CE-SEC1-EXP1995-N2826

ACCIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN INSTITUCIONES FINANCIERAS – Enajenación / PROGRAMA DE ENAJENACIÓN DE ACCIONES – Es aprobado por el Consejo de Ministros / GOBIERNO NACIONAL – No usurpó la competencia del legislador al expedir el Decreto 439 de 1994 [E]l Decreto 663 de 1994 el cual tiene fuerza de ley, en el artículo 304 atribuye al Consejo de Ministros la facultad de aprobar el programa de enajenación en el que se adoptarán las medidas conducentes para democratizar la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias. Consecuente con lo anterior el Gobierno Nacional expidió el Decreto 439 de 1994 "Por el cual se aprueba el programa de venta de las acciones de las entidades públicas en la Corporación de Ahorro y Vivienda Corpavi", sin que pueda decirse que usurpó la competencia del legislador. ACCESO A LA PROPIEDAD – Deber del Estado de democratizar la titularidad de sus acciones cuando las enajena / ENAJENACIÓN DE ACCIONES – Deber del Estado de ofrecer condiciones especiales para su adquisición, a sus trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores / ENAJENACIÓN DE ACCIONES - Derecho preferencial / ENAJENACIÓN DE ACCIONES – Limitaciones en su negociabilidad El precio fijo de $789.37 asignado en el numeral 1 del artículo 5o. del Decreto 439 de 1993 a las acciones que adquieran las personas a que alude el numeral 1 del artículo 3o. ibidem, en manera alguna desconoce el derecho preferencial contenido en el artículo 60 de la Constitución Nacional, pues de no acceder dichas

personas a la totalidad de la participación accionarla, el remanente será colocado a disposición del sector privado a un precio base de $789.37, el cual sí es modificable, a diferencia del precio fijo, lo que indiscutiblemente denota una prerrogativa para los trabajadores y el sector solidario perteneciente a Corpavi. De igual manera las condiciones de crédito a que se refiere el numeral. 2 del artículo 5º del decreto acusado en armonía con el artículo 7º ibidem, difieren notablemente de las condiciones de venta a que se refiere el artículo 10° ibidem, esto es, para aquellos que quieran comprar las acciones no adquiridas por los sujetos beneficiarios del derecho preferencial contenido en el artículo 60, toda vez que a dichos beneficiarios se les otorga crédito, mientras que el resto deberá pagarlas de contado, lo que demuestra una prebenda también en favor de los trabajadores y el sector solidario perteneciente a la Corporación de Ahorro y Vivienda. […] [L]a limitación a la negociabilidad de las acciones durante un término de dos años es también entendible, dado que se trata de un proceso cuya finalidad es la democratización de la propiedad en cabeza de los trabajadores, de sus organizaciones y de las organizaciones solidarias, lo cual implica que se pretende que en las entidades enajenadas efectivamente dicho sector sea representativo, efecto que podría verse menoscabado de permitirse la inmediata venta de las acciones adquiridas por el mismo. DESVIACIÓN DE PODER – No demostrada con la expedición del Decreto 439 de 1994 [D]el Decreto 439 de 1994 se deduce que su verdadera finalidad fue el desarrollar

de manera efectiva el artículo 60 de la Carta Política, sin que pueda decirse que con el establecimiento de las condiciones allí consignadas pretenda que queden acciones para ser subastadas a través de los martillos en las bolsas de valores. En efecto, el Gobierno Nacional mediante el decreto acusado colocó la totalidad de las acciones que poseía en la Corporación de Ahorro y Vivienda Corpavi fijando lógicamente ciertas reglas, a fin de cumplir efectivamente con el propósito democratizador que le asiste en virtud del artículo 60 de la Carta. La circunstancia de que no se hayan vendido la totalidad de las acciones a los titulares del derecho preferencial, ofreciéndolas como lo manda el citado artículo 60, no es razón para afirmar que existe desviación de poder en el decreto demandado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Corte Constitucional C-037 de 1994, M.P.

Antonio Barrera Carbonell; y del Consejo de Estado, Sección Primera, de 16 de diciembre de 1994, Radicación CE-SEC1-EXP1994-N2781, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandó el Decreto 439 de 1994, "Por el cual se aprueba el programa de venta de las acciones de las entidades públicas en la Corporación de Ahorro y Vivienda Corpavi", expedido por el Gobierno Nacional, alegando que vulnera los artículos 60, 114, 150 numerales 9 y 21, 189 numeral 11 y, 6o de la Constitución Política. La Sala negó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 60 / DECRETO

LEY 663 DE 1993 – ARTÍCULO 304 / DECRETO LEY 663 DE 1993 – ARTÍCULO 306 INCISO 4

NORMA DEMANDADA: DECRETO 439 DE 1994 (23 de febrero) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2826

Actor: JULIO A. ROBERTO NIETO Y ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Julio A. Roberto Nieto y Enrique José Arboleda Perdomo, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción consagrada en el inciso 2o. del artículo 237 de la Constitución Nacional y en el artículo 84 del C.C.A. solicitaron de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto No. 439 de 23 de febrero de 1994 "Por el cual se aprueba el programa de venta de las acciones de las entidades públicas en la Corporación de Ahorro y Vivienda Corpavi", expedido .por el Gobierno Nacional.

Citan los actores como infringidos por el acto acusado los artículos 60, .114, 150 numerales 9 y 21, 189 numeral 11 y, 6o de la Constitución Política de Colombia. Hacen consistir así el concepto de la violación: 1o. La Corte. Constitucional declaró inexequibles el inciso 3 del artículo

306 y el artículo 311 (excepto sus parágrafos 3 y 4) del Decreto 633 de 1993, que regula parcialmente el contenido del programa de enajenación de acciones de las entidades financieras. El inciso declarado inexequible definía los sujetos a quienes se debían ofrecer preferentemente las acciones de estas sociedades con el fin de democratizar su propiedad, reservándoles el 15% de la totalidad de las mismas que se fueran a vender. Además habilitaba al Gobierno para fijar límites máximos de adquisición individual de estas acciones. Por su parte el artículo 311 regulaba la venta de las acciones de instituciones financieras y entidades aseguradoras del Estado. Los demandantes se preguntan si declarada la anterior inexequibilidad, podía el Gobierno Nacional y en particular el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras reemplazar los textos caídos por inconstitucionales, mediante la elaboración de actos administrativos, es decir, si tiene la competencia para expedir normas que debe proveer el legislador por mandato imperativo del artículo 60 de la Carta Política. Conforme al artículo 60 de la Constitución Política el Estado tiene La obligación de promover de acuerdo a la ley el acceso a la propiedad. En consecuencia, dicha norma defiere al legislador la reglamentación de las condiciones especiales para acceder a la propiedad accionaria de las empresas que el Estado vende. Con la expedición del decreto acusado el Gobierno Nacional usurpó competencias ajenas violando directamente el artículo 60 y de contera, los artículos 6, 114, 150 numeral 9 y 1.89 numeral 11 de la Carta. Al haber sido puesta en tela de juicio la validez constitucional del

proceso de privatización de las entidades financieras, corresponde al legislador por competencia constitucional presentar un nuevo proyecto de ley que siga las decisiones jurisprudenciales. 2o. Violación del artículo 60 de la Constitución, por cuanto el artículo 3º del Decreto impugnado definió en ausencia del inciso 3 del artículo 306 del Decretó 663 de 1993 declarado inexequible, los sujetos a quienes se debían ofrecer las acciones de Corpavi. Dicho inciso era del siguiente tenor: "Se reservará, además, un mínimo del quince por ciento (15%) de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, que serán objeto de la venta, el cual deberá ofrecerse entre los trabajadores activos y pensionados de la entidad, fondos de empleados, fondos mutuos de inversión de empleados, fondos de cesantías y pensiones, cooperativas y otras organizaciones solidarias o de trabajadores y dentro de este .15% podrán fijarse límites máximos de adquisición individual de estas acciones". La Constitución en el artículo 60 ordena al Estado ofrecer a sus trabajadores, a las organizaciones solidarlas y de trabajadores, la participación que tiene en las empresas que privatice, definiendo con fuerza de ley la norma declarada inconstitucional, entre otras cosas, cuáles eran las personas que debían considerarse como "organizaciones solidarias". Al ser declarada inconstitucional dicha norma, desapareció de la vida jurídica la definición de los destinatarios a los cuales debían ofrecerse las acciones de propiedad del Estado. El Ejecutivo carecía de competencia para realizar tal definición, supliendo la ley, y más aún cuando en la legislación vigente hay normas que

permiten inferir que el llamado "sector solidario" de la economía es mucho más amplio que la enumeración dada por el decreto acusado. Al comparar la enunciación efectuada por la norma declarada inexequible con la que trae el ordinal 1o. del artículo 3o. del Decreto 439 de 1994, se tiene que la primera incluía la frase "otras organizaciones solidarias", mientras que el segundo no la incluye, dejando de lado por ejemplo las "asociaciones mutualistas" o "sociedades mutuarias", las precooperativas, las entidades auxiliares del cooperativismo y tal vez las organizaciones cooperativas de segundo y tercer grado, definidas todas estas como "sector cooperativo" en la Ley 79 de 1908, violando así dicha disposición legal. 3o. Violación del artículo 60 de la Carta Política por cuanto el decreto acusado en ausencia de ley determinó en los artículos 5°, 6o y 7° las condiciones especiales de enajenación de las acciones de Corpavi. En efecto, el Congreso de la República por medio de la ley, es el órgano encargado de fijar las condiciones especiales en las cuales los trabajadores de las entidades, las organizaciones solidarias y de trabajadores pueden tener acceso a la propiedad accionaria de las empresas en las que el Estado participe, tal y como lo señala el final del inciso 2 del artículo 60 al disponer que "La ley reglamentará la materia". Al fijar los artículos 5o, 6o y 7 o del acto acusado respectivamente, el precio fijo al cual son ofrecidas las acciones, el conjunto de restricciones al ejercicio del derecho de compra por parte de los trabajadores y entidades

solidarias y las condiciones para otorgar líneas de crédito para su adquisición, el Gobierno Nacional toma medidas que son de competencia legal, lo cual no podía hacer en ejercicio de su potestad reglamentaria, pues al repasar lo que se encuentra vigente de la Ley 35 de 1993, cuyos artículos fueron incorporados al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se constata que por ninguna parte aparece la facultad otorgada al Gobierno Nacional para fijar límites cuantitativos o porcentuales para la adquisición de las acciones por parte de los trabajadores y las entidades solidarias, ni tampoco existe autorización para limitar su negociabilidad, ni para imponer sanciones en caso de negociarlas, ni para delegar en el Fondo de Garantías de Entidades Financieras la reglamentación de la oferta, medidas que según la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequibles las normas a que se ha hecho referencia, pueden ser adoptadas pero conforme a la ley. La Corte Constitucional expresó que no había limitaciones para la venta de la totalidad de la participación que el Estado tiene en las empresas, por lo que no se ve cómo y con qué autoridad el Gobierno Nacional las crea a través de decretos reglamentarios como el acusado. Se está tratando de la regulación del acceso a la propiedad y de sus limitaciones, campos exclusivos del legislador y no del Gobierno. Debe recordarse que el reglamento tiene como finalidad la de ejecutar la ley y no la de suplirla. 4o. Desvío de poder. La finalidad de la "privatización" de que trata el artículo 60 de la Constitución Política no es otra que buscar la democracia económica también llamada democracia real, frente a la "democracia formal" que

es la que hasta ahora se ha practicado en el país y que ha llevado a la concentración de la riqueza. Con el decreto acusado se pretende vender lo más pronto posible y de contado las acciones que diferentes entidades estatales poseen en Corpavi para cubrir las metas económicas y financieras del Gobierno Nacional. Con el afán de vender, la democratización querida por la Constitución se vuelve una traba que después de la sentencia de la Corte Constitucional se transforma en un requisito formal que hay que cumplir lo más rápido posible, para luego buscar el mejor postor de las acciones de la citada Corporación de Ahorro y Vivienda. Las limitaciones impuestas en el Decreto No. 439 de 1994, tales como el término mínimo para que los trabajadores y entidades solidarias hagan sus ofertas; la limitación a cierto tipo de entidades cooperativas que están en capacidad de adquirir más de 190.024 acciones, como por ejemplo las de grado superior que no están incluidas en el decreto, tienen como fin evidente el que queden acciones para subastar a través de los martillos en las bolsas de valores. El decreto acusado vulnera fundamentalmente la intención del Constituyente, pues los compradores de acciones en bolsa no tienen ninguna limitación que les impida concentrar la propiedad del remanente, mientras que las entidades solidarias tienen un límite máximo de 190.024 acciones. Con lo anterior se rompe la igualdad entre las distintas personas y se desatiende el criterio jurisprudencial según el cual las provisiones del ejecutivo "necesariamente han de estar dirigidas a que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la norma, que a juicio de la Corte apunta a eliminar la concentración de la riqueza, lo

que naturalmente supone que las acciones han de quedar en manos del mayor número de personas". (Sentencia No. C-37/94). La Corte Constitucional ha reconocido que en el artículo 60 de la Constitución Política está inmerso un verdadero derecho de preferencia de estirpe constitucional en favor de las personas y organizaciones solidarias. El Decreto 439 de 1994 crea unas condiciones que en la práctica resultan "inicuas" para los supuestamente favorecidos con el precio fijo, volviendo nominal la opción que la Constitución impone a los destinatarios del tantas veces citado artículo 60, lo que no está acorde con el designio democratizador que instauró el Constituyente.

II. ACTUACION Mediante proveído del 25 de marzo de 1994 se admitió la demanda radicada bajo el número 2826 y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

Del auto admisorio de la demanda se notificó a la Nación -Ministerios de Gobierno, Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público, Defensa, Agricultura, Desarrollo Económico, Minas y Energía, Comercio Exterior. Educación, Medio Ambiente, Trabajo, Salud, Comunicaciones y Transporte. II.1. CONTESTACION DE LA DEMANDA A.- El Ministerio de Defensa a través de apoderada contestó la demanda (fl. 218), señalando que se atiene a lo que resulte probado en el proceso y que coadyuva la contestación de la demanda en todas y cada una de sus partes que presenten el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las demás entidades estatales demandadas.

B.- Por su parte el apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico en la contestación de la demanda (fl. 222), argumentó que el Decreto 439 de 1993 fue expedido con base en las facultades otorgadas mediante el Decreto 663 de 1993, actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el que a su vez por ser expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas, mediante la Ley 35 de 1993, posee el carácter de un decreto-ley, tal y como lo .sostuvo la Corte Constitucional en sentencias Nos. C-37 y C-211 de 1994, dentro de los procesos en los que conoció de la constitucionalidad de las; normas relativas al procedimiento de enajenación de entidades financieras. De conformidad con el artículo 60 de la Carta Política la ley debe señalar unos principios mediante los cuales se logre el objetivo de democratizar la propiedad accionaria en cabeza del Estado, para lo cual debe hacer efectiva la preferencia que da la Constitución a los trabajadores y organizaciones solidarias y de trabajadores, mediante el otorgamiento de condiciones especiales que permitan su acceso a la propiedad. En desarrollo de lo anterior, la ley (Decreto 663 de 1993) establece el procedimiento a seguir en el caso de enajenación de la participación estatal en entidades financieras o aseguradoras, asignando al Consejo de Ministros la competencia para determinar el precio mínimo y las condiciones especiales de acceso a la propiedad a las personas de que trata el artículo 60, según cada caso particular, procedimiento que se encuentra vigente. El Decreto 439 de 1994 se expide dentro de estas facultades y para dichos propósitos, con estricta aplicación de los mandatos contenidos en el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Frente al argumento de que el Gobierno Nacional, usurpó las funciones del legislador al querer reemplazar con un decreto reglamentario como el acusado, el vacío legal dejado en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 306 inciso 3 y 311, excepto los parágrafos 3 y 4 del Decreto 663 de 1993, sostiene que no es acertado por cuanto los artículos declarados inexequibles por la Corte Constitucional se referían en términos generales al paquete accionario que debía ofrecerse a los trabajadores y asociaciones, solidarias y de trabajadores; al derecho de preferencia y al precio mínimo y condiciones de colocación respecto de terceros. La Constitución Política dejó a la ley reglamentar la fijación de condiciones especiales para el acceso de la propiedad accionaria, disponiendo la Ley 35 de 1993 que en el programa de enajenación que aprobara el Consejo de Ministros se debían señalar tales condiciones y ordenando al Gobierno Nacional la aprobación por Decreto de dicho programa, disposiciones que están incluidas en el Decreta Ley 663 de 1993, por lo que el decreto acusado no usurpó la órbita de funciones, toda vez que sí existía disposición legal al respecto. El programa aprobado por el Consejo de Ministros es el que debe contener las condiciones especiales de acceso a la propiedad accionaria. Es aquí donde debe mirarse sí se cumple o no con el mandato constitucional desarrollado por la Ley 35 de 1993. El artículo 306 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero asigna al Consejo de Ministros la facultad de señalar el precio mínimo de venta, el que a su

vez debe ser fijado con base en criterios técnicos. En consecuencia, la determinación del precio mínimo de colocación de las acciones no es un capricho del funcionario o un interés del legislador en concentrar la propiedad en manos de unos cuantos potentados. Hoy día se cuenta con una normatividad dentro de la cual se encuentra el Decreto 439 de 1994 que exige una valoración exacta de los activos a enajenar, con base en unos elementos o mecanismos objetivos que así lo facilitan. Cosa distinta es que quienes aspiren a adquirir determinado número de acciones no cuenten con los medios financieros necesarios para ello, como es el caso de los trabajadores comunes. Sin embargo se les garantiza la existencia de condiciones especiales, permitiendo que dichas acciones sean adquiridas por intermedio de Fondos de Empleados, los cuales sí cuentan con la capacidad financiera necesaria, o dándoles plazo o modalidades especiales de pago, o abriéndoles líneas de crédito para el efecto. Dentro del proceso de enajenación es apenas lógico que al momento de decidir a quienes se van a vender las acciones, se escojan las personas que presenten las condiciones de adquisición más ventajosas. Las instituciones financieras, algunas de ellas encargadas de captar, colocar y/o manejar dineros del público, así como de multiplicar la masa monetaria, no pueden quedar en manos de personas que no cuenten con la suficiente solidez, pues no puede ser política del Estado desprenderse de su participación en entidades financieras, sin antes verificar cuál es la mejor propuesta, la menos riesgosa y cuál garantiza hacia el futuro la estabilidad y permanencia de la entidad a enajenar. El legislador en su intento de democratizar la propiedad accionaria del

Estado ordenada en el artículo 60 de la Carta Política, consideró que el procedimiento del martillo a través de las bolsas de valores era lo suficientemente Idóneo para permitir la intervención del mayor número de personas posibles en el trámite de enajenación, en igualdad de oportunidades, tanto de postulación como de información. Además el mecanismo del martillo no es ajeno a la naturaleza de títulos valores que tienen las acciones y mucho menos a su condición de instrumentos negociables. En lo que respecta al argumento de los demandantes en cuanto a que el decreto acusado impone limitaciones y restricciones que ni la Constitución ni en el Decreto Ley 663 de .1993 se establecen, considera que aquellos confunden condiciones especiales con limitaciones razonables. En efecto, el artículo 60 de la Carta Política reconoce, un derecho especial al sector solidario para acceder a la propiedad accionaria estatal. Tal derecho implica la necesidad de dar un tratamiento desigual al otorgar condiciones especiales, aunque parezca paradójico, para dar cabida al derecho de igualdad. Sin embargo, como todos los derechos constitucionales, no es absoluto y aunque propende por el interés general, se encuentra limitado por éste. Lo anterior implica que no todas las condiciones especiales dentro de un programa de privatización tengan que ser favorables, pues con éstas pueden simultáneamente estructurarse condiciones que en aras del interés general generen requisitos que propenden a su vez por la protección de otros derechos de igual naturaleza. Las condiciones incluidas por el Gobierno Nacional en el artículo 6o del Decreto 439 de 1994 tienen un sentido propio que dentro de los criterios de la Corte y los principios constitucionales, justifican su inclusión.

No puede negarse la desigualdad existente al interior del mismo sector solidario, por lo que el numeral 1 del artículo 6o anteriormente citado, coloca en pie de igualdad a las receptoras del privilegio constitucional, como por ejemplo a los fondos de pensiones y al trabajador común. Por ello se establecen cupos máximos de forma tal que la capacidad adquisitiva de unos no signifique la imposibilidad de acceso de otros, estableciéndose los cupos en primera instancia en función de su patrimonio y en todo caso en referencia a una cifra fija: 190.024 acciones. Con el numeral 2 del artículo 6o del decreto acusado se busca asegurar el precio de compra dentro de una negociación que por su trámite es prácticamente inmediata en cuanto al efecto de la compra. Además es una condición igualmente exigida a los otros inversionistas (artículo 10o., numeral 1, Decreto 439 de 1993), luego no implica colocar al sector solidario en desventaja frente a estos últimos. Por su parte el contenido del numeral 4 Ibídem pretende la equidad del privilegio de acceder a la propiedad Corpavi con base en un precio fijo, que equivale al precio base de negociación dentro de la segunda sesión, disponiendo que si el privilegio se usa con fines distintos, el mismo se escinde. El efecto no va más allá de la simple equidad del privilegio; no genera sanciones pecuniarias mayores a esta misma ecuación y simplemente busca de alguna forma restablecer el equilibrio roto por el aprovechamiento especulativo de una condición especial: pagar el "monto de la diferencia entre el precio de adquisición y el precio más alto a que se adjudiquen acciones". El plazo de dos años allí establecido para su

negociación es razonable y equitativo en términos de ajuste del mercado. El derecho preferencial contenido en el artículo 60 de la Constitución Política debe interpretarse de manera armónica y sistemática dentro del cuerpo de la Constitución, donde no existe una jerarquía interna entre sus normas y preceptos. Bajo este contexto, la Constitución no contempla derechos absolutos y el ejercicio del derecho preferencial del artículo 60 encuentra limitaciones en aras del interés general consagrado en los artículos 1º y 2º de la Carta Magna que los actores consideran violados. Si bien la ley no establece en concreto las limitaciones que se pueden determinar dentro del programa de venta, sí remite al Consejo de Ministros para determinar las condiciones de dicho proceso (inciso 4, artículo 306, Decreto 663 de 1993), lo cual dentro del mandato contenido en el artículo 121 de la CP., implica que éste tiene la competencia para establecerla. De otra parte, las condiciones no pueden interpretarse en un sentido lato como "restricciones". Restringir o limitar es excluir, lo que en este caso significaría sacar del proceso de venta a personas que tienen el derecho de acceder a él. Condicionar, por el contrario, es supeditar el ejercicio de esa facultad a la existencia del derecho que como se vio, no solo admite, sino que tiene restricciones. En lo que respecta a que las condiciones del sector solidarlo no son especiales, debe entenderse que éstas no consisten exclusivamente en dar acceso a una financiación, sino en el precio fijo y en una oferta preferencial y exclusiva. El carácter especial de éstas se constituye con base en una doble referencia: el mercado y las condiciones de acceso para otros inversionistas.

La financiación otorgada está al alcance exclusivo del sector solidario, que bajo otras circunstancias sería de difícil acceso. La exigencia de garantías, iguales para otras operaciones financieras, es lógica si se tiene en cuenta que para otorgar condiciones especiales al sector solidario no puede descuidarse la debida protección al ahorro privado, fuente de los recursos que otorgan esta financiación y que es objeto de especial protección constitucional (artículo 150, numeral 19 literal d), articulo 189 numeral 25 y artículo 335 de la C.N.). El carácter favorable de la financiación otorgada se hace explícito en el artículo 7º del acto acusado, puesto que condiciona el proceso de venta en su integridad a que la financiación sea real y efectiva. De otro lado, no es cierto el argumento de que con la declaratoria de inexequibilidad desapareció de la vida jurídica la definición legal de los destinatarios de la oferta, por cuanto el artículo 60 de la Carta Política se refiere a "...los trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores..." y el artículo 25 de la Ley 35 de 1993, incorporado en el artículo 304 del Decreto 663 de 1993 en desarrollo de la norma constitucional, también hace alusión a tales personas y organizaciones en forma general. Por último, debe tenerse en cuenta que dando cumplimiento a la sentencia de 3 de febrero de 1994 de la Corte Constitucional, a pesar de haberse ofrecido el 100% del paquete accionario a Las personas mencionadas, esto es, a los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores, sólo se adquirió aproximadamente el 49% del total accionario ofrecido. De ahí que en una segunda

oferta, el 51% restante se haya ofrecido al público en general. C.- El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al contestar la demanda (fl. 272) manifiesta en primer lugar que la acción ejercitada es improcedente toda vez que el decreto que se impugna ya consolidó sus efectos y sólo quien demuestre interés en la acción puede enervar el procedimiento adoptado para la enajenación de las acciones de entidades públicas en Corpavi. En consecuencia, la acción que ha debido promoverse es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. y no la de simple nulidad. En segundo lugar, señala que el Decreto 439 de 1994 desarrolla lo prescrito por el artículo 304 del Decreto 663 de 1993, el cual no ha sido declarado inconstitucional por la Corte. Por tal razón, la declaratoria de inexequibilidad que recayó sobre los artículos 306 y 311 del mencionado Decreto 663, no afecta la validez del decreto acusado. En tercer lugar, afirma que la naturaleza reglamentaria del Decreto 439 de 1994 es consecuencia de lo dicho por la Corte Constitucional, a propósito de los peligros que podía correr la venta de la propiedad accionaria: "Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración con arreglo de la ley está habilitada, de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la

voluntad del constituyente". (Sentencia 037/94-Corte Constitucional) . Tanto la Ley 35 de 1993 como el Decreto 663 del mismo año prescriben de manera general las condiciones para acceder a la propiedad accionaria cuando el Estado enajene su participación en una empresa, correspondiendo al Decreto 439 de 1994 reglamentar su procedimiento como consecuencia del principio de la separación y colaboración armónica de los poderes a que hace referencia el artículo 113 de la Constitución Política. La Constitución posee una abstracción que hace necesaria la expedición de las leyes para su mejor aplicación e interpretación, y éstas últimas a su vez tienen un grado