CE-SEC1-EXP1995-N2585

DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES LIQUIDOS DERIVADOS DEL PETROLEO - Reglamentación / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Competencia para adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento y distribución de minerales e hidrocarburos / CONCEJO MUNICIPAL - Incompetencia para regular las actividades de almacenamiento y abastecimiento de gas / USOS DEL SUELO - Carencia de competencia del concejo para la regulación sobre las actividades de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de gas Si bien es cierto que la regulación sobre las actividades de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de gas y su ubicación guardan relación con el uso del suelo, no lo es menos que en este caso dicho uso está referido a la prestación de un servicio público, el cual, por mandato del artículo 365 de la Carta Política, está sometido al régimen jurídico que fije la ley, y respecto del mismo Estado mantiene su regulación, control y vigilancia. De tal manera que no puede afirmarse que la materia a que se contrae el acto acusado sea de competencia exclusiva del Concejo Municipal de Yumbo pues, como ya se dijo, por estar afecta un servicio público está sometida al régimen jurídico que fije la ley, la cual, para el caso de la materia que ocupa la atención de la Sala, ha previsto que su regulación, control y vigilancia corresponde al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, conformen lo precisan las leyes antes enunciadas y el decreto 283 de 1990 que las reglamenta. Las razones procedentes conducen a la Sala a considerar que el Concejo Municipal de Yumbo carece de competencia

para hacer las regulaciones a que se contrae el acto acusado, pues ellas son del resorte exclusivo del Ministerio de Minas y Energía, razón por la cual habrá de revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del acuerdo sub - examine. Cabe advertir que la competencia que este Decreto le atribuyó al referido Ministerio subsistió con la expedición del Decreto 2119 del 29 de diciembre de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares - IAN - y Minerales de Colombia S.A. - MINERALCO - ”, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Carta Política, que tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, el cual en su artículo 3o. numeral 1o. estableció como función general del citado Ministerio la de “Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos...”.Y en su artículo 35 numerales 1o., 4o., 6o. y 7o. atribuyó como funciones de la Subdirección de Refinación, Transporte y Distribución del mencionado Ministerio las de: “…”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 2585

Actor: SOCIEDAD AMIGOS DE YUMBO - SADY - Y OTROS Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE YUMBO Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de noviembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el ciudadano y abogado LUIS ANTONIO MARTÍNEZ PAZ contra la sentencia de 11 de noviembre de 1994, proferida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las súplicas de las demandas en los procesos acumulados.

I. - ANTECEDENTES I.1. El ciudadano AGUSTÍN VELASCO PUENTES, obrando en su propio nombre y en el de la SOCIEDAD AMIGOS DE YUMBO - SADY - , de la cual es su representante legal, y el ciudadano y abogado LUIS ANTONIO MARTÍNEZ PAZ, obrando en su propio nombre, presentaron demandas separadas ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que posteriormente fueron acumuladas para ser decididas en una misma sentencia, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., tendiente a obtener que mediante sentencia se declarará la nulidad del acuerdo No. 0014 del 11 de mayo de 1993 “POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO NO. 029 DEL 15 DE DICIEMBRE DE 1992”, expedido por el Concejo Municipal de Yumbo.

I.2. - En apoyo de sus pretensiones adujeron los siguientes cargos:

A): POR PARTE DEL CIUDADANO AGUSTÍN VELASCO PUENTES Y DE LA SOCIEDAD AMIGOS DE YUMBO - SADY - : 1o.): El Concejo Municipal de Yumbo no podía reformar, en la forma como lo hizo, el acuerdo No. 0029 del 15 de diciembre de 1992 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA ZONIFICACIÓN DE USOS DEL SUELO PARA EL MUNICIPIO DE YUMBO”, pues el artículo 3o. de la Ley 9a. de 1989 dispone que los proyectos de acuerdo relacionadas con Planes de Desarrollo deben ser presentados por los alcaldes dentro de los primeros diez (10) días del mes de noviembre del primer año de sesiones del respectivo Concejo. Como los concejales fueron elegidos en 1992, luego su período dura, de conformidad con el artículo transitorio 19 de la Constitución Política, hasta el 31 de diciembre de

1994. En consecuencia, la próxima oportunidad válida para introducir modificaciones al acuerdo No. 0029 de 1992 sería dentro de los primeros diez días del mes de noviembre de 1995. Por lo anotado, no era posible la reforma inmediata de dicho acuerdo, incluyendo obviamente la delimitación contenida en el artículo 17. 2o.): La descongelación de la zona dentro del perímetro urbano de Yumbo, en donde se encuentran varias plantas de abastecimiento de combustibles, implica una reforma al acuerdo No. 0029 de 1992. Tal descongelación, aunque era imposible, solamente podía ser propuesta por el alcalde de Yumbo al Concejo de dicha localidad, dentro de los primeros diez días del mes de noviembre de 1995, y

nó antes, y mucho menos por iniciativa del propio Concejo, como se hizo al aprobar el acuerdo No. 0014 de 11 de mayo de 1993. 3o.): El Acuerdo demandado al disponer la modificación del artículo 10o. del Acuerdo No. 0029 de 1992 y conceder la ampliación de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de gas y productos derivados del petróleo, ubicadas en el municipio de Yumbo, violó ostensiblemente el Decreto No. 283 de 30 de enero de 1990 “Por el cual se reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte, distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo y el transporte por carro tanques de petróleo crudo”, por cuanto de sus artículos 1o., 2o., 5o., 6o., y 83 se infiere que corresponde exclusivamente al Ministerio de Minas y Energía autorizar las plantas de abastecimiento, estaciones de servicio, plantas de llenado y depósitos de gas propano y productos derivados del petróleo. B): POR PARTE DEL CIUADADANO Y ABOGADO LUIS ANTONIO MARTÍNEZ PAZ. 1o.): El Concejo Municipal es incompetente en cuanto a la iniciativa para presentar el proyecto de Acuerdo, pues esta corresponde, según el artículo 315 numeral 5o. de la Constitución Política, al Alcalde Municipal. 2o.): El Acuerdo acusado no trajo en su epígrafe la materia a la cual se refiere. Por ello, se vulneró el artículo 10o. del Decreto 49 de 1932. 3o.): El Acuerdo acusado se expidió durante el segundo día de sesiones (3 de

mayo de 1993), pues el tercer debate se surtió, según certificación del Secretario General de la Corporación, el 4 de mayo de 1993. Por esta razón se violó el artículo 108 del Decreto Ley 1333 de 1986. I.3. - A la demanda se le imprimió el trámite de procedimiento ordinario, el cual culminó con la sentencia de 11 de noviembre de 1994, que fue oportunamente apelada por uno de los demandantes.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA Para tomar la decisión adoptada, el a - quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: 1o.): La circunstancia de que la Constitución Política y la ley establezcan la obligación para los alcaldes de presentar los proyectos de acuerdo sobre Planes de Desarrollo, no implica que cuando vayan a ser modificados sólo pueda hacerse a iniciativa suya exclusivamente, pues no existe norma legal que así lo consagre expresamente.

Dicha prohibición existía en el artículo 106 del Decreto Ley 1333 de 1986 para las atribuciones 4a. y 5a. del artículo 92, para las previstas en el inciso 1o., del artículo 288 y en el artículo 311 ibídem. Ninguna de tales administraciones se relacionaba con la presentación de proyectos de acuerdo en materia de Planes de Desarrollo. Como no existe prohibición para que los acuerdos contentivos de Planes de Desarrollo puedan ser modificados a iniciativa diferente de la del alcalde, tampoco es aplicable la obligación de que sólo dentro de los primeros diez días de sesiones puedan ser modificados estos acuerdos, pues se supone que dentro de ese término deben presentarse los proyectos de Planes pero no sus

modificaciones. 2o.): Los artículos 1o., 2o., 5o., 6o., y 83 del Decreto No. 283 de 1990 consagran la competencia del Ministerio de Minas y Energía para reglamentar lo atinente al almacenamiento, manejo, transporte y distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo, asignándole exclusivamente la atribución de declarar la saturación o inconveniencia de la construcción de plantas de distribución de combustibles líquidos y derivados del petróleo y estaciones de servicio, en áreas urbanas o en determinadas zonas geográficas del país. Del mismo modo, se le asigna al Ministerio la función de autorizar la construcción de plantas de abastecimiento de combustibles, de conformidad con los requisitos previstos en el citado decreto, así como para autorizar el almacenamiento, transporte, manejo y distribución de tales combustibles. El Acuerdo No. 0029 de 1992, contentivo de la zonificación de usos del suelo para el municipio de Yumbo, en su artículo 10o. había dispuesto que dentro del área de tratamiento especial prevista en el Acuerdo No. 016 de 1991 se declaraba congelado el crecimiento de las plantas de abastecimiento de combustibles y sus derivados, localizadas en el perímetro urbano del Municipio. El Acuerdo demandado modificó dicho artículo 10o. concediendo la ampliación de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de gas, siempre que no exceda de 120.000 galones y por un término de 15 meses, para que durante dicho lapso puedan estas empresas trasladarse al área destinada y establecida como zona de abastecimiento y almacenamiento dentro del plano que hace parte

integral del Acuerdo. No se advierte que con la disposición anterior al Acuerdo No. 014 de 1993 hubiera invadido competencias propias del Ministerio de Minas y Energía, pues el acuerdo impugnado está adoptando ciertas medidas en materia de existencia de plantas de abastecimiento dentro de la zonificación que del perímetro urbano del municipio de Yumbo se ha establecido. De la disposición aludida no se infiere que el interesado que desee construir alguna estación para el almacenamiento y abastecimiento de combustibles o derivados del petróleo, quede excusado del cumplimiento de los trámites de autorización del Ministerio de Minas y Energía. Tampoco se deduce que corresponda al Concejo Municipal de Yumbo conceder autorización a las empresas correspondientes para la construcción o instalación de las referidas plantas. Las dos normas son perfectamente compatibles, pues cada una regula aspectos diferentes de una materia en común, como es el almacenamiento y abastecimiento de combustibles y derivados del petróleo. Frente al cargo consistente en que el Acuerdo demandado no expresó en su encabezamiento la materia sobre la cual versa, es decir, que modifica la zonificación de uso del suelo para el municipio de Yumbo afectando su planeación y ordenamiento físico económico, se tiene que al expresar dicho acuerdo que modificaba el Acuerdo No. 0029 de 2992, estaba cumpliendo con los requisitos del Decreto No. 49 de 1932, pues el Acuerdo reformado contiene la zonificación del municipio, luego no era necesario repetir la materia que éste contenía. Finalmente, frente al cargo de indebida tramitación del proyecto, cabe tener en cuenta que la circunstancia de que aparezca como fecha de emisión del acuerdo

el día 3 de mayo, a pesar de que se certifique que fué aprobado los días 2, 3 y 4 del mismo mes, no alcanza a viciar de nulidad el mismo, pues de todas formas aparece la constancia expedida por el Secretario del Concejo Municipal, en la que dá fé de que los tres debates se dieron en fechas distintas. Para demostrar la irregularidad en el trámite, se debió acreditar por parte de los actores, lo cual no ocurrió, que tales debates no se surtieron en realidad.

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia del recurrente con el fallo apelado puede resumirse así: El Tribunal con fundamento en la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado, consideró que no prosperaban los cargos planteados por cuanto no hay norma expresa que prohiba a un Concejo Municipal ejercer funciones que privativamente le corresponden a los Alcaldes, como tampoco ejercer funciones propias del Ministerio de Minas y Energía, establecidas claramente en el Decreto No. 283 de 1990, cuando es bien conocido el principio de Derecho Público consagrado en el artículo 6o. de la Constitución Política, según el cual, los funcionarios públicos sólo pueden hacer lo que la Constitución, la ley o los reglamentos les autorizan, razón por la cual el Concejo Municipal de Yumbo violó por acción y por omisión dicha norma, al ejercitar funciones que no le habían sido asignadas expresamente por la ley.

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto de 22 de abril de 1971, consejero doctor Alberto Hernández Mora, rendido al Ministerio de Gobierno, en lo tocante al evento en que los Concejos

Municipales no aprueben el presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, expresó: “De la idea de que no hay seguridad para el individuo donde la administración no está regida por una norma jurídica, desprende nuestra Constitución el principio de que a las autoridades administrativas no les es permitido sino aquello que les autorice la ley (C.N. arts. 20 y 63). La noción de Estado de Derecho se plasma en este principio de imperativa aplicación cada vez que se trate de definir relaciones entre gobernantes y gobernados y de alindar las áreas que protegen los derechos del individuo y las libertades públicas. Las competencias de la autoridad se encuentran y deben encontrarse precisamente definidas por la ley, y lo que el Constituyente o el legislador atribuye como función a una de ellas en particular no puede extenderse por analogía a funcionario o corporación distinta”. (Subrayas fuera del texto)

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público ante esta Corporación no rindió concepto.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Prevé el Acuerdo acusado: “ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese el Artículo Décimo del Acuerdo No. 029 del 15 de diciembre de 1992 y queda así: ARTÍCULO DÉCIMO: Concédase la ampliación de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de Gas ubicadas en el Municipio de

Yumbo. Esta ampliación será concedida a las Empresas por un abastecimiento y almacenamiento de Gas que no exceda de 120.000 galones; y por un término de tiempo de 15 meses a partir de la publicación del presente acuerdo; lapso de tiempo para que estas empresas puedan trasladarse al

área destinada y establecida como zona de abastecimiento y almacenamiento de los derivados del petróleo, y que quedará determinado en el plano que hace parte integral del presente Acuerdo”. “ARTÍCULO SEGUNDO: Modifíquese el artículo décimo séptimo del acuerdo 029 del 15 de diciembre de 1992 y queda así: ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO: Declárese como única zona para plantas de almacenamiento y abastecimiento en el manejo de los derivados del petróleo, el área localizada entre el corregimiento de Mulaló y la Empresa SEMILLAS PALLONER aledaña a la margen occidental de la vía panorama o troncal del pacífico, tal como queda determinada en el plano que hace parte integral del presente Acuerdo”. Al resolver la Sala el recurso de apelación contra el proveído de 3 de septiembre de 1993, que denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, precisó que era menester dilucidar si en razón de la facultad que el artículo 313 numeral 7o. de la Carta Política le confiere a los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo del respectivo municipio queda comprendida la materia a que se contrae el acto acusado y si la competencia que sobre la misma le atribuye el Decreto No. 283 de 1990 al Ministerio de Minas y Energía subsiste frente al aludido precepto constitucional. Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente: Los artículos 2o., 5o., 6o. y 83 del Decreto No. 283 de 1990 que se consideran violados, se refieren, en su orden, a la facultad exclusiva por parte del Ministerio

de Minas y Energía para declarar la saturación o inconveniencia de construcción de plantas de distribución de combustibles, líquidos derivados del petróleo y estaciones de servicio en áreas urbanas o en determinadas zonas geográficas del país; que la ubicación, diseño, construcción, ampliación, mejoras, aforo y pruebas de las instalaciones de las plantas de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo, deberán ceñirse a los requisitos establecidos en dicho decreto y a las normas ICONTEC; los requisitos que deben cumplirse por parte de quien planee la construcción, ampliación o mejoras de una planta de abastecimiento de los productos a que se ha hecho mención; y que el almacenamiento, transporte, manejo y distribución de los mismos requiere de licencia de funcionamiento expedida por el Ministerio de Minas y Energía. Dicho decreto se fundamentó, entre otras disposiciones, en la ley 39 de 1987 “Por la cual se dictan disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados”, ley esta que en su artículo 1o. prevé que “La distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público que se prestará de acuerdo con la ley”; y en la ley 26 de 1989 “Por la cual se adiciona la ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo”, que en sus artículos 1o. y 2o. reitera la naturaleza de servicio público que tiene la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo y atribuye competencia al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, para determinar las condiciones para la

mejor prestación de dicho servicio público; para otorgar licencia previa de funcionamiento a las personas distribuidoras de petróleo y sus derivados; y para declarar la saturación o inconveniencia de construcción de estaciones de servicios y plantas de distribución en determinadas áreas urbanas o geográficas del país. Estima la Sala que si bien es cierto que la regulación sobre las actividades de las plantas de almacenamiento y abastecimiento de gas y su ubicación guardan relación con el uso del suelo, no lo es menos que en este caso dicho uso está referido a la prestación de un servicio público, el cual, por mandato del artículo 365 de la Carta Política, está sometido al régimen jurídico que fije la ley y respecto del mismo el Estado mantiene su regulación, control y vigilancia. De tal manera que no puede afirmarse que la materia a que se contrae el acto acusado sea de competencia exclusiva del Concejo Municipal de Yumbo pues, como ya se dijo, por estar afecta a un servicio público está sometida al régimen jurídico que fije la ley, la cual, para el caso de la materia que ocupa la atención de la Sala, ha previsto que su regulación, control y vigilancia corresponde al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, conforme lo precisan las leyes antes enunciadas y el Decreto No. 283 de 1990 las reglamenta. Cabe advertir que la competencia que este Decreto le atribuyó al referido Ministerio subsistió con la expedición del Decreto 2119 del 29 de diciembre de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares - IAN - y Minerales de Colombia S.A. - MINERALCO - ”,

expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Carta Política, que tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, el cual en su artículo 3o. numeral 1o. estableció como función general del citado Ministerio la de “Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos...”. Y en su artículo 35 numerales 1o., 4o., 6o. y 7o. atribuyó como funciones de la Subdirección de Refinación, Transporte y Distribución del mencionado Ministerio las de: “Ejercer la vigilancia técnica y administrativa de la industria de hidrocarburos en sus ramas de refinación, transporte y distribución para asegurar el estricto cumplimiento de los reglamentos y normas que la regulan”; “Estudiar y conceptuar desde el punto de vista técnico, sobre los proyectos, estudios e informes relacionados con la construcción de refinerías, oleoductos y gasoductos”; “Ejercer la vigilancia técnica del comercio de los combustibles líquidos derivados del petróleo, del gas propano y del gas natural en sus ramas de almacenamiento, envase, manejo, transporte y distribución y aprobar las licencias de funcionamiento de los establecimientos dedicados al comercio de estos productos”; y “Estudiar y emitir concepto sobre la capacidad económica y técnica de los interesados en adelantar proyectos de construcción de oleoductos y gasoductos de uso público”. Las razones precedentes conducen a la Sala a considerar que el Concejo Municipal de Yumbo carece de competencia para hacer las regulaciones a que se

contrae el acto acusado, pues ellas son del resorte exclusivo del Ministerio de Minas y Energía, razón por la cual habrá de revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del Acuerdo sub - examine. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia de 11 de noviembre de 1994, proferida por la Sección Segunda el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y, en su lugar, se dispone: DECLÁRASE la nulidad del Acuerdo No. 0014 de 11 de mayo de 1993 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 029 de 15 de diciembre de 1992”, expedido por el Concejo Municipal de Yumbo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de agosto de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO