

CARVAJALINO BARRAGAN, MANUEL ANTONIO ENCISO TOQUICA,

ROBINSON ANTONIO AVILA VILORIA Y JAIME MANUEL JARABA

CONTRERAS; 2368, ACTOR: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ; Y 2528, ACTOR:

RICARDO SANCHEZ ANGEL.

Dicha acumulación fue ordenada en el proceso No. 2339 mediante auto de 11 de marzo de 1994.

I.- PROCESO NO. 2339

ARMANDO NOVOA GARCIA, JORGE ELIECER MANTILLA NUÑEZ,

FRANCISCO INFANTE, FRANCENETH PEÑA MERCADO, CARLOS EDUARDO BARBOSA GOMEZ, RODRIGO GARCIA MENDEZ, HERNANDO ESPINEL GARCIA, JOSE AMADEO PINTOR SUAREZ, FABIO DE J. MARIN CRUZ y MANUEL FRAN-CISCO PACHECO MARTINEZ, en su condición de ciudadanos y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A.,

presentaron demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto No. 2171 de 30 de Diciembre de 1992 “por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. En subsidio solicitan los actores se decrete la nulidad de los siguientes artículos del referido Decreto: 2o. numerales 1o. y 2o., 5o. numeral 1o., 11 inciso final, 49, 50,65, 66, 127, 139, 140 a 142, 144, 145, 148 a 150, 153 a 155, 160 y 1262.

I. 1.- CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1o): El Decreto acusado es violatorio del artículo transitorio 20 de la Constitución Política, por lo siguiente: a): La posibilidad de enajenar bienes no está contenida en las atribuciones otorgadas al Gobierno. Por ello en los casos en que se dispuso la venta de activos el Gobierno incurrió en violación de dicho precepto constitucional. b): La estructura del Ministerio de Obras Públicas no se contrapone a la Constitución y antes, por el contrario, resulta en algunos de sus aspectos indispensables para ejecutar los mandatos de la Carta. c): La Comisión ordenada por el citado artículo transitorio 20 no se integró en

forma oportuna y en su seno los representantes del Gobierno actuaron sin espíritu de cuerpo. El Gobierno ni siquiera tuvo en cuenta la evaluación y recomendaciones de los Consejeros de Estado, miembros de la Comisión, quienes conceptuaron negativamente acerca de los cambios que se proyectaban. No existe evidencia que la Comisión hubiera sesionado conjuntamente desconociéndose no sólo la norma transitoria sino el artículo 6o. de la Carta. 2o): El Gobierno presentó por intermedio del Ministro del ramo un proyecto de ley (No. 100 de 1992), cuyo contenido era el que correspondía al ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20. Dicho proyecto siguió su trámite regular hasta cuando los congresistas de la Comisión VI de la Cámara de Representantes aprobaron una moción llamando la atención sobre la forma como el Gobierno preparaba la elaboración del Decreto finalmente expedido el 30 de diciembre de 1992. Tal situación desconoció el respeto por la competencia del Congreso (artículo 189 numerales 15 y 16), el principio de colaboración armónica, pero separada, de las Ramas del Poder Público (artículo 113), y apartó al Gobierno del principio de la buena fe (artículo 83), en cuanto ya había radicado un proyecto sobre la materia para el estudio del Congreso. Es decir, el Gobierno aceptó la prevalencia de competencia en el Congreso, la cual posteriormente desconoció unilateralmente. 3o): Los artículos 2o., 5o., 49 y 65 del Decreto acusado violan el artículo 265 de la Constitución Política porque éste prevé que los servicios públicos podrán ser

prestados por el Estado, directa e indirectamente, lo cual es diametralmente opuesto a prohibir la participación activa en la construcción y conservación de la infraestructura del transporte; los artículos 1o. y 2o., en concordancia con los artículos 365 y 334 ibídem, en cuanto impiden la acción del Estado para la realización de sus fines esenciales y pueden llegar a hacer nugatorios derechos constitucionales fundamentales, como la libertad de locomoción (artículo 24). 4o): El Estado al disponer la venta de sus activos (artículos 50 y 66 numeral 5o.) no tomó las medidas para dar cumplimiento al mandato del artículo 60 de la Constitución Política, debiendo haberlo hecho en la misma ley. Esta omisión lesionó igualmente la posibilidad de promover formas asociativas y solidarias de propiedad (artículo 58, concordante con el artículo 333). La previsión contenida en el artículo 51 del Decreto acusado es insuficiente porque deja de lado el artículo 60 de la Carta Política. 5o): Los artículos 139 y 140 del Decreto acusado violan los artículos 25, 53, 93 y 336 de la Constitución Política, en concordancia con los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, O.I.T., porque establecen una nueva causal de terminación de los contratos de trabajo: la supresión del empleo o cargo, como consecuencia de la reestructuración y se crea un régimen laboral especial de retiros, diferente al contemplado en las Convenciones Colectivas vigentes. 6o): Los artículos 141 y 146 del Decreto acusado violan las competencias señaladas en el artículo 189 de la Carta porque la supresión de empleos es

competencia exclusiva del Presidente de la República, indelegable, y al trasladarse a otras autoridades no definidas con precisión en el Decreto se desbordan las atribuciones del artículo transitorio 20, en armonía con la norma antes citada. El artículo 160 del Decreto acusado es inconstitucional porque el establecimiento del plazo hasta el 31 de diciembre de 1993, a que él se contrae, constituye un exceso en el ejercicio de las facultades especiales otorgadas al Gobierno Nacional por la norma transitoria, exceso este que conlleva a desconocer los artículos 150 y 188 de la Carta en cuanto se invade la órbita de competencia ordinaria del Congreso y se traslada abusivamente al Poder Ejecutivo. 7o): El artículo 145 del Decreto acusado desconoce el derecho a la estabilidad, los principios de la igualdad y la buena fe y los derechos adquiridos, cuando establece la facultad de la autoridad competente para ordenar el traslado del trabajador oficial a otro cargo o sede, y que en ausencia de disposiciones especiales se igualarán en el régimen los empleados públicos y aquellos, porque el trabajador tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas y a permanecer en las mismas condiciones de empleo pactadas en el contrato, además que el traslado puede menoscabar la estabilidad. Se vulnera el principio de la igualdad porque los trabajadores oficiales además de gozar de Convenciones Colectivas de Trabajo están sujetos a un régimen jurídico especial: el Decreto 2127 de 1945. 8o): Los artículos 148, 153 y 155 del Decreto acusado violan el derecho de asociación y la negociación colectiva señalados en la Constitución y en Convenios

Internacionales, al establecer un régimen indemnizatorio especial, diferente al que eventualmente puede contemplar una condena judicial en desarrollo de la Convención Colectiva de Trabajo. 9o): Los artículos 140 y 148 del Decreto acusado desconocen el derecho de asociación sindical y de negociación colectiva, al no respetar las prerrogativas sobre el régimen pensional. 10o.): Los artículos 140, 145 y 154 del Decreto acusado desconocen la garantía del fuero sindical y el principio de la igualdad (artículos 39 y 13 de la Carta Política), porque no prevén protección especial alguna frente a las organizaciones sindicales y a sus representantes, igualándolos en el trato con quienes no están sindicalizados, o con quienes siéndolo, no gozan de la protección.

I. 2.- TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

I. 2. 1.- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA: La Nación -Ministerio de Obras Públicas y Transporte-, por medio de apoderada, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones y para el efecto adujo, principalmente, lo siguiente: 1o): La expresión “tener en cuenta” las recomendaciones de la Comisión Asesora, de que trata el artículo transitorio 20, no significa “acoger”.

Es importante aclarar que la Comisión tuvo en varias oportunidades el proyecto de Decreto 2171 y si hubo lugar a que el Gobierno se apartara en algún

aspecto de lo sugerido por uno de los miembros de la Comisión, siempre aceptó el criterio de la mayoría. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte no estaba en consonancia con los mandatos de la Constitución Política de 1991, pues era de público conocimiento la ineficacia en el mantenimiento de la infraestructura del transporte, el costo de una nómina de trabajadores dispersos por todo el territorio nacional y una organización administrativa centralizada que impedía la toma de decisiones en forma eficiente y oportuna. 2o): Las atribuciones conferidas al Gobierno por la Asamblea Nacional Constituyente corresponden a las que normalmente tiene el Congreso. Pero estas atribuciones son excepcionales en cuanto la Asamblea se las quitó al Congreso por el término de 18 meses, para permitir que el Gobierno las ejerciera. 3o): La determinación adoptada en el Decreto acusado en el sentido de que el Instituto Nacional de Vías realizará las obras públicas, no directamente sino mediante la contratación con particulares expertos en la materia, está en consonancia con lo dispuesto en los artículos 2o. de la Carta Política, que prevé entre los fines esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación, y 209 ibídem que consagra los principios que rigen la función administrativa. De todas formas, el Estado sigue siendo el responsable de la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial. 4o): La enajenación de bienes no puede considerarse violatoria de las normas constitucionales que citan los actores ya que los bienes de que trata el Decreto no

constituyen participación en una empresa ni puede decirse que el patrimonio del Ministerio esté formado por acciones. Tampoco tiene que ver la posible enajenación de bienes con la obligación del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias. 5o): Las disposiciones del Decreto de carácter laboral son en consecuencia lógica de la reestructuración. Es importante tener en cuenta que las normas expedidas por el Gobierno Nacional en materia laboral tienen fuerza de ley y pueden derogar normas laborales existentes por ser de su mismo rango y categoría. El Decreto acusado en manera alguna desconoce el derecho de asociación sindical ni de negociación colectiva. Además en las Convenciones Colectivas no se previó como causal de terminación la supresión, fusión o reestructuración de la entidad, ya que esta forma de terminación obedeció a una situación excepcional, creada por mandato del artículo transitorio 20. 6o): La competencia para determinar la planta de personal del Ministerio le corresponde al Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 14 de la Constitución Política. En el caso de las entidades descentralizadas le corresponde a las Juntas o Consejos Directivos, conforme a los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968. 7o): El artículo 145 del Decreto acusado de ninguna manera autoriza desconocer el principio general de que el trabajador pueda ser desmejorado en sus condiciones de trabajo. Los artículos 25 y 58 de la Constitución Política no tienen el alcance de consagrar en favor de los trabajadores un derecho adquirido. 8o): Despedir un trabajador injustamente es diferente de que el trabajador quede cesante en virtud de un mandato constitucional. En el caso que nos ocupa

el Gobierno está obrando en cumplimiento de un mandato constitucional, que no se dirige a modificar normas laborales sino que establece unas disposiciones especiales para aminorar el impacto social de las consecuencias de dicho mandato. En virtud de ello se creó y reglamentó el pago de bonificaciones e indemnizaciones, que es una facultad implícita del artículo transitorio 20. 9o): El mandato constitucional recibido por el Gobierno no estableció excepciones en cuanto a los efectos de la supresión de cargos. El Decreto acusado tiene fuerza de ley y por lo mismo podía adoptar determinaciones por encima de normas legales y convencionales existentes. Es necesario aclarar que el Gobierno no desconoció el derecho de los trabajadores a disfrutar de la pensión de jubilación cuando hubiesen alcanzado las calidades necesarias para ello. 10o): En el presente caso no se trata de un despido injusto de un determinado trabajador o grupo de trabajadores, ni de una decisión arbitraria, sino del cumplimiento de un mandato constitucional. Por ello, no correspondía al Gobierno tomar determinaciones acerca de la protección del fuero sindical de los dirigentes que se vieran afectados por una medida de carácter general, como lo es la supresión, fusión o reestructuración.

II.- PROCESO NO. 2344

GERMAN PLAZAS GONZALEZ, LUIS FELIPE BARRETO GARCIA,

ALFONSO PINZON VILLAMIL, JUVENAL ROMERO, JOSE DEL CARMEN

PARADA, ALFONSO GARCIA JAIMES, JORGE BACA RINCON, HERNANDO

OVIEDO POLO, PORFIRIO RIVEROS GUTIERREZ, JOSE EZEQUIEL OBANDO,

ROSSEVEL JOSE CARVAJALINO BARRAGAN, MANUEL ANTONIO ENCISO TOQUICA, ROBINSON ANTONIO AVILA VILORIA Y JAIME MANUEL JARABA CONTRERAS, en su condición de ciudadanos y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto No. 2171 de 30 de diciembre de 1992 “por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. Subsidiariamente solicitan la declaratoria de nulidad de los artículos 49, 65, 66, 141 y 160 del mismo Decreto.

II. 1.- CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1o): El Decreto acusado viola el artículo transitorio 20, por lo siguiente: a): El artículo transitorio 20 no tiene un fin en sí mismo. Es un medio para adecuar o poner las entidades en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. Dentro de este marco conceptual debió desarrollarse el Decreto No. 2171 de 1992. b): La Comisión Asesora no funcionó, como era su deber, según se desprende del comunicado de los Consejeros de Estado de 5 de octubre de 1992, luego no

hubo control. c): Frente a las recomendaciones presentadas por los Consejeros de Estado hubo un olímpico desconocimiento por parte del Gobierno. d): El artículo 66 del Decreto acusado de manera arbitraria prolonga por tres años más el término de las facultades establecidas en el artículo transitorio 20, además que delega en una subdirección transitoria la liquidación de los Distritos de Obras Públicas y de los Trabajadores vinculados. 2o): El Decreto acusado viola el Preámbulo de la Constitución Política al suprimir los Distritos de Carreteras y ordenar el despido de todos los trabajadores vinculados a ellos. 3o): Cuando el Decreto acusado se autoprohíbe participar en la construcción y mantenimiento de carreteras está en contradicción con el contenido del artículo 2o. de la Carta Política porque los sectores económicamente marginados van a ser aún más olvidados en la prestación de un servicio público esencial como el de las vías de comunicación. 4o): El Decreto acusado viola el artículo 25 de la Carta Política porque la forma eficaz de proteger el derecho al trabajo no puede ser violando convenciones colectivas de trabajo ni cambiando la estabilidad por promesas de dinero. La modernización del Ministerio no se obtiene despidiendo trabajadores. Por el contrario, uno de sus mayores patrimonios lo constituye la experiencia de sus trabajadores. 5o): El Decreto acusado desconoce la validez de la convención colectiva de trabajo firmada entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus organizaciones sindicales de trabajadores el 21 de febrero de 1992. 6o): El Decreto acusado viola el artículo 55 de la Constitución Política que

establece la concertación para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo porque el Gobierno en ningún momento hizo nada para promoverla. 7o): El Decreto acusado viola el artículo 356 de la Constitución Política porque traslada a los municipios y departamentos la construcción y conservación de carreteras, cuando en forma pública los Gobernadores y Alcaldes han manifestado no estar en capacidad técnica ni económica para asumir esa responsabilidad. 8o): El Decreto acusado viola el artículo 365 de la Carta Política porque en él la función de servicio desaparece para atender al ánimo de lucro como determinante causal. El Estado no puede autoexcluirse de una actividad vital para el desarrollo económico del país que además tiene íntima relación con el concepto de soberanía.

II. 2.- TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II. 2. 1.- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA: La Nación -Ministerio de Obras Públicas y Transporte-, por medio de apoderada, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones y para el efecto adujo, principalmente, lo siguiente: 1o): La expresión “tener en cuenta” las recomendaciones de la Comisión Asesora, de que trata el artículo transitorio 20, no significa “acoger”.

Es importante aclarar que la Comisión tuvo en varias oportunidades el proyecto de Decreto 2171 y si hubo lugar a que el Gobierno se apartara en algún aspecto de lo sugerido por uno de los miembros de la Comisión, siempre aceptó

el criterio de la mayoría. No es cierto, por lo tanto, que el Gobierno hubiera desconocido olímpicamente las recomendaciones de la Comisión. La reestructuración del Ministerio se realizó durante el término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20. Lo que hizo el Gobierno fue establecer un plazo para que en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189 numeral 14 de la Carta se realizaran las adecuaciones en la planta de personal que como consecuencia de la reestructuración debían efectuarse. 2o): Las disposiciones del Decreto de carácter laboral son una consecuencia lógica de la reestructuración. Es importante tener en cuenta que las normas expedidas por el Gobierno Nacional en materia laboral tienen fuerza de ley y pueden derogar normas laborales existentes por ser de su mismo rango y categoría. 3o): En ningún momento el Gobierno violó el artículo 2o. de la Constitución Política porque si bien es cierto que el Estado no realizará en forma directa obras de construcción y mantenimiento de carreteras, si lo hará mediante la contratación de particulares que por sus calidades garanticen una mayor eficiencia y menores costos en la realización de estas obras de infraestructura para el transporte. 4o): No existe norma alguna en el Decreto acusado de traslado a los Municipios y Departamentos la construcción y conservación de carreteras.

III.- PROCESO NO. 2368

JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, en su condición de ciudadano y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad de los artículos 67 a 115 y 139 a 160 del Decreto No. 2171 de 30 de diciembre de 1992

“por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el