CE-SEC1-EXP1995-N2906

ECOSALUD - Creación El artículo 43 de la Ley 10 de 1990 autorizó la Constitución y organización de una sociedad de capital público con la participación de la Nación y las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes, cuyo objeto sería la explotación y administración del monopolio rentístico de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes, declarado, como de la Nación por el artículo 42 de la misma ley. Con fundamento en los artículos 42 y 43 de la citada Ley 10 de 1990 y en el Decreto 130 de 1976, se constituyó la sociedad denominada Empresa Colombiana de Juegos de Suerte y Azar Ltda. -COLJUEGOS-, la cual posteriormente se transformó en la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. -ECOSALUD S.A.- cuyos estatutos sociales fueron aprobados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 271 de 1991. MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Administración / LOTERIA / APUESTAS PERMANENTES La Sala no encuentra que la Ley 10 de 1990 sea incompatible con el inciso tercero del artículo 336 de la Constitución, pues ella regula, así sea de manera muy genérica, tanto la organización como la administración y la explotación del monopolio de todas las modalidades de suerte y azar diferentes de loterías y apuestas permanentes. En efecto, respecto de la organización del monopolio el artículo 43 de la ley establece que ella se traduce en la existencia de una sociedad de capital público con participación de la Nación y de las entidades

territoriales o sus entidades descentralizadas, titulares de monopolios rentísticos y de las loterías existentes. En cuanto a la explotación y administración del monopolio, la misma norma legal establece que esas actividades corresponden precisamente a la sociedad que se ordena crear y que actualmente es la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. -ECOSALUD-. En consecuencia, mientras no se dicte una ley más, específica sobre esos aspectos, de iniciativa gubernamental, el régimen legal propio a que se refiere el inciso tercero del artículo 336 de la Constitución es el previsto en el artículo 43 de la Ley 10 de 1990. MONOPOLIO DE JUEGOS - Administración y explotación / JUEGO ILEGAL El artículo 4o. del Acuerdo 04 de 1993, en el cual se clasifican los juegos y apuestas de suerte y azar por razón de la existencia, licitud o forma de explotación en irregulares e ilegales, irregulares o implantados o autorizados por ECOSALUD, no incurre en infracción del artículo 336, inciso 3o. de la C.P., pues si la calificación de los juegos como irregulares se deriva del hecho que éstos funcionen sin el cumplimiento de los requisitos o sin el permiso de explotación por parte de ECOSALUD, y la clasificación de ilegales obedece a que los mismos funcionen sin cumplir con los requisitos exigidos por las autoridades de policía, tales regulaciones sólo pueden ser consideradas, a juicio de esta Sala, como herramientas básicas e inescindibles del ejercicio de las funciones de administración y explotación del monopolio rentístico asignadas a dicha Empresa,

comoquiera que su finalidad no puede ser otra que la de lograr que el funcionamiento de los juegos de suerte y azar se realice de acuerdo con las disposiciones que lo gobiernan, a efecto de que todos ellos queden dentro de la órbita del monopolio. MONOPOLIO RENTISTICO / JUEGO DE SUERTE Y AZAR / RENTA DE ENTIDAD TERRITORIAL - Inexistencia Se plantea el desconocimiento de los artículos 362 de la Carta Política, 227 y 228 del Decreto 1333 de 1986, debido a que la clasificación de determinados juegos como de suerte y azar por parte de los actos acusados implica un traslado hacia la Nación de las rentas que obtienen las entidades territoriales del impuesto sobre juegos permitidos, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, por la sencilla y potísima razón de que el monopolio rentístico establecido mediante el artículo 42 de la Ley 10 de 1990 recae exclusivamente sobre la explotación de los juegos de suerte y azar, de lo cual ninguna de dichas entidades derivaba o deriva recurso alguno, pues ellos eran considerados en la legislación anterior como prohibidos, conforme a lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1986 de 1927.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2906

Actor: JOSE JAMES CHAVES MUÑOZ

Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE RECURSOS PARA LA SALUD S.A.

- ECOSALUD S.A.

Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado José James Cháves Muñoz en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 1o., 2o., 3o. y 4o. del Acuerdo No. 004 de 16 de marzo de 1993, “por medio del cual se regula la explotación de modalidades de juegos de suerte y azar a través de terceros”, expedido por el Consejo Directivo de la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. ECOSALUD S.A., y de los artículos 1o. y 2o. de la Resolución No. 207 de 1o. de septiembre de 1992, “por lo cual se señalan los trámites y requisitos para las apuestas de suerte y azar de los juegos intermedios y menores, expedida por el Presidente de la mencionada

Empresa. I.- ANTECEDENTES a.- Los actos acusados Son los indicados al inicio de esta providencia y su tenor es el siguiente: 1o.- Acuerdo No. 004 de 1993: “Artículo 1o.- Del juego. Se entiende por juego el contrato aleatorio en virtud del cual las partes entregadas a un ejercicio recreativo, se obligan a pagar al ganador una determinada suma de dinero, o a realizar otra prestación en su favor.

“Artículo 2o.- De la apuesta: Se entiende por apuesta el contrato aleatorio en virtud del cual las partes, en desacuerdo acerca de un acontecimiento cualquiera, convienen en que aquella cuya opinión resulte infundada, pagará a la otra una suma de dinero o realizará otra prestación en su favor. “Artículo 3o.- Del juego y de la apuesta de suerte y azar: Se entiende por juego y apuesta de suerte y azar aquellos en que la contingencia de ganancia o pérdida depende de la casualidad y no de la acción del jugador o jugadores o del apostador o apostadores. “Parágrafo: Cuando en una misma actividad concurran la casualidad y la destreza, el Presidente de ECOSALUD S.A., mediante Resolución motivada, determinará la parte proporcional de derechos y garantías que correspondan a la empresa en forma directa a la cuota parte de la actividad regida exclusivamente por la casualidad y si esta fuere la principal, se aplicará lo dispuesto en el primer inciso de este artículo. “Artículo 4o.- De la clasificación: En términos generales, por razón de su existencia, licitud o forma de explotación, los juegos y las apuestas de suerte y azar se agruparán así: “1. Juegos y apuestas de suerte y azar irregulares e ilegales: Son los que funcionan sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por ECOSALUD S.A., y las autoridades de policía de la respectiva jurisdicción donde se encuentren funcionando. “2. Juegos y apuestas de suerte y azar irregulares: Son los que funcionan mediante la simple autorización de tipo policivo pero que no cuentan con el

permiso de explotación de ECOSALUD S.A., aunque el mismo se encuentre en trámite. “3. Juegos y apuestas de suerte y azar implantados o autorizados por ECOSALUD S.A., en su función de administrar y explotar el monopolio rentístico creado por la Ley 10 de 1990”. 2o.- Resolución No. 207 de 1992: “Artículo 1o.- Determinar como modalidades de juegos intermedios clasificados por Ecosalud S.A., los siguientes: “Los casinos de juegos; los bingos electrónicos, y las empresas productoras e importadoras de máquinas electrónicas -tragamonedas -, explotadas en forma directa y a través de terceros partícipes del producto del negocio. “Artículo 2o.- Determinar como modalidades de juegos menores clasificados por Ecosalud S.A., los siguientes: “Los juegos con naipes; rumi; black jack o veintiuno; tute con condición; poker, tele o apuntado, baccarat o ferrocarril; punto y banca. Juegos de ruleta, esferódromos, plumilla y bola. Rifas y bingos, incluidas las combinaciones conocidas como ‘Cinco’ y ‘Lotería Popular’. “Las máquinas tragamonedas, conocidas como Jackpots, máquinas de monedas, máquinas misterio, baby fruit, catarata y todas las demás que se asimilen. Los juegos como : Billar plato numerado; tabla de 18 colores; juego 24, 36, 18; billar de precisión; ñongo, veinticuatro y polisuma. Los juegos de dados; cacho y guimba. Las apuestas deportivas independientes: hípica, fútbol; galleras y otros.

“Parágrafo. Los juegos de ‘Ruleta’, ‘Black Jack’, ‘Punto y Banca’ y ‘Baccarat’, que se consideran como propios de los casinos, serán clasificados como juegos menores por Ecosalud, teniendo en cuenta la conveniencia económica, técnica y política de la explotación”. b.- Los hechos de la demanda Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones anulatorias, pueden resumirse así (fl. 47 a 49): El artículo 42 de la Ley 10 de 1990, modificado por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993, declaró como arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes. El artículo 43 de la citada Ley 10 de 1990 autorizó la Constitución y organización de una sociedad de capital público, hoy denominada Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. ECOSALUD S.A., cuyo objeto se contrae a la explotación y administración del monopolio rentístico creado por el artículo 42 ibídem. A pesar de que en la parte motiva de la Resolución 207 de 1992 se expresa que su objeto es el de señalar “... los trámites y requisitos para las apuestas de suerte y azar de los juegos Intermedios y Menores”, lo que realmente hace en los artículos acusados 1o. y 2o. es clasificar la actividad de los juegos. De manera específica, el artículo 2o. somete la actividad de los esferódromos a la competencia de ECOSALUD S.A., como una de las modalidades de juego de

suerte y azar, dentro de la clasificación de los juegos menores. Se anota que el juego de esferódromo venía siendo ejercido por particulares antes de la vigencia de la Ley 10 de 1990. La sujeción al régimen monopólico de la actividad de los juegos y apuestas irregulares, ilegales y autorizados, por una parte, y menores e intermedios, por otra, son una forma de clasificar las modalidades de juegos de que trata la Ley 10 de 1990, clasificación que está reservada al Legislador, como lo advirtió la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de febrero 25 de 1994, expediente No. 2407. Como no se ha expedido la ley que prescribe el artículo 336 inciso tercero de la Constitución, mal puede ECOSALUD S.A. clasificar los juegos, como al efecto procedió mediante los actos acusados. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión (fls. 49 a 55 y 132 a 137): Primer cargo.- Violación del artículo 336 incisos segundo y tercero de la Constitución Política. Se quebranta el inciso tercero de la indicada norma, pues si éste prescribe que “la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”, y dicha ley no se ha expedido, de ello resulta que al no existir el

régimen propio del monopolio establecido por el artículo 42 de la Ley 10 de 1990, ECOSALUD no podía proceder mediante los actos acusados a clasificar las actividades que entrañan suerte y azar, ya que tal clasificación constituye uno de los elementos del régimen propio de los monopolios rentísticos, objeto de regulación legal, como lo consideró la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 25 de febrero de 1994 (Expediente No. 2407). De otra parte, para efectuar la clasificación de los juegos y apuestas, los artículos 1o., 2o. y 3o. del Acuerdo 4 de 1993 se vieron precisados a definir los criterios de lo que es “juego”, “apuesta” y “juego o apuesta de suerte y azar”, los cuales son también elementos de la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, cuya previa existencia se requiere para verificar la clasificación de los juegos, “pues previo a toda ordenación debe suponerse la definición.” El artículo 2o. de la Resolución 207 de 1992 viola el inciso segundo del artículo 336 de la Constitución, pues si en la mencionada sentencia de 25 de febrero de 1994 “... también se expuso la tesis según la cual, dentro del régimen propio de los monopolios rentísticos debe figurar en la respectiva ley las pautas como ha de operar la indemnización y en qué casos hay lugar, pues tales aspectos -dice el falloson precisamente los que conciernen a la organización, control, administración y explotación de los monopolios”, el citado acto somete al régimen de ECOSALUD la actividad del juego denominado esferódromo, sin mediar la fórmula y los

eventos de indemnización previa a la monopolización, ya que dicho juego se venía ejerciendo por los particulares antes de la expedición del artículo 42 de la Ley 10 de 1990 como se demostrará en el curso del proceso. Es decir, cuando el artículo 2o. de la Resolución 207 realiza la clasificación de los juegos menores y somete a la administración del monopolio el juego de esferódromos, para ello no contó con la respectiva previsión de la indemnización a todos los particulares que venían ejerciendo esa actividad económica. En consecuencia, para separar a los particulares de la actividad que se les despoja, ECOSALUD debe esperar la ley que suministre las formas, las condiciones y el procedimiento de indemnización. Segundo cargo.- Violación de los artículos 1o., 113, 114, 150 y 200 de la Constitución, pues al definirse y clasificarse en los actos acusados los juegos y apuestas, se desarrolla una materia de naturaleza legal, apropiándose ECOSALUD de una atribución reservada al Congreso, a iniciativa del Gobierno, diluyendo la separación funcional de las ramas del poder público y afectando el Estado Social de Derecho. Tercer cargo.- Violación del artículo 362 de la Carta Política y de los artículos 227 y 228 del Decreto 1333 de 1986, pues los recursos tributarios que los municipios y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, derivan del gravámen sobre juegos, sólo podrán verse afectados en la medida en que el legislador defina y clasifique de una vez cuáles seguirán gravados en favor de los entes territoriales, por exclusión de los clasificados como de suerte y azar.

De otra parte, aquello que garantiza el artículo 362 de la Carta es que no se vaya a operar una transferencia de los recursos territoriales hacia la Nación. Por consiguiente, “... si no es el órgano legislativo, como lo señala el artículo 336 inc. 3o. de la C.N., el que realice la definición y clasificación de las modalidades de juegos de suerte y azar, se está incurriendo en la desprotección que no quiere el artículo 362 ibid. pues ECOSALUD S.A. con sus actos denunciados pudo haber abarcado todo el mercado de juegos más allá de los de suerte y azar, y con esto despojando hacia la Nación de ingresos ordinarios provenientes de las tarifas impositivas que gravan aquellos juegos que no son de suerte y azar, contemplados como de propiedad exclusiva de los municipios”. El planteamiento de la demandada, en el sentido de que el impuesto municipal sobre juegos perdió vigencia con el establecimiento del monopolio sobre ellos, sólo es válido en la medida en que aparezca la ley que regule el monopolio rentístico. Por último, con el alegato de conclusión el actor acompaña copia de la Gaceta del Congreso No. 35 de abril 26 de 1994, e indica que en ella “... aparece el apenas Proyecto de Ley No. 186 de 1994 de que habla el artículo 336-3 Constitucional y en sus primeros artículos (3, 4, 5 y 8) la iniciativa gubernamental propone la clasificación y definición de los juegos, que indebidamente han efectuado los actos demandados”. d.- Las razones de la defensa En la contestación de la demanda la parte demandada expresa, en síntesis, los

siguientes argumentos (fls. 102 a 117): En relación con el primer cargo.- Al erigir la Ley 10 de 1990 en monopolio de la Nación todas las modalidades de juego y apuestas de suerte y azar diferentes de las loterías tradicionales y de las llamadas apuestas permanentes, aparece claro que todo aquello que sea juegos o apuestas de suerte y azar es el objeto y contenido de dicho monopolio, administrado y explotado por ECOSALUD, quien tiene la obligación legal de producir recursos para la atención del servicio público de salud. Como quiera que, en sentido material o funcional, “administrar” es la actividad de manejar una entidad, negocio o empresa y “explotar” es sacar provecho o utilidad, “... de ello fluye que ECOSALUD tiene que desplegar toda la actividad consistente en manejar el negocio de los juegos de suerte y azar para sacar provecho o utilidad con la destinación...” anotada. Con fundamento en lo anterior y en los artículos 5o. y 6o. de los Estatutos Sociales de ECOSALUD, aprobados mediante Decreto 271 de 1991, según los cuales en desarrollo de su objeto le corresponde “... realizar todos los actos directamente relacionados con éste y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir con las obligaciones legal o convencionalmente derivadas de su existencia o actividad tales como mejorar, extender, modernizar, dirigir y administrar las actividades propias de este monopolio ...” y “expedir los actos y celebrar todos los contratos y convenios para el cumplimiento de su objeto ...”, aparece claro que “... sabiamente el legislador defirió al ente administrador tales

materiales (léase con estricta sujeción a las reglas por el mismo legislador establecidas) de conformidad con la detección de sus prácticas, usos, costumbres, evolución y régimen, pues, como gran corolario, el objeto del monopolio está en vía de primigenia expedición normativa”. Por todo lo expuesto “... bien puede concluirse que el Consejo Directivo y el Presidente de ECOSALUD S.A. al expedir el Acuerdo 004 de 1993 y la Resolución 207 de 1991, dispusieron del instrumental administrativo para regular la explotación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, señalar los trámites y requisitos para las apuestas de suerte y azar de los juegos intermedios y menores, respectivamente, con fundamento en los preceptos emanados de la Ley 10 de 1990 y de sus estatutos sociales” En relación con el segundo cargo.- Si bien en sentencia de 25 de febrero de 1994 el Consejo de Estado señaló en relación con el artículo 336 inciso tercero de la Constitución Nacional que “no puede por lo mismo, ninguna autoridad administrativa entrar a definir cuando se está en presencia de juegos en donde sólo tiene incidencia la suerte, el azar, la habilidad, la destreza, la inteligencia de los jugadores, etc., y cuáles quedan enmarcados dentro de la actividad monopolística, pues ello es y debe ser objeto de regulación legal”, olvida dicha Corporación que la Carta Política de 1991 es posterior a la Ley 10 de 1990, la que estableció la organización administrativa, control y explotación del monopolio rentístico en materia de juegos de suerte y azar, sometido a un régimen propio

fijado por la ley (Ley 10 de 1990) y de iniciativa gubernamental, con fundamento en la Constitución de 1886. En las anotadas condiciones, antes de entrar en vigencia la Constitución de 1991, el Gobierno y el Congreso se adelantaron a las previsiones del artículo 336 de la nueva Carta, en cuanto al monopolio rentístico sobre juegos de suerte y azar. “En virtud de la expedición de la Ley 10 de 1990 todas las normas y disposiciones que regulaban juegos de suerte y azar quedaron derogadas y perdieron vigencia, dado que la explotación y administración monopólica de éstos se le trasladó a la Nación, a través de la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud, continuando tan sólo vigentes las normas que regulan las loterías y apuestas permanentes”. De otra parte, en sentencia de 20 de agosto de 1993, el Consejo de Estado, al referirse a la expresión “de todas las modalidades de suerte y azar” contenida en el artículo 42 de la Ley 10 de 1990, consideró que ella quiere decir “... que el arbitrio rentístico opera sobre el juego en sí, en sus diversas modalidades, no sobre la entidad que lo administra o explota así sea eventualmente. Y de ello se deduce que cualesquiera sean los objetivos de una empresa o persona natural o persona jurídica o su razón social, la circunstancia de organizar y explotar alguna modalidad de juegos de suerte y azar de carácter promocional, aún ocasionalmente, está sometida a las normas tantas veces citadas y en las cuales se apoya la resolución demandada. Se excluyen de esta declaración legal solamente las loterías y apuestas permanentes, existentes (artículo 42 ibídem),

referidas por la misma Ley de 1990”. En relación con el tercer cargo.- El impuesto municipal sobre juegos de suerte y azar, cuyo fundamento jurídico es la Ley 33 de 1968 y sus antecedentes son las Leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, perdió vigencia al ser declarada la explotación de esos juegos como monopolio rentístico de la Nación y destinarse su producido, con exclusividad, al sector de la salud. Tal es el sentido del salvamento de voto a la consulta absuelta por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 29 de marzo de 1993 sobre el impuesto municipal a juegos de suerte y azar. Por consiguiente, si todos los municipios se deben beneficiar con las rentas provenientes de juegos de suerte y azar obtenidas a través de ECOSALUD, “... no parece lógico que los mismos municipios estén cobrando impuestos sobre boletas y cupones que ofrezcan participación en tales juegos y, simultáneamente, pretendan participación en las actividades”. Finalmente el apoderado de la entidad demandada solicita a esta Sección abstenerse de pronunciarse sobre la legalidad del artículo 2o. de la Resolución 207 de 1992, en razón a que mediante sentencia de 25 de febrero de 1994 se denegaron las pretensiones de la demanda formulada por el mismo actor en este proceso. e.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dió el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 10 de junio de 1994 se dispuso la admisión de la demanda, se ordenó

el trámite de rigor y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados (fls. 63 a 71). Mediante proveído de 12 de agosto de 1994 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas exclusivamente por la parte actora, a excepción de aquella respecto de la cual renunció oportunamente (fls. 127 a 129). Dentro del término de traslado a las partes y al Ministerio Público para que formulasen sus alegatos de conclusión, hicieron uso de este derecho la parte actora y la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación (fls. 132 a 137 y 150 a 153). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto la señora Procuradora Segunda Delegada manifiesta que es procedente acceder a las súplicas de la demanda, por las mismas razones expresadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 25 de febrero de 1994, al referirse al contenido del artículo 336 inciso tercero de la Constitución Política (Actor : José James Cháves Muñoz, Exp. No. 2407). III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con el primer cargo.- Como marco de referencia para su estudio se precisan los siguientes aspectos: El artículo 43 de la Ley 10 de 1990 autorizó la Constitución y organización de una sociedad de capital público con la participación de la Nación y las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes, cuyo objeto sería la explotación y administración del monopolio rentístico de todas las modalidades de juegos de

suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes, declarado como de la Nación por el artículo 42 de la misma ley. Con fundamento en los artículos 42 y 43 de la citada Ley 10 de 1990 y en el Decreto 130 de 1976, se constituyó la sociedad denominada Empresa Colombiana de Juegos de Suerte y Azar Ltda.- COLJUEGOS, la cual posteriormente se transformó en la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. -ECOSALUD S.A., cuyos estatutos sociales fueron aprobados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 271 de 1991. Por su parte, el Decreto 2433 de 29 de octubre de 1991, “Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 43 de la Ley 10 de 1990”, establece: “Artículo 1o.- La Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A., Ecosalud S.A., podrá realizar todas las operaciones comerciales que comporta la explotación económica del monopolio rentístico creado por virtud del artículo 42 de la Ley 10 de 1990, en forma directa o a través de terceros. “Artículo 2o. Corresponde a la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A., Ecosalud S.A., en relación con la administración del monopolio rentístico constituido por la Ley 10 de 1990: “a) Fijar la política general de explotación de juegos de suerte y azar de que trata la Ley 10 de 1990; “b) Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas para que exploten alguna modalidad de juego o apuesta de suerte y azar u otorgar a las mismas

permiso para su explotación; “c) Regular su operación”. A su vez, los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 336 de la Constitución Política señalan: “La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. “La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. “Las rentas obtenidas en ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”. De las normas anteriormente citadas y transcritas, la Sala deduce lo siguiente: a) Como a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, “la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”, ello implica que se trata de una ley especial no sólo respecto de su iniciativa sino de su contenido, en cuanto ella debe regular necesariamente lo referente a las actividades mencionadas de organización, administración, control y explotación. b) Sin embargo, ello no quiere decir que las leyes dictadas sobre la materia con anterioridad a la nueva Constitución hayan perdido vigencia automáticamente si fueron expedidas de acuerdo con el régimen anterior y su contenido no es incompatible con la nueva disposición, pues si ello no fuera así implicaría, entre otros efectos, que se produciría un vacío legal que haría inaplicable la nueva Constitución mientras se dicta la nueva ley prevista en ella. c) En ese orden de ideas, la Sala no encuentra que la Ley 10 de 1990 sea

incompatible con el inciso tercero del artículo 336 de la Constitución, pues ella regula, así sea de manera muy genérica, tanto la organización como la administración y la explotación del monopolio de todas las modalidades de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas permanentes. En efecto, respecto de la organización del monopolio el artículo 43 de la ley establece que ella se traduce en la existencia de una sociedad de capital público con participación de la Nación y las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes. En cuanto a la explotación y administración del monopolio, la misma norma legal establece que esas actividades corresponden precisamente a la sociedad que se ordena crear y que actualmente es la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. - ECOSALUD S.A.- d) En consecuencia, mientras no se dicte una ley más específica sobre esos aspectos, de iniciativa gubernamental, el régimen legal propio a que se refiere el inciso tercero del artículo 336 de la Constitución es el previsto en el artículo 43 de la Ley 10 de 1990. e) Y como es natural a toda ley, con mayor razón cuando apenas contiene normas muy generales como la Ley 10 de 1990, su contenido es desarrollado a través de Decretos Reglamentarios, como es el caso de los Decretos 271 y 2433 de 1991, de tal manera que ellos, a través de sus normas reglamentarias, que se enmarcan dentro de la ley, contribuyen a configurar el régimen propio que la Constitución prevé para la organización, administración, control y explotación del monopolio citado.

f) Como consecuencia de lo anterior, la Sala rectifica la posición asumida en la sentencia de 25 de febrero de 1994 (Exp. No. 2407, Actor : José James Chávez Muñoz, Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz) y en los autos del 30 de junio y 5 de septiembre de 1994 (Exp. No. 2957, Actor : Jaime Vidal Perdomo, Consejero Ponente: Miguel González Rodríguez), en cuanto en la citada sentencia, a pesar de no haberse declarado la nulidad del artículo 2o. de la Resolución 207 de 1992, igualmente aquí demandada, se expresó que sólo una ley especial puede fijar el régimen propio de los monopolios en lo referente a organización, administración, control