CE-SEC1-EXP1995-N2415

IMPORTACION TEMPORAL - Prórroga: requisito ante Minminas e Incomex / MINISTERIO DE MINAS - Competente para rendir concepto en relación con fuentes energéticas: prórroga de importación temporal / PRORROGA DE IMPORTACION TEMPORAL - Requisitos Como lo advirtió la Sala anteriormente la actora presentó dentro del vencimiento del término de dos meses otorgado por la Administración el concepto del Ministerio de Minas y la aprobación del INCOMEX a la modificación de las licencias de importación. Resulta claro que si el Decreto 2377 de 1986 y la Instrucción 06 de 1987 admiten que dicho concepto lo puedan emitir las entidades referidas, SEGÚN EL CASO, necesariamente deben determinarse si era del caso o no que, por la naturaleza de la obra, el concepto pudiera ser emitido por el Ministerio de Minas y Energía. Sobre el particular, cabe tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 3o. literal a) de la ley 1a. de 1984, vigente cuando se expidieron los actos acusados, le corresponde a dicho Ministerio “adoptar la política nacional sobre todas las actividades técnicas relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de las fuentes energéticas del país. Según se desprende del contenido del concepto del Ministerio de Minas y Energía, las obras para las cuales se iban a utilizar los equipos y maquinarias objeto de la solicitud de prórroga de importación temporal eran las de “realce de la presa y vertedero del embalse de CHISACA”. La Sala colige de lo anterior que si, como ya se dijo, corresponde al Ministerio de Minas y Energía adoptar políticas en relación con el debido aprovechamiento integral de

las fuentes energéticas del país, siendo los embalses una de ellas, era del caso que pudiera emitir concepto en el asunto que nos ocupa. De lo precedente se concluye que la solicitud de la actora sí cumplió con los requisitos exigidos por el Decreto 2377 de 1986 y la Instrucción 06 de 1987 de la Dirección General de Aduanas, que se invocan en la demanda como transgredidos, por lo cual habrá de accederse al decreto de nulidad de los actos acusados. IMPORTACION TEMPORAL - Restablecimiento: prórroga condicionada a que no se haya terminado trámite de abandono voluntario / TRAMITE DE ABANDONO VOLUNTARIO - Trámite En relación con el restablecimiento del derecho la actora solicita lo siguiente: “A. Se prorrogue la permanencia a título de importación temporal en territorio colombiano de los equipos de que trata la primera pretensión, mientras cesa la importación temporal mediante el perfeccionamiento del trámite de abandono voluntario de los mismos a favor de la nación, ya iniciado de conformidad con el No. 3o. del artículo 221 del Decreto 2666 de 1984”. Al respecto observa la Sala que es un hecho evidente que el 20 de noviembre de 1988 la actora solicitó el abandono voluntario de la maquinaria y equipos a que se contrae este proceso. Por ello mediante auto de 5 de agosto de 1993 la Sala dispuso oficiar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a fin de que certificara sobre el estado actual de la declaración de abandono. Pese a los múltiples requerimientos que en tal sentido se le formularon a esa entidad no se obtuvo respuesta alguna.

De tal manera que deberá accederse a dicha pretensión de restablecimiento del derecho condicionada al caso de no haberse concluido aún el trámite de la solicitud de abandono voluntario a favor de la Nación de los equipos y maquinarias amparadas en las licencias de importación ya relacionadas. CONDENA EN ABSTRACTO - Es presupuesto sine qua non la certeza sobre la existencia de un daño real y que éste no se halle cuantificado / DAÑO EVENTUAL - Improcedencia de la condena en abstracto En relación con el restablecimiento del derecho la actora solicita lo siguiente: Se condene igualmente a la nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) a pagar sobre éstas sumas el monto de desvalorización monetaria a que haya lugar, tomando como base, las sumas que sea necesario desembolsar para dar por terminado el régimen de importación temporal en forma diferente al abandono de los equipos a favor de la nación y de acuerdo con el índice de variación de precios al consumidor (nivel de ingresos medios) elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, sobre el monto de cada desembolso y la fecha en que se produzca el pago”. Estima la Sala que las citadas pretensiones no tienen vocación de prosperidad. En efecto, del contenido de las mismas se infiere que la actora circunscribe el daño que busca se indemnice, a la posibilidad de que en un momento dado se vea avocada a hacer erogaciones para dar por terminado el régimen de importación temporal en forma diferente del abandono voluntario de la maquinaria y equipos. En el evento sub.-lite no existe prueba que demuestre que el trámite de abandono no concluyó y tampoco hay elemento de

juicio alguno que permita deducir que la actora efectivamente tuvo que hacer erogaciones o desembolsos. Para que sea procedente la condena en abstracto, como lo solicita la demandante, es presupuesto sine qua non la certeza sobre la existencia de un daño real y que éste no se halle cuantificado, lo cual difiere sustancialmente de la posibilidad o hipótesis de que el daño se pueda producir o no. Para que sea procedente la condena en abstracto, como lo solicita la demandante, es presupuesto sine qua non la certeza sobre la existencia de un daño real y que éste no se halle cuantificado, lo cual difiere sustancialmente de la posibilidad o hipótesis de que el daño se pueda producir o no.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, DC., cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2415

Actor: SOCIEDAD DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES S.A.

Demandado: DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 4 de febrero de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda impetrada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra los artículos 1o. de la

Resolución No. 004837 de 30 de noviembre de 1988, expedida por la Dirección General de Aduanas, y 2o. de la Resolución No. 01623 de 16 de abril de 1990, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. I.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA Para denegar las pretensiones de la demanda consideró el a-quo, en síntesis, lo siguiente: 1o): No prospera el cargo de violación de los artículos 267 del C.C.A. y 357 del C. de PC., en que según el actor incurrió el artículo 1o. de la Resolución No. 01623 de 16 de abril de1990, por desconocer el superior jerárquico, al resolver el recurso de apelación, el principio procesal de la reformatio in pejus, por cuanto según el artículo 267 del C.C.A. los vacíos que se presenten en la normatividad que regula las actuaciones procésales que se surten ante el juez administrativo, se llenarán con lo dispuesto en el C. de PC., en lo que sea compatible con la naturaleza de éstas, lo cual quiere decir que la norma claramente se refiere a la jurisdicción mas no a la Administración Pública. En consecuencia, los procedimientos administrativos que se surtan ante la Administración se rigen por las normas previstas en la primera parte del C.C.A., normas éstas a las que no se les aplica, por regla general, las disposiciones del C. de PC. 2o): Tampoco prospera el cargo de violación del artículo 60 del C.C.A., modificado por el artículo 7o. del Decreto 2304 de 1989, que hace consistir la actora en que

la Administración no tenía competencia para proferir la Resolución No. 01623, por haber transcurrido el término de dos (2) meses contado desde la fecha de interposición de los recursos, ya que la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación el 26 de diciembre de 1988 contra la Resolución No. 4837 de 30 noviembre de 1988 y para dicha fecha estaba vigente el Decreto 01 de 1984, que en su artículo 60 preceptuaba que la Administración conservaba la competencia para resolver los recursos, incluso el de apelación. 3o): No asiste razón a la actora en cuanto a la violación de los artículos 23 del Decreto 688 de 1967, 220 del Decreto 2666 de 1984, 1o. a 3o. del Decreto 2377 de 1986, y 2o. acápite de la instrucción 06 de 14 de abril de 1987 de la Dirección General de Aduanas, porque aquella no cumplió con los requisitos señalados en el literal b) del artículo 3o. del Decreto 2377, que exigen que la petición de prórroga de importación temporal de mercancías se formule con una anticipación mínima de un mes y que además debe haberse obtenido concepto previo y favorable del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (Parágrafo 2o. del Decreto 1733 de 1986, el cual según obra a folio 45 del cuaderno principal no se emitió. II.-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Al sustentar el recurso la actora finca su inconformidad con la sentencia apelada aduciendo que conforme a lo expresado en la demanda y en los documentos

aportados oportunamente, ella ingresó al territorio nacional unos equipos y maquinarias que se citan en la demanda, con carácter eminentemente temporal, y al momento de requerirse una prórroga para la estancia de tales equipos formuló y obtuvo la autorización que obra en autos proveniente del Ministerio de Minas y Energía, que se tradujo en la aprobación por parte del entonces INCOMEX de las licencias de importación temporal, por lo cual no era dable negar las prórrogas solicitadas. Al alegar de conclusión en la segunda instancia, además de reiterar lo anterior, expresó que la Resolución No. 01623 de 19 de abril de 1990 violó el principio de la reformatio in pejus porque revocó la Resolución No. 3996 que incluía un punto favorable a la demandante. III.-. LA DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES El artículo 1o. de la Resolución No. 004837 de 30 de noviembre de 1988 negó la prórroga de la permanencia en el país de los equipos importados temporalmente por la demandante al amparo de las Resoluciones y Licencias de importación transitorias no reembolsables que allí se relacionaron (folios 48 50 del cuaderno principal). El artículo 2o. de la Resolución No. 01623 de 19 de abril de 1990 revocó el artículo 1o. de la Resolución No. 3996 de septiembre de 1989 en cuanto a los equipos importados temporalmente mediante las Resoluciones y Licencias

relacionadas en el numeral 1o. literales A) a H) y respecto de los equipos importados mediante Resoluciones Nos. 90 de 1981 Licencia 046 de 1981, prorrogada por Resolución No. 1524 de 1981; y Resolución No. 214 de 1981, Licencia No.02788, prorrogada por Resolución No. 1680 de 1988, relacionados en los numerales 13 y 18 de la resolución No. 004837 de 30 de noviembre de 1988 y confirmó el artículo 1o. de esta última Resolución. En síntesis, los equipos respecto de los cuales se negó la prórroga de importación temporal de mercancía son los amparados en las Licencias nos. 3140, 2925, 3418, 3283, 3139 y 3473 de 1980. El primer aspecto que corresponde dilucidar a la Sala tiene que ver con el cumplimiento que aduce el recurrente, de los requisitos exigidos para la prórroga de la permanencia en el país de los equipos amparados por las licencias de importación antes relacionadas. La Resolución No. 004837 de 30 de noviembre de 1988 se fundamentó en lo siguiente (folios 48 a 50 cuaderno principal). 1.- Que el interesado se dirigió a la Dirección General de Aduanas para solicitar la prórroga de la permanencia en el país de los equipos importados temporalmente al amparo de las licencias de importación transitorias no reembolsables que se relacionaron a continuación, por cuanto deseaba utilizar dichos equipos en la nueva obra del realce del rebosadero y Presa de Chisacá para la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, de acuerdo con el Decreto No. 0558 sobre

Plan de Emergencia expedido por la Alcaldía de Bogotá (folios 66 y 67 cuaderno de anexos). 2.- Que por oficio No. 32188 de 19 de octubre de 1988 se le comunicó al Gerente General de la sociedad DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES S.A. que la Secretaría General del Ministerio de Obras Públicas y Transporte no emite concepto favorable para que la Dirección General de Aduanas autorice la permanencia en el país de los equipos en razón de que el INCOMEX no acepta el cambio de obra y sugiere nacionalizar dichos equipos. 3.- Que el interesado no dio cumplimiento a las formalidades señaladas en los artículos 3º del Decreto 1733 de 1986, 3º literal b) del Decreto 2733 de 1986 y en la instrucción No. 06 de 1987, ya que no obtuvo del Ministerio de Obras Públicas y Transporte el visto bueno respectivo para solicitar ante el INCOMEX la modificación de las licencias por cambio de obra. Del acervo probatorio allegado al proceso se extrae lo siguiente: 1o): La solicitud que dio origen a las Resoluciones acusadas se presentó el 14 de octubre de 1988. 2o): Conforme obra a folio 1 del cuaderno de anexos la Jefe de División Legal de la Dirección General de Aduanas le hizo saber a la demandante que la solicitud no contenía la modificación de las licencias de importación transitorias no reembolsables que amparaban los equipos así como tampoco el concepto favorable del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, para lo cual le concedió un plazo de dos (2) meses so pena de entender desistida la solicitud y ordenar el

archivo de la misma, con las consecuencias jurídicas correspondientes. 3o): No obstante lo anterior, antes del vencimiento del término de los dos(2) meses a que se refirió la comunicación citada, la Dirección General de Aduanas expidió el 30 de noviembre de 1988 la Resolución No. 004837, negando la prórroga de la permanencia en el país de los equipos objeto de la solicitud. 4o): Conforme obra a folio 90 del cuaderno principal, el 18 de noviembre de 1988, es decir, antes del vencimiento del plazo estipulado para que la actora completara la solicitud, y antes de expedirse la referida resolución 004837, el Jefe de la División Legal de Energía Eléctrica del Ministerio de Minas y Energía comunicó a la Dirección General de Aduana-División Legalque se permitía “conceptuar favorablemente acerca de la necesidad de permanencia en el país de los equipos descritos en el anexo y cuyo destino serán las obras de realce de la presa vertedero del Embalse de CHISACA”. 5o): Según obra a folios 60 y 73 ibídem se acreditó la constancia de aprobación por parte del INCOMEX a la modificación de las licencias de importación para ser utilizadas en la construcción del realce y vertedero del embalse de Chisacá. 6o): El artículo 2o. del Decreto No. 2377 de 1986 “por medio del cual se autorizan prórrogas para importaciones temporales”, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 20 del artículo 120 de la Constitución de 1886, señala como autoridades gubernamentales competentes

para conceptuar favorablemente respecto de la prórroga de las licencias de importación temporal al Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Minas y la Aeronáutica Civil”. 7o): Según se lee en la instrucción No. 06 de 1987, emanada de la propia Dirección General de Aduanas, que sirvió también de fundamento para la expedición de las Resoluciones acusadas, ella se ocupa de señalar las condiciones y requisitos para el trámite concerniente a la determinación y prórroga del término de permanencia en el país de equipos importados al amparo del régimen de importación temporal de maquinarias y equipos necesarios para adelantar obras públicas u otras actividades. El artículo 1o. de la misma preceptúa que el término de la licencia de importación se señalará con base en el concepto emitido por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, EL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA o el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, SEGÚN EL CASO (folios 135 y 136 ibídem). El artículo 2o. ibídem prevé que el beneficiario de una importación temporal pueda solicitar a la Dirección General de Aduanas la prórroga del término de permanencia en el país de la maquinaria y equipo importado temporalmente, con el lleno de requisitos, dentro de los cuales se encuentra en el numeral 3o. el “Concepto del Ministerio de Minas, el de Obras Públicas y Transporte o la Aeronáutica Civil, según el caso, a fin de establecer el término pertinente de prórroga, con base en la determinación de la fase del proyecto a la cual se encontraría vinculado el equipo objeto de la solicitud..” (folio 137 ibídem).

Como lo advirtió la Sala anteriormente la actora presentó dentro del vencimiento del término de dos meses otorgado por la Administración el concepto del Ministerio de Minas y la aprobación del INCOMEX a la modificación de las licencias de importación. Resulta claro que si el Decreto 2377 de 1986 y la Instrucción 06 de 1987 admiten que dicho concepto lo puedan emitir las entidades referidas, SEGÚN EL CASO, necesariamente deben determinarse si era del caso o no que, por la naturaleza de la obra, el concepto pudiera ser emitido por el Ministerio de Minas y Energía. Sobre el particular, cabe tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 3o. literal a) de la ley 1a. de 1984, vigente cuando se expidieron los actos acusados, le corresponde a dicho Ministerio “adoptar la política nacional sobre todas las actividades técnicas relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de las fuentes energéticas del país. Según se desprende del contenido del concepto del Ministerio de Minas y Energía obrante a folio 90 del cuaderno principal, las obras para las cuales se iban a utilizar los equipos y maquinarias objeto de la solicitud de prórroga de importación temporal eran las de “realce de la presa y vertedero del embalse de CHISACA”. La Sala colige de lo anterior que si, como ya se dijo, corresponde al Ministerio de Minas y Energía adoptar políticas en relación con el debido aprovechamiento integral de las fuentes energéticas del país, siendo los embalses una de ellas, era del caso que pudiera emitir concepto en el asunto que nos ocupa.

De lo precedente se concluye que la solicitud de la actora sí cumplió con los requisitos exigidos por el Decreto 2377 de 1986 y la Instrucción 06 de 1987 de la Dirección General de Aduanas, que se invocan en la demanda como transgredidos, por lo cual habrá de accederse al decreto de nulidad de los actos acusados. En relación con el restablecimiento del derecho la actora solicita lo siguiente: “A. Se prorrogue la permanencia a título de importación temporal en territorio colombiano de los equipos de que trata la primera pretensión, mientras cesa la importación temporal mediante el perfeccionamiento del trámite de abandono voluntario de los mismos a favor de la nación, ya iniciado de conformidad con el No. 3o. del artículo 221 del Decreto 2666 de 1984”. Al respecto observa la Sala que es un hecho evidente que el 20 de noviembre de 1988 la actora solicitó el abandono voluntario de la maquinaria y equipos a que se contrae este proceso, conforme obra a folios 78 a 80 del cuaderno principal. Por ello mediante auto de 5 de agosto de 1993 la Sala dispuso oficiar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a fin de que certificara sobre el estado actual de la declaración de abandono. Pese a los múltiples requerimientos que en tal sentido se le formularon a esa entidad no se obtuvo respuesta alguna. De tal manera que deberá accederse a dicha pretensión de restablecimiento del derecho condicionada al caso de no haberse concluido aún el trámite de la solicitud de abandono voluntario a favor de la Nación de los equipos y maquinarias amparadas en las licencias de importación ya relacionadas.

Solicita también la actora a título de restablecimiento del derecho: “B. Se condene a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) a pagar como reparación del daño (indemnización de perjuicios) a DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES S.A.. la suma que se vea avocada a erogar para dar cumplimiento a los actos administrativos impugnados, que ordenaron terminar el régimen de importación temporal sin haber sido perfeccionado el trámite de abandono voluntario a favor de la Nación ya iniciado. En el evento de que no sea posible establecer en el proceso el monto de las cantidades que han de ser pagadas a mi poderdante, se haga la condena en forma genérica como lo prevé el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo”. “C. (ARTÍCULO 85 DECRETO 2304 DE 1989). Se condene igualmente a la nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) a pagar sobre éstas sumas el monto de desvalorización monetaria a que haya lugar, tomando como base, las sumas que sea necesario desembolsar para dar por terminado el régimen de importación temporal en forma diferente al abandono de los equipos a favor de la nación y de acuerdo con el índice de variación de precios al consumidor (nivel de ingresos medios) elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, sobre el monto de cada desembolso y la fecha en que se produzca el pago”. Estima la Sala que las citadas pretensiones no tienen vocación de prosperidad. En efecto, del contenido de las mismas se infiere que la actora circunscribe el daño que busca se indemnice, a la posibilidad de que en un momento dado se

vea avocada a hacer erogaciones para dar por terminado el régimen de importación temporal en forma diferente del abandono voluntario de la maquinaria y equipos. En el evento sub.-lite no existe prueba que demuestre que el trámite de abandono no concluyó y tampoco hay elemento de juicio alguno que permita deducir que la actora efectivamente tuvo que hacer erogaciones o desembolsos. Para que sea procedente la condena en abstracto, como lo solicita la demandante, es presupuesto sine qua non la certeza sobre la existencia de un daño real y que éste no se halle cuantificado, lo cual difiere sustancialmente de la posibilidad o hipótesis de que el daño se pueda producir o no. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA: 1o): REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECRÉTASE la nulidad del artículo 1o. de la Resolución No. 004837 de 30 de 30 de noviembre de 1986, en lo que respecta a las maquinarias y equipos amparados con las licencias de importación temporal Nos. 3140, 2925, 3418, 3283, 3139 y 3473 de 1980; y del artículo 2o. de la Resolución No. 01623 de 19 de abril de 1990, en cuanto involucra dicha maquinaria y equipos relacionados en las licencias de importación citadas inicialmente, expedidas, la primera por la Dirección General de Aduanas y la segunda por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2o): Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN– prorrogar la permanencia a título de importación temporal en el territorio colombiano de los equipos y maquinaria de que trata el numeral anterior, en caso de que no se haya perfeccionado el trámite de abandono voluntario que de los mismos hizo la actora en favor de la Nación. 3o): DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 4 de mayo de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO