CE-SEC1-EXP1995-N2901

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Ante la Dirección de Tránsito de Bucaramanga / TRÁMITES ANTE LAS AUTORIDADES DE TRÁNSITO – Requisitos / TRÁMITES ANTE LAS AUTORIDADES DE TRÁNSITO – Exigencia de actuar por intermedio de apoderado que reúna los requisitos establecidos en el Decreto 196 de 1971 No puede entonces el a-quo en su providencia hacer decir a la resolución lo que realmente no dijo. Con toda nitidez, con una claridad que no permite dobles interpretaciones, en ella se dice que todas las diligencias y actuaciones que se hagan ante la Dirección de Tránsito de Bucaramanga se deben realizar, o por el interesado, o por medio de abogado. […] No puede darse por sentado, sin peligro de incurrir en injustas interpretaciones y en violaciones a la libertad de trabajo, que las diligencias que se hagan a través de terceros requieren, necesariamente, mandatario con título de abogado, como erróneamente lo da a entender el artículo primero de la Resolución sub judice. […] La híbrida interpretación de que es susceptible el artículo primero de la Resolución traída a juicio, conlleva a la seguridad de su extralimitación pues, ciertamente, está modificando, ampliando y acomodando las normas del Decreto 196 de 1971. La eliminación de los desafueros y abusos de la corrupción en el trámite de las diligencias que deban surtirse ante las autoridades de tránsito y del perjuicio y detrimento en los derechos de los usuarios, es seguramente un noble empeño y una obligación de

dichas autoridades pero ello debe hacerse por medios consecuentes con las normas legales. Estas razones motivan suficientemente la declaratoria de nulidad del artículo en cuestión.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandaron los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Resolución 003 de 1994, por medio de la cual la Dirección de Tránsito de Bucaramanga reglamenta la tramitación de diligencias y documentos ante dicha entidad, alegando que “en parte alguna señala las normas expresas (sic) [artículo 26 de la Constitución Política, artículo 8 del Código Sustantivo del Trabajo y Decreto 196 de 1971] para gestionar ante las autoridades de tránsito y, menos, indica que para hacer diligencias administrativas ante la Dirección de Tránsito se tenga que poseer el título de abogado”. El Tribunal Administrativo de Santander negó la nulidad de los artículos 1, 3 y 4 del acto acusado, en tanto declaró la nulidad del artículo 2. La Sala revocó parcialmente la decisión del Tribunal, (i) decretando la nulidad del artículo 1º y parcialmente del artículo 3º y, (ii) confirmando en lo demás la sentencia recurrida.

FUENTE FORMAL: DECRETO 196 DE 1971 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 196

DE 1971 – ARTÍCULO 29 / DECRETO 196 DE 1971 – ARTÍCULO 35

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 003 DE 1994 (6 de enero) DIRECTOR

DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA – ARTÍCULO 1 (Anulado) / RESOLUCIÓN

003 DE 1994 (6 de enero) DIRECTOR DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA – ARTÍCULO 2 (Anulado) / RESOLUCIÓN 003 DE 1994 (6 de enero) DIRECTOR DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA – ARTÍCULO 3 (Anulado parcialmente) / RESOLUCIÓN 003 DE 1994 (6 de enero) DIRECTOR DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA – ARTÍCULO 4 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2901

Actor: ERNESTO CORREA RIVERA

Demandado: DIRECTOR DE TRÀNSITO DE BUCARAMANGA Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se dispone la Sala a fallar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de octubre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto deniega la nulidad de los artículos 1o, 3o y 4o de la Resolución N° 003 del 6 de enero de 1994, expedida por el 'Director de Tránsito de Bucaramanga. Por medio de dicha Resolución se reglamenta la tramitación de diligencias y documentos ante la citada entidad. El proceso había sido instaurado en ejercicio de la acción pública de nulidad.

EL ACTO IMPUGNADO Y LA ACCION En la Resolución, objeto de la demanda, se dispone que todas las

diligencias y actuaciones que se realicen ante la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, deben ser realizadas directamente por el interesado o por medio de apoderado que reúna los requisitos establecidos en el Decreto 196 de 1971. Se autoriza también a estos apoderados para que deleguen a otras personas tales actuaciones, mediante un carné, "previa petición del abogado en ciernes". En la demanda, al explicar el concepto de la violación de las normas superiores, dice el actor que las autoridades de la República tienen la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares; que el artículo 26 de la Constitución Nacional señala que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; que el artículo 8º del Código Sustantivo del Trabajo dice que "Nadie puede impedir el trabajo de los demás", y que el Decreto 196 de 1971, estatuto del ejercicio de la abogacía., dice cuál es la misión del abogado, quiénes pueden ejercer la profesión, define las incompatibilidades, su inspección y vigilancia, "pero en parte alguna señala las normas expresas para gestionar ante las autoridades de tránsito y, menos, indica que para hacer diligencias administrativas ante la Dirección de Tránsito se tenga que poseer el título de abogado". Agrega que ya la ley ha definido cuándo una persona puede litigar en causa propia o ajena sin necesidad de abogado y cuándo es necesaria la presencia de éste.

LA PROVIDENCIA APELADA

En sentencia del 27 de octubre de 1994, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del artículo 2o de la Resolución N° 004 de 1994, expedida por el Director de Tránsito de Bucaramanga y el parágrafo del mismo artículo y denegó las demás peticiones de la demanda. El Tribunal fundamentó su decisión, entre otras, en las siguientes consideraciones: En cuanto al primer artículo de la Resolución impugnada, estima el Tribunal que en él no se establece nada diferente a lo expresamente consagrado en la ley. "Atinente al artículo 2º, se observa que se está permitiendo a los apoderados delegar bajo su responsabilidad en personas que actuarán a nombre, el trámite de las diligencias que no requieran su presencia. Este precepto en criterio de la Sala es violatorio del artículo 35 del Decreto 196 de 1971, porque autoriza a personas diferentes a las mencionadas por la ley, a intervenir en determinadas diligencias de representación de los apoderados. Tal representación, no está consagrada en dicho decreto: sólo se permite el examen de los expedientes y actuaciones judiciales o administrativas “Por los dependientes de los abogados inscritos debidamente acreditados”. En las condiciones vistas y dada la manifiesta transgresión de norma de superior jerarquía, es preciso disponer su nulidad. “Lo procedente es suficiente para acotar que el PARAGRAFO del artículo 2º del acto impugnado, es también violatorio de la ley, toda vez que si no existe reglamentación sobre la delegación por parte de los apoderados, menos pueden tener derecho a ser provistos de ese carnet

personas no autorizadas. Por consiguiente, habrá de declararse su nulidad, pues la actuación del Director de Tránsito de Bucaramanga, rompe la solidez del principio de competencia reglada, que como es bien sabido es un requisito de orden público de estricto cumplimiento, es decir, dicho funcionario público no podía ejercer funciones que no le habían sido atribuidas expresamente y menos aún fijar parámetros no señalados en la ley". En relación con lo que aduce el demandante, en cuanto a que el "gestor de tránsito", actúa en nombre de los intereses de otros ciudadanos en diligencias de mero trámite y que no es su función litigar ante dicha entidad, se dice en la sentencia impugnada: "Sobre el particular cabe relievar que no obstante expedirse la medida en previsión contra los actos inescrupulosos de estos señores, en detrimento de los usuarios, según se lee en los considerandos del acto, la decisión no está impidiendo de manera alguna que cualquier ciudadano, incluyendo a los gestores, acudan a las dependencias de la entidad a efectuar los pagos de impuesto, llevar los vehículos para su revisado, etc., en fin diligencias que no requieren la representación a través de apoderado. No sobra advertir que la labor de los mandatarios como profesionales del derecho concierne al despliegue de actividades que demandan conocimientos jurídicos en las distintas ramas de la abogacía, habida consideración de lo preceptuado por el Estatuto que regula la materia así: “Asesorar, patrocinar y asistir a las personas en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas (Art. 2 D. 196/71).

“Pero insístese lo que no permite la ley, y lo reitera la resolución es actuar como representante a quien no es abogado titulado o inscrito autorizado por la ley. “En conclusión, la Resolución impugnada en su artículo 1º no usurpa funciones asignadas al legislador, no obstaculiza la libertad del trabajo prevista en el artículo 8 del C. S. del T., ni el libre ejercicio de oficio escogido por los que se hacen llamar gestores de tránsito. Sencillamente se está aplicando lo previsto en el artículo 35 del Estatuto del Abogado, confirmado así una situación ya regulada en la ley”. LA APELACION El señor apoderado del demandante, en memorial visible a folias 53 y siguientes del expediente, sustenta el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que denegó algunos de los apartes de la resolución acusada. Manifiesta en su escrito el recurrente que en su demanda había indicado que la Resolución acusada violaba no sólo normas constitucionales sino legales, como el artículo 26 de la Carta que consagra la libre escogencia de profesión u oficio, agregando que "las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social". Esta norma es complementada por el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 8o, según el cual "Nadie puede impedir el trabajo de los demás". Se apoya el recurrente en una cita que atribuye a la Corte Constitucional y apela al diccionario de la lengua española para definir los verbos

gestionar como la ejecución de "diligencias conducentes al logro de un negocio" y litigar como "pleitear, disputar en juicio sobre una cosa". Al respecto manifiesta: "De ahí, Honorables Consejeros, que el Estatuto del Abogado en su artículo 35 disponga: "Salvo los casos expresamente determinados en la ley, no se requiere ser abogado para actuar ante las autoridades administrativas: pero si se constituye mandatario, éste deberá ser abogado inscrito'. Y explica: "Ciertamente afirmé en la demanda que los llamados "Gestores de Tránsito', sólo actúan a nombre del interés o intereses de personas en diligencias de simple trámite, como por ejemplo, obtener un paz y salvo, pagar un impuesto, averiguar sobre el estado fiscal de los vehículos, en otras palabras, servir de mandaderos, no de mandatarios, de aquellas personas que, por una u otra razón, carecen de tiempo necesario para realizarlas directamente". Anota el apelante que tales circunstancias fueron también consideradas en la providencia impugnada. Manifiesta finalmente que, "el Estatuto del Abogado señala cuáles son los deberes del abogado; indica quiénes están habilitados para ejercer la profesión; define las inhabilidades e incompatibilidades; pero en parte alguna señala en forma expresa ni tácita que para que una persona pague un impuesto, obtenga un paz y salvo, pregunte por el estado fiscal de un vehículo, de una casa, de un apartamento o de cualquier otra gestión que no sea de asesorar, patrocinar o asistir, tenga que presentar no solo la cédula de ciudadanía sino también la tarjeta

profesional de abogado". Con los anteriores planteamientos, la parte actora solicita que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto hace referencia a los artículos 1º, 3º y 4º de la Resolución impugnada. TRAMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA Al encontrarse debidamente sustentado, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de octubre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En desarrollo del trámite legal correspondiente, en auto del 10 de febrero de 1995 se corrió traslado a las partes y al Procurador Delegado ante esta Corporación, a fin de que presentaran los alegatos de conclusión. Ninguna de las partes se hizo presente en este llamado procesal pero si concurrió la Procuraduría Segunda Delegada en lo Contencioso ante la Corporación. En el memorial en el que se rinde concepto sobre el acto administrativo demandado, originario de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, estima la señora Procuradora Delegada que debe revocarse la sentencia apelada y, en su lugar, declararse la nulidad de la Resolución N° 003 del 6 de enero de 1994, acto demandado. Hace la funcionarla interesantes consideraciones sobre la carencia de competencia del Director de Tránsito para reglamentar sobre el ejercicio de profesión u oficio alguno y sobre la disposición del artículo 26 de la Constitución Nacional de deferir a la ley la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones u oficios y que consagra, como principio general, el libre ejercicio de ocupaciones, artes y oficios que no requieren de formación académica, con la

salvedad allí expresada. Estima también que "hacer diligencias en las oficinas de Transito, por enojosas y dispendiosas que sean, son de aquellas actividades que no requieren de formación académica determinada, que la complicaciones de la vida moderna y la falta de agilidad en los trámites administrativos favorece el surgimiento de oficios tales como el llamado Gestor de Tránsito que se encarga de reemplazar al usuario en las largas colas frente a las ventanillas de las oficinas de tránsito para comprar formularios, pagar impuestos, averiguar el estado de los trámites, reclamar paz y salvos y calcomanías, etc., etc., para los cuales no se requiere de preparación especial sino de la voluntad de efectuar estas tareas"- Hace también referencia la funcionaría a lo prescrito en el artículo 35 del Decreto Ley 196 de 1971 a lo cual se aludirá en las consideraciones de esta providencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso de apelación que se entra a decidir, esta enderezado a que se declare la nulidad de los artículos primero, tercero y cuarto de la Resolución 003 de 1994 expedida por el Director de Tránsito de Bucaramanga. La nulidad de estos tres artículos fue denegada en la sentencia recurrida. El texto de las normas por analizar es el siguiente: "ARTICULO PRIMERO: A partir del 15 de enero de 1994, toda diligencia y/o actuaciones ante esta Entidad, deberá realizarse directamente por el interesado o por intermedio de apoderado que reúna los requisitos establecidos en el Decreto 196/71. "ARTICULO TERCERO: Los funcionarios de Tránsito deberán verificar

que las actuaciones mediante apoderado contengan la rúbrica de éste y su número de tarjeta profesional o licencia profesional, de la cual el delegado deberá exhibir fotocopia autenticada. "ARTICULO CUARTO: Todo funcionario de la Dirección de Transito que contravenga las disposiciones aquí contenidas incurrirá en causal de mala conducta". Con relación al artículo primero, aquí transcrito, se tiene que, según la forma en que está redactado, se ha generalizado con la expresión "toda diligencia y/o actuaciones ante esta entidad" la intervención de cualquier ciudadano condicionándola a que, o se hace personalmente o se hace a través de apoderado legalmente constituido. Es decir, que como tan gráficamente lo expresa el accionante en el libelo de su demanda, si una persona desea cancelar el impuesto de rodamiento de su vehículo tiene la obligación de hacerlo ella misma o, si no, contratar los servicios de un abogado para que realice la gestión haciendo más onerosa, con el pago de los honorarios profesionales, la diligencia por realizar. La comprensión de la norma se hace más difícil cuando al emplear el término el "interesado", no se especifica si se refiere al propietario del vehículo o a cualquier persona que tenga interés, ya sea a nivel personal, ya a nivel de otro pues una de las acepciones que el diccionario le da a ese vocablo es "prestar servicios interesados". Es de suponerse, no obstante, que no es ésta la intención del artículo, pues se desvirtúa el objeto de la resolución bajo estudio, si se atiende a las condiciones de la misma. Esta apunta, indefectiblemente, a eliminar la figura de los denominados "gestores de tránsito".

Se asegura además en la sentencia apelada (folio 45), que "la decisión no está impidiendo de manera alguna que cualquier ciudadano, incluyendo a los gestores, acudan a las dependencias de la entidad a efectuar los pagos de impuesto, llevar los vehículos para su revisado, etc., en fin diligencias que no requieran representación a través de apoderado". Y que "No sobra advertir que la labor de los mandatarios como profesionales del derecho concierne al despliegue de actividades que demandan conocimientos jurídicos en las distintas ramas de la abogacía, habida consideración de lo preceptuado por el Estatuto que regula la materia". Insiste la providencia en que "lo que no permite la ley, y lo reitera la resolución es actuar como representante a quien no es abogado titulado o inscrito o autorizado por la ley". Las afirmaciones anteriores marcan el índice de inconexión y confusión en que incurre el artículo primero de la resolución que se juzga. Si se quería establecer la clase de diligencias, gestiones o actuaciones que podía hacer cualquier particular o "gestor'" y las que debían hacerse por medio de apoderado, así debió haberse expresado en el artículo cuestionado. No puede entonces el a-quo en su providencia hacer decir a la resolución lo que realmente no dijo. Con toda nitidez, con una claridad que no permite dobles interpretaciones, en ella se dice que todas las diligencias y actuaciones que se hagan ante la Dirección de Tránsito de Bucaramanga se deben realizar, o por el interesado, o por medio de abogado. Las excepciones a que se refiere la providencia apelada, contempladas

en los artículos 28 y 29 del Decreto 196 de 1971, no tienen en el presente caso aplicabilidad ninguna pues estas se refieren, exclusivamente, a la facultad de "litigar". No puede darse por sentado, sin peligro de incurrir en injustas interpretaciones y en violaciones a la libertad de trabajo, que las diligencias que se hagan a través de terceros requieren, necesariamente, mandatario con título de abogado, como erróneamente lo da a entender el artículo primero de la Resolución sub judice. La Sala comparte, a este propósito lo expresado por la señora Procuradora Delegada en su concepto (folio 10, cuaderno 3): "Es cierto que el artículo 35 del Decreto Ley 196 de 1971 prescribe que "salvo los casos expresamente determinados en la ley, no se requiere ser abogado para actuar ante las autoridades administrativa; pero si se constituye mandatario, éste deberá ser abogado inscrito", pero ello debe entenderse para los casos en que se precise de mandatario en el estricto sentido de las normas que rigen esta figura jurídica del mandato, no para las simples tareas de mensajería que efectúan los llamados gestores de tránsito que no representan a los usuarios, ni firman, ni alegan, ni influyen en decisión alguna, ni requieren de reconocimiento de personería. "Pero lo más relevante para este proceso es que, como lo afirma el demandante, el Director de Tránsito no tiene competencia para reglamentar sobre el ejercicio de profesión u oficio alguno". La híbrida interpretación de que es susceptible el artículo primero de la Resolución traída a juicio, conlleva a la seguridad de su extralimitación pues,

ciertamente, está modificando, ampliando y acomodando las normas del Decreto 196 de 1971. La eliminación de los desafueros y abusos de la corrupción en el trámite de las diligencias que deban surtirse ante las autoridades de tránsito y del perjuicio y detrimento en los derechos de los usuarios, es seguramente un noble empeño y una obligación de dichas autoridades pero ello debe hacerse por medios consecuentes con las normas legales. Estas razones motivan suficientemente la declaratoria de nulidad del artículo en cuestión y así se decidirá en esta providencia. En cuanto a los artículos tercero y cuarto, otra será la decisión. El artículo tercero contempla una obligación de los funcionarios de tránsito que es común a todos los funcionarios públicos que estén a cargo de la recepción de las actuaciones que deban verificarse a través de apoderado; obligación que es inherente a sus funciones y que, estando estipulada en los códigos y demás normas superiores pertinentes, no pueden ser suprimidas por una decisión judicial en un proceso en el que aquellas no son objeto de la demanda. Ahora, como el mismo artículo tercero en su parte final, al referirse a la tarjeta profesional o licencia profesional que los funcionarios de tránsito deben verificar en las actuaciones mediante apoderado, expresa que de ellas, el delegado deberá exhibir fotocopia autenticada, y como quiera que se ha anulado el artículo segundo porque autoriza la delegación a personas diferentes a las mencionadas por la ley, aspecto este no objeto de apelación, la Sala, en concordancia con tal determinación tendrá que declarar la nulidad del artículo tercero del acto en la parte que reza: "...de la cual el delegado deberá exhibir

fotocopia autenticada". Sobre el artículo cuarto no se pronuncia la Sala por no haberse expresado el concepto de violación. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1o. REVOCASE parcialmente el fallo de 27 de octubre de 1994, dictado en el proceso de la referencia por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto no decretó la nulidad del artículo 1º de la Resolución N0 003 de 1994, expedida por el Director de Tránsito de Bucaramanga. Se aclara, además, que se trata de la Resolución N° 003 y no 004 como equivocadamente dice el artículo primero de la parte resolutiva del citado fallo. En su lugar, DECRETASE la nulidad del artículo 1o de la Resolución No 003 de 1994, expedida por el Director de Tránsito de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y del artículo 3º en la parte que reza: "...de la cual el delegado deberá exhibir fotocopia autenticada". 2°. CONFIRMASE en lo demás la sentencia recurrida. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 11 de mayo de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO