CE-SEC1-EXP1995-N2346

MANUAL DE REGLAMENTO AERONAUTICO / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL - Función de seguridad del comercio y transporte aéreo / FONDO AERONAUTICO CIVIL - Funciones / QUEMAS - Prohibición / PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE - Actividad aeronaútica / ACTIVIDAD AERONAUTICA - Quemas Mediante el Decreto 1721 de 1960 se fijaron las funciones del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, entre las cuales se señala a cargo de la División de Seguridad Aeronáutica la de preparar, en general, las normas y reglamentos que sean necesarios con el fin de garantizar la seguridad del comercio y el transporte aéreo (art. 14, lit.g). Así mismo, el literal í) del mismo artículo dice que corresponde a tal dependencia “preparar normas y reglamentos referentes a las áreas de aproximación de los aeropuertos...” y, finalmente señala como función de la Oficina de Relaciones Internacionales la de “tramitar los asuntos relacionados con la O.A.C.I.”. Se señala que el Manual de Planificación de Aeropuertos de dicha Organización enseña que “los basureros y los incineradores pueden crear un problema de humo” y que “Debe tenerse en cuenta también, que aquellas industrias que emiten ruidos molestos, olores repugnantes y humo, o que crean interferencia electrónica con las operaciones aéreas deben tener atención especial antes de ser situadas en el aeropuerto”. Como lo afirman varios declarantes y la entidad demandada, es de conocimiento que “el humo que produce la quema, es un obstáculo visual para el desarrollo de la actividad

aeronáutica, que las partículas condensadas que expiden las quemas pueden afectar directamente a las turbinas de las aeronaves y el calentamiento del oxígeno genera vacíos en las corrientes de los vientos disminuyendo la concentración de oxígeno que afecta el rendimiento de los motores y la trayectoria constante de la aeronave. Esta circunstancia sumada a la operación de aproximación en donde la aeronave viene reduciendo la potencia podría contribuir a un fatídico resultado”’. La medida de prohibir “... toda clase de quemas dentro de un radio de 15 kilómetros de límite de los aeropuertos”, adoptada mediante el acto acusado, en ningún momento implica un desarrollo de naturaleza reglamentaria de las citadas disposiciones legales con el propósito de prevenir y controlar la contaminación del ambiente, sino que su finalidad no es otra distinta a la de lograr las más óptimas condiciones ambientales para reducir los riesgos de operación de la actividad aeronáutica del país y garantizar, en cuanto a dicho aspecto se refiere, la seguridad de la navegación aérea. CONTROL DE LEGALIDAD - Unicamente respecto de las vigentes al momento de su expedición / NORMAS VIGENTES AL MOMENTO DE LA EXPEDICION DEL ACTO - Excepción respecto de normas constitucionales: inconstitucionalidad sobreviviente / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE - Excepción al límite de normas vigentes a la expedición en el control de legalidad En cuanto a la alegada violación de los art. 41 “y siguiendo” de la ley 09 de 1979; 104 “y siguiente del decreto reglamentario 2104 de 1983 y 78 “y concordantes” del

decreto 02 de 1979, la Sala hace notar a la parte actora que resulta un imposible jurídico predicar su quebrantamiento por el acto acusado, toda vez que dicha norma no existía al momento de expedirse aquél, es decir en el año de 1974. En razón de ello, la Sala se abstiene de analizar tales acusaciones, pues el examen de la legalidad de los actos administrativos debe realizarse indefectiblemente con relación a las disposiciones a “las que debían estar sujetos”, como lo expresaba originalmente el art. 84 del C.C.A. o “las normas en que deberían fundarse”, como lo expresa el art. 14 del decreto ley 2304 de 1989, lo cual se traduce en el respeto a las normas superiores vigentes al momento de su expedición, salvo en relación con las disposiciones constitucionales frente a las cuales puede darse el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. MANUAL DE REGLAMENTOS AERONAUTICOS - Función del DAAC / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL - Autoridad aeronáutica / DERECHO DE PROPIEDAD - Límites / FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD - Reglamentación El Estado, a través del DAAC, cumple con las funciones de protección de la vida y bienes de las personas en el ejercicio del transporte aéreo mediante la expedición de actos como aquél cuya nulidad se solicita, para lo cual está expresamente autorizado por el art. 1782 del Código de Comercio, en cuanto señalar que a éste corresponde “... dictar los reglamentos aeronáuticos”. Al titularizar en la “autoridad

aeronáutica”, es decir, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, la función de reglamentar y clasificar...” los servicios aéreos, los explotadores y las rutas, y señalará las condiciones que deberán llenarse para obtener los respectivos servicios de operación, con la finalidad de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos, que al mismo tiempo garanticen la estabilidad de los explotadores y de la industria aérea en general”, ello significa a juicio de la Sala, que la seguridad constituye el objetivo básico y esencial de toda reglamentación en materias aeronáuticas, como lo ha considerado esta corporación en diversos pronunciamientos. Y que en tal virtud, el acto cuya nulidad se impetra regula una materia propia y consustancial de los reglamentos aeronáuticos. El acto acusado no constituye reglamentación alguna del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente en materia de contaminación ambiental, sino el válido y legítimo ejercicio de funciones expresamente asignadas por la ley a la “autoridad aeronáutica”. El art. 30 de la Constitución de 1886 establecía que la propiedad es una función social que implica obligaciones“ prescripción repetida en el art. 58, inciso segundo de la actual carta, y el art. 333 de la actual Constitución resalta la primacía de los derechos y deberes al estatuir que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común. Todo ello incuestionablemente se traduce en que la prohibición establecida en el acto acusado es una medida que tiende a asegurar que la navegación en el espacio

aéreo colombiano se efectúa con seguridad para así brindar la debida protección a la vida de los pasajeros, de la tripulación y de los terceros situados en tierra, al igual que a los bienes de estos y de las empresas transportadoras, sin que ello implique una limitación arbitraria del derecho de propiedad privada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2346

Actor: HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE Y OTRO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por los ciudadanos y abogados Hernán Guillermo Aldana Duque y Oswaldo Hernández Ortíz, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del numeral 6.1.17 del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, adoptado mediante Resolución No. 2450 de 19 de diciembre de 1974, expedida por el Jefe del Departamento

Administrativo de Aeronáutica Civil.

I. - ANTECEDENTES a. - El acto acusado Es del siguiente tenor: “6.1.17 Prohibición de quemas. Quedan terminantemente prohibidas toda clase de quemas dentro de un radio de 15 kilómetros de límite de los aeropuertos.

Los administradores de los mismos podrán solicitar el concurso de las autoridades para el estricto cumplimiento de esta disposición y para la aplicación de las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la ley”. b. - Los hechos de la demanda Ellos hacen referencia a la expedición del acto mediante el cual se adoptó el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, a las disposiciones legales que expresamente se invocan en su epígrafe como fundamento del mismo, cuyo texto transcribe en lo pertinente y al contenido del acto acusado. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora invoca como fundamentos de derecho los principios consagrados en los “Artículos 2o.; 6o.; 58; 79; 80, 82, 84, 114; 115; 120 ord. 3o., 7o., 22; 132; 135; 150 - 1 y 2; 152; 189 - 11; 209 y 237 de la Constitución Nacional, así como las normas concordantes y complementarias de la Carta Política”, y hace mención expresa a los referentes a la potestad reglamentaria, a la competencia del Congreso para regular el ejercicio de las libertades y derechos individuales y a la regulación del poder de policía, e igualmente, como disposiciones de orden legal y reglamentario que consagran dichos principios y desarrollan los citados preceptos constitucionales, las siguientes: “Decreto Ley 1355 de 1970, Decreto Ley 522 de 1970, que constituye el Código Nacional de Policía; Decreto Ley 2811 de 1974 Artículos 73, 74, 75 y concordantes que es el

Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente; Decreto Ley 2332 de 1977, reorgánico del Departamento Administrativo Nacional de Aeronáutica Civil; Ley 09 de 1979, artículos 41 y siguientes y Decreto 577 de 1983; Decreto Ley 410 de 1971, Código de Comercio, Artículo 1860 y concordantes ya en parte citados; Decreto Ley 01 de 1984, por el cual se adoptó el Código Contencioso Administrativo, y sus modificatorios, entre ellos, el Decreto Ley 2304 de 1989, Código de Procedimiento Civil; Código de Régimen Político y Municipal y Código de la C.A. (sic). El Decreto Ley 02 de 1982 y su decreto modificatorio 2206 de 1983, y el Decreto 2104 de 1983". De otra parte, en el acápite de la demanda titulado “Disposiciones Violadas y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN”, la parte actora considera que el acto acusado transgrede las siguientes normas, por las razones que, expresadas en dicho acápite y reafirmadas en el alegato de conclusión se sintetizan a renglón seguido bajo la forma de cargos (fls. 6 a 21 y 145 a 154): Primer cargo. - Violación directa de los artículos 189 - 11 “y concordantes” de la Carta Política; 73, 74 y 75 del Decreto Ley 2811 de 1974; 41 “y siguientes” de la Ley 09 de 1979; 104 “y siguientes” del Decreto Reglamentario 2104 de 1983 y 78

“y concordantes” del Decreto 02 de 1979, puesto que el acto acusado implica un desarrollo de naturaleza reglamentaria de las citadas disposiciones legales que regulan la eliminación de residuos orgánicos mediante el procedimiento de las quemas, actividad legalmente autorizada en forma limitada. Es decir, las normas superiores no prohíben la actividad agroindustrial de quema de materias orgánicas, lo que si hace dicho acto de categoría inferior al Decreto Reglamentario. En efecto, el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, regula, entre otras actividades, “... la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la administración pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente”, y establece además diferentes mandatos relacionados con la atmósfera y el espacio aéreo nacional, tales como los consagrados en sus artículos 6o; 8o. literal e) inciso segundo; 18; 28, 45 literal c); 73; 74 y 75 literales a) y d) (que se transcriben en lo pertinente), y de conformidad con el citado artículo 74, “... la actividad de descarga o vertimiento en la atmósfera de humos u otras sustancias está sujeta a regulación, pero no a una prohibición indiscriminada. Se hace la anterior observación, pues existen quemas de origen agroindustrial que están científicamente reguladas, que no se hacen indiscriminada o arbitrariamente, sino para el desmonte o la limpieza de terrenos. No obstante, el acto acusado al

implantar una prohibición absoluta de las quemas obviamente las incluye a todas, incurriendo entonces en clara violación de la norma superior, lo que no se justifica ni aún dentro del límite de los quince kilómetros de los aeropuertos a que alude el acto acusado, pues el vertimiento de las quemas agroindustriales está controlado y correspondería al Departamento de la Aeronáutica demostrar que todas estas quemas perjudican la navegación aérea. Una prohibición de esta clase por vía general, es asunto de competencia del legislador, por cuanto implica claras restricciones al ejercicio de libertades y derechos fundamentales constitucionalmente protegidos”. Con base en los indicados artículos 74 y 75, se recalca que el vertimiento de humos en la atmósfera no está prohibido per se; éste se regula y sólo puede prohibirse cuando sobrepasa los niveles fijados, a más de las excepciones tratándose de quemas con fines agrícolas (Decreto 02 de 1979, artículo 127). En consecuencia, “del resumen de transcripción de las disposiciones legales y reglamentarias que preceden, y de sus antecedentes constitucionales se deduce que tanto la ley (Ley 09 de 1979 - Decreto Ley 2811 de 1974), como sus reglamentos autorizan las quemas para fines especiales, sujetas a controles del Gobierno - Ministerio de Salud o sus entidades delegadas, pero no las prohíben en forma absoluta e indiscriminada como sí lo hace el acto administrativo inferior acusado “(subrayas de la parte actora). Segundo cargo. - El acto acusado infringe los artículos 1782, 1790, 1860

y1873 del Código de Comercio que se invocan como fundamento del mismo, puesto que ellos no regulan la materia tratada por aquél ni autorizan a la Aeronáutica Civil para establecer restricciones a las libertades individuales y al ejercicio del derecho de propiedad de terceros, que es zona reservada a la ley. De lo anterior se desprende que el acto acusado, en primer término se expidió sin fundamento legal alguno, pues los citados artículos del Código de Comercio “... no autorizan al Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para reglamentar por sí solo la ley en los aspectos relativos a la contaminación ambiental u otros asuntos de naturaleza policiva y, bien por el contrario, la Ley 09 de 1979 y sus decretos reglamentarios le asignan esa función al Ministerio de Salud y sus organismos dependientes, y, de otra parte, la Constitución Política atribuye la potestad reglamentaria de la ley al Presidente de la República, potestad reglamentaria indelegable y propia”. Por consiguiente, el Código de Comercio únicamente autoriza a dicha dependencia del Estado para establecer pautas o reglas técnicas en la actividad aeronáutica y en las precisas áreas de su especialidad, pero de ninguna manera para dictar normas que desarrollen y complementen las leyes o regulaciones sobre la propiedad privada, y mucho menos en cuanto a la disposición de bienes particulares en cuanto puedan afectar el medio ambiente mediante el uso de quemas o produzcan inseguridad. Tercer cargo. - Violación de los artículos 189 - 11, 150 - 2 y concordantes de la Carta Política, por cuanto la competencia formal para reglamentar el Código de

Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 09 de 1979, que regulan con base en la Constitución lo relativo a las quemas, como expresión del derecho de propiedad”... en sus aspectos de jus abutendi, utendy , fruendi” (sic) es del Presidente de la República y no del funcionario que expidió el acto acusado, quien procedió a reglamentar “...supuestamente el Código de Comercio lo que según reiterada jurisprudencia es competencia exclusiva y excluyente del Gobierno... (...)... incompetencia además por la materia, por cuanto no podía establecer el Departamento Administrativo Nacional de Aeronáutica, por una simple resolución, disposiciones más restrictivas que las consagradas para los particulares en leyes y reglamentos...”. El acto acusado también desconoce las disposiciones de los literales a) a e) del artículo 75 del Código en mención y no puede sobrepasarlos ni desconocerlos al prohibir absolutamente las quemas que las aludidas disposiciones legales y reglamentarias regulan pero no prohíben. Además, ninguna disposición del Decreto 2332 de 1977, reorgánico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, lo autoriza para reglamentar la ley ni para regular los aspectos referentes a la contaminación ambiental. Se agrega que el alcance del Manual de Reglamentos Aeronáuticos y las competencias que de él se derivan ya fueron precisadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de febrero 6 de 1981, en el sentido de que “El Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil no puede

sustituir al legislador ni al gobierno so pretexto de dictar reglamentos aeronáuticos”. Cuarto cargo. - Violación del artículo 58 de la Carta Política en concordancia con el artículo 669 del Código Civil, por cuanto el acto acusado limita el ejercicio del derecho pleno de propiedad de terceros, sin que la ley previamente haya considerado las razones de interés social o de utilidad pública que autorizan la expedición de la norma, ni tampoco con el condigno resarcimiento patrimonial que esta prohibición implica. Si bien los derechos de los particulares ceden al interés público o social, debe tenerse en cuenta que en ningún caso esa carga pública adicional que soporta el particular es gratuita, pues en esos casos el legislador siempre prevé la consiguiente indemnización, bien sea por la expropiación del bien respectivo, o por la afectación de alguno de los elementos de la propiedad, pues implicará limitación al derecho de dominio. De otra parte, “si de acuerdo con conocidas normas de seguridad aérea relativas a la aproximación de aviones, en las cuales los corredores aéreos deben estar protegidos, lo prudente cuando se construyen los aeropuertos es tomar desde un comienzo las providencias necesarias para que en estos no existan motivos que impidan la seguridad aérea, so pretexto de defender la vida de los ciudadanos como lo ordena la Constitución Política Civil para justificar su imprevisión entrar a afectar el derecho de propiedad de terceros, no solo sin fundamento legal alguno, sino también abusando de sus competencias administrativas”. En lo relativo al argumento de la defensa según el cual el acto acusado se fundamenta en normas que se derivan de la Organización Internacional de Aviación Civil, se aclara que el hecho de que Colombia pertenezca a una

organización mundial de esa clase no quiere decir que sus regulaciones tengan vigencia y aplicación en nuestro derecho interno, salvo que se adopten mediante un tratado internacional aprobado en la forma prevista en la Carta Política. Por ello, “las recomendaciones que fueron llevadas y traducidas al expediente en materia de seguridad aérea de dicho organismo, no tienen otro alcance que promover interesantes indicaciones en esa materia, pero sin valor jurídico alguno”. d. - Las razones de la defensa En el escrito de contestación de demanda, la parte demandada se opone a la pretensión de la actora con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 52 a 56): Como quiera que el artículo 1782 del Código de Comercio otorga al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil la facultad de dictar reglamentos aeronáuticos, debe tenerse presente que el legislador pretendió señalarle atribuciones autónomas a fin de robustecer y garantizar el ejercicio eficiente de sus funciones. Frente al acto acusado se precisa que dicha dependencia del Estado ejerce como una de sus principales funciones la de prestar los servicios necesarios para garantizar la eficacia de los servicios aéreos, función ésta que se concretiza en velar porque en el país las aeronaves puedan realizar sus operaciones aéreas dentro de los marcos de seguridad establecidos a nivel mundial por la Organización Internacional de Aviación Civil “OACI”, organismo creado en el seno de la Convención de Chicago de 1944, ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1947. La existencia del acto acusado obedece a razones de protección de la seguridad aérea y se fundamenta en lo dispuesto por el artículo 2o. inciso

segundo de la Carta Política. Por ello, “... el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil ha desarrollado las medidas administrativas y técnicas, con apoyo en los anexos que la OACI expide y los cuales se constituyen en fuente material de la normatividad aeronáutica, obligando por tanto a los particulares a cumplir las mínimas reglas técnicas para garantizar el sano y seguro desarrollo de la actividad aeronáutica. Prevalece entonces la protección de la seguridad aérea que tiene en su esencia un contenido de interés colectivo y en tal sentido los intereses personales o particulares deben subordinarse al interés general. La propiedad privada por tanto sufrirá limitaciones en el ejercicio de su uso y goce por cuanto las quemas de un radio de 15 kilómetros (sic) implica grave riesgo para la seguridad aérea”, puesto que pueden producirse las circunstancias que se enumeran a continuación: “1. El humo que produce la quema puede constituirse en un momento dado en un obstáculo para los vuelos visuales que se están desarrollando en inmediaciones del aeropuerto o en aproximación, impidiendo a los pilotos observar su recorrido de aproximación y de vuelo, es importante hacer claridad que en un radio de 15 kilómetros alrededor del aeropuerto generalmente se efectúan operaciones de reconocimiento, de tránsito de espera o de aproximación de las aeronaves a la pista. “Los obstáculos constituyen una preocupación en el desarrollo de la actividad aeronáutica hasta el punto que en el mismo manual se considera la necesidad de determinar las superficies de despeje y las alturas máximas de las construcciones que se extienden alrededor de los aeródromos.

“De esta manera se han diseñado unas áreas imaginarias oblicuas. y horizontales que se extienden a lo largo y ancho de los aeródromos y tienen por objeto delimitar el radio de acción sobre el cual pueden desplazarse y desarrollarse las operaciones áreas de las aeronaves en aproximación, tránsito o decolaje. “El humo que expide la quema se constituye entonces en un bloqueo visual que impide el desarrollo normal de las operaciones aéreas visuales. “Las partículas que expide la quema condensadas en el humo pueden afectar directamente a las turbinas de las aeronaves ya que estas se insertan dentro de ésta impidiendo su normal funcionamiento. “Las quemas por otro lado producen desórdenes atmosféricos, ya que el calentamiento del oxígeno genera vacíos con las corrientes de los vientos, disminuyendo la concentración de oxígeno lo que afecta el rendimiento de los motores y la trayectoria constante de la aeronave. Esta circunstancia sumada a la operación de aproximación en donde la aeronave viene reduciendo potencia, podría contribuir a un fatídico resultado”. e. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 1o. de julio de 1993, se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 38 a 44). Mediante proveído de 11 de noviembre del citado año se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas exclusivamente por la parte demandada

(fls. 68 a 70). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto procedieron a ello la parte actora y el mencionado funcionario (fls. 145 a 154 y 155 a 159).

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el escrito que lo contiene, la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación considera que no están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda, por las razones que se sintetizan a continuación.

Dado que la resolución contentiva del acto demandado se expidió el 19 de diciembre de 1974, ello excluye del estudio de su legalidad las normas posteriores que la parte actora considera violadas: La Ley 09 de 1979 y los Decretos Reglamentarios 02 de 1979 y 2104 de 1983. Mediante el Decreto 1721 de 1960 se fijaron las funciones del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, entre las cuales se señala a cargo de la División de Seguridad Aeronáutica la de preparar, en general, las normas y reglamentos que sean necesarios con el fin de garantizar la seguridad del comercio y el transporte aéreo (art. 14, lit.g). Así mismo, el literal í) del mismo artículo dice que corresponde a tal dependencia “preparar normas y reglamentos referentes a las áreas de aproximación de los aeropuertos...” y, finalmente señala como función de la Oficina de Relaciones Internacionales la de “tramitar los asuntos relacionados con la O.A.C.I.”. Se señala que el Manual de Planificación

de Aeropuertos de dicha Organización enseña que “los basureros y los incineradores pueden crear un problema de humo” y que “Debe tenerse en cuenta también, que aquellas industrias que emiten ruidos molestos, olores repugnantes y humo, o que crean interferencia electrónica con las operaciones aéreas deben tener atención especial antes de ser situadas en el aeropuerto”. Como lo afirman varios declarantes y la entidad demandada, es de conocimiento que “el humo que produce la quema, es un obstáculo visual para el desarrollo de la actividad aeronáutica, que las partículas condensadas que expiden las quemas pueden afectar directamente a las turbinas de las aeronaves y el calentamiento del oxígeno genera vacíos en las corrientes de los vientos disminuyendo la concentración de oxígeno que afecta el rendimiento de los motores y la trayectoria constante de la aeronave. Esta circunstancia sumada a la operación de aproximación en donde la aeronave viene reduciendo la potencia podría contribuir a un fatídico resultado”’. De otra parte, si la Aeronáutica Civil omite las medidas y precauciones indicadas en las normas técnicas de navegabilidad aérea, es responsable ante usuarios y terceros por incumplir el mandato constitucional de garantizar la vida y bienes de los pasajeros. Finalmente, “no hay duda sobre el carácter de autoridad aeronáutica que tiene la entidad demandada y, como tal, está investida de facultades legales para emitir reglamentos tendientes a garantizar la seguridad en la prestación de un servicio que tiene un contenido de interés colectivo, que va por lo tanto de la mano del

principio de prevalencia del interés general sobre el particular”.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que en los cargos primero a tercero de la demanda se cuestiona la constitucionalidad y legalidad del acto acusado, bajo el argumento central de la incompetencia del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para expedirlo (en adelante “DAAC”, hoy Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Decreto 2171 de 1992), por cuanto, en sentir de los actores, sus mandatos no guardan relación alguna con las normas invocadas para ello, e implican un desarrollo de naturaleza reglamentaria de las disposiciones legales que, en materia de recursos naturales renovables y de protección al medio ambiente regulan y autorizan en forma limitada la eliminación de residuos orgánicos mediante el procedimiento de quemas, cuya titularidad está radicada en cabeza del Presidente de la República por expreso mandato del artículo 189 - 11 de la Carta Política, la Sala los analizará en su conjunto, dada la convergencia de los raciocinios sobre el concepto de violación de las normas cuyo quebrantamiento se discute, la excepción de aquellos que se relacionan con la limitación impuesta al ejercicio del derecho pleno de propiedad privada, por cuanto los mismos se replantean, mutatis mutandis, en el cuarto cargo del libelo demandatario.

Como marco de referencia para el indicado análisis, se precisan los siguientes aspectos: a) La Resolución No. 2450 de 19 de diciembre de 1974, “por la cual se adopta

el Manual de Reglamentos Aeronáuticos”, se expidió por el Jefe del DAAC “... en uso de sus facultades legales, y en particular las que le confieren entre otros los artículos 1782, 1790, 1801, 1815, 1860 y 1873 del Código de Comercio”. Dicho Manual de Reglamentos Aeronáuticos contentivo del acto cuya declaratoria de nulidad se impetra, consta de ocho partes, cada una de ellas integrada por diversos capítulos, las cuales tratan sobre los siguientes asuntos o materias en un total de 746 folios (Anexo No. 1): “PARTE PRIMERA. Preparación del Personal Técnico de la Aviación Civil”, “PARTE SEGUNDA. Licencia de personal”; “PARTE TERCERA. Actividades Aéreas Civiles”; “PARTE CUARTA. Normas de Operación, Aeronavegabilidad y Mantenimiento”; “PARTE QUINTA. Reglamento del Aire”; “PARTE SEXTA. Infraestructura Aeronáutica, Aeródromos e instalaciones”; “PARTE SÉPTIMA. Infracciones y Sanciones”; “PARTE OCTAVA. Seguridad Aérea”. b) Mediante el Decreto 3140 de 1968, vigente al momento de expedirse el acto acusado, se reorganizó el DAAC, se creó el Fondo Aeronáutico Nacional y se asignaron como funciones del primero de ellos y de su Jefe las siguientes: “ARTÍCULO 1o. El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil tendrá las siguientes funciones: “a) Reglamentar, orientar e inspeccionar el comercio aéreo y la aviación civil. “b) Controlar el Tráfico Aéreo:

“c) Efectuar la operación de las comunicaciones aeronáuticas; “d) Construir, instalar, administrar y mantener las obras y elementos de infraestructura aeronáutica; “e) Las que se relacionen en general con la Aviación Civil y el Transporte Aéreo y las demás que le señalen las disposiciones vigentes y que no sean contrarias al presente Decreto. “Parágrafo. El Departamento cumplirá las funciones contempladas en el ordinal d) (sic) de este artículo como administrador del Fondo Aeronáutico Nacional que se crea por el presente Decreto”. “ARTÍCULO 4o. Son funciones del Jefe del De