CE-SEC1-EXP1995-N3015

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / BIEN INMUEBLE / EXPROPIACION SIN

INDEMNIZACION / CESION GRATUITA Y OBLIGATORIA - Improcedencia / PLAN VIAL DISTRITAL Del contenido de los artículos 118 y del literal a) del artículo 126 del acuerdo 7 de 1979 infiere la Sala que establecer la cesión gratuita y obligatoria del 7% sobre el área de un terreno, en forma indiscriminada, para afectarla a vías arterias del Plan Vial, como se hizo en el artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987, lo cual motivó la declaratoria de su nulidad por violación del artículo 30 de la Constitución Política de 1886, pues consideró esta Corporación que tal cesión no puede extenderse a vías que se vayan a construir por valorización, es lo mismo que involucrar la cesión a terrenos en proceso de urbanización, para afectarlos a las vías arterias del Plan Vial y no para la construcción de vías , zonas verdes y servicios comunales de la URBANIZACION que se proyecta, que es para lo cual los artículos 2o. y 7o. de la Ley 9a. de 1989 han previsto las cesiones gratuitas y obligatorias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiséis (26) de Enero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3015

Actor: LUIS ALBERTO MEDINA BERMUDEZ

Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTA

Referencia: RECURSO DE APELACION

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contra la sentencia de la referencia, por la cual la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad del literal A) del artículo 126 del Acuerdo 7 de 1979 “por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá”, expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

I. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder a las pretensiones de la demanda consideró el a quo, en síntesis, lo

siguiente: 1-. Aunque el Acuerdo No. 7 de 1979, fue subrogado por el No. 6 de 1990, se hará su estudio de mérito, máxime cuando la teoría del decaimiento del acto de carácter general fue recogida por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de enero de 1991, expediente S-157, Consejero Ponente: Doctor Carlos Gustavo Arrieta. 2-. El primer cargo de violación expuesto es frente al artículo 30 de la Constitución Nacional de 1886. El acto acusado prevé que tratándose de predios que se encuentran afectados por vías arterias del Plan Vial del Distrito Especial de Bogotá, el IDU pueda descontar en cada caso el área de cesión gratuita y obligatoria, que equivale al 7% del terreno, lo cual significa que el Distrito Especial de Bogotá, se propia de tal porción de terreno sin reconocerle al dueño de ella su valor, y conforme lo

expresó el Consejo de Estado en fallo de 16 de octubre de 1992, se estatuye una expropiación sin indemnización, ya que, finalmente, la Administración haciendo uso de su poder coactivo frente al particular logra que el referido porcentaje de la propiedad privada pase a sus manos sin que exista compensación lo que deviene en flagrante violación del inciso 3o. del artículo 30 de la Constitución de 1886, que corresponde al inciso 4o. del artículo 58 de la actual Carta Fundamental. 3o. Es de recibo pues lo expuesto por el actor ya que aparece manifiesta la violación de la norma en comento.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION El apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá finca su inconformidad, en resumen, así: 1o-. La adquisición de predios para poder ejecutar obras del Plan Vial se rige por la Ley 9a. de 1989, que tiene como objetivo establecer los instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles que por motivos de ley se declaran de utilidad pública e interés social para destinarlos a la ejecución de obras públicas. 2-. El Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, adoptó el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, que tiene por objeto definir las políticas de desarrollo urbano de la Capital y reglamentar las condiciones urbanísticas que van orientadas a ordenar el cambio y crecimiento de la ciudad y su espacio público. 3-. El Acuerdo que nos ocupa es concordante con el artículo 2o. de la Ley 9a de

1989. La cesión gratuita del 7% debe entenderse con un descuento del área objeto del negocio jurídico de compraventa, o sea, que es el equivalente a la valorización o plusvalía generada por la obra que el vendedor debe ceder para compensar el mayor valor a su favor que se descuenta a título de anticipo. Se trata entonces de un gravamen u obligación fiscal, autónomo y constitucional. Dicha obligación fiscal es coherente con el principio de la propiedad. 4-. Cuando el Consejo de Estado decretó la nulidad del artículo 118 del acuerdo 7 de 1987, se refería igualmente al asunto en comento haciéndose diferenciación entre el bien inmueble al cual su propietario ha solicitado autorización en orden a urbanizarlo, caso en el cual para obtener el permiso será requisito la cesión obligatoria y gratuita, entendiendo en este caso que cuando se da la afectación del predio para la construcción de la vía, ya la Administración tiene la disposición del terreno y si la afectación excede del 7% deberá negociarse dicho excedente. Al contrario, cuando el particular propietario del bien inmueble no ha solicitado autorización para su desarrollo y se le afecta para la construcción de una vía, deberá negociarse la totalidad de la afectación, de manera que si urbaniza no se afecte su derecho. La consideración del Consejo de Estado se basó en que el artículo demandado contempla una cesión obligatoria y gratuita en forma indiscriminada en relación con todos los inmuebles, consagrando una expropiación sin indemnización, violando el inciso 4o. del artículo 58 de la Constitución. Pero debe tenerse en cuenta la diferenciación mencionada en el párrafo anterior.

5-. El criterio del Constituyente de 1991 fue modernizante en cuanto corresponde a la aplicación de la función social que debe tener la propiedad privada. Fue más allá del ortodoxo principio de 1886. Le dió vida jurídica a la expropiación administrativa. El Estado puede y debe participar en la plusvalía que genere la acción urbanística, de tal forma que la norma acusada ha tenido purga de constitucionalidad por los preceptos de la Constitución de 1991, por lo cual debe revocarse la sentencia apelada.

III. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES Estima la sala que no asiste razón al recurrente en cuanto a que la sentencia de esta Corporación, de 16 de octubre de 1992, proferida dentro del expediente No. 2055, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, que sirvió de fundamento al a quo para acceder a las pretensiones de la demanda, se refirió a una situación diferente de la que ahora ocupa la atención de la Sala. En efecto,

prevé la norma acusada: “A. Arterias del Plan Vial. Todo terreno en proceso de urbanización que se encuentre afectado por vías arterias del Plan Vial, debe ceder gratuitamente para tal fin el (7%) del área bruta del lote a urbanizar. Cuando la afectación sea superior a dicho porcentaje, la diferencia será negociada con el Instituto de Desarrollo Urbano.” (Las subrayas fuera de texto). En el proceso que dio origen a la sentencia antes mencionada, disponía la norma

cuestionada, esto es, el artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987: “Cesión gratuita y obligatoria: El Instituto de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar la negociación directa o la expropiación de los predios que se requieran para las vías arterias del Plan Vial, descontará en cada caso el área de cesión gratuita y obligatoria, equivalente al siete por ciento (7%) del área bruta del terreno”. (Las subrayas fuera de texto) Del contenido de las normas antes transcritas infiere la Sala que establecer la cesión gratuita y obligatoria del 7% sobre el área de un terreno, en forma indiscriminada, para afectarla a vías arterias del Plan Vial, como se hizo en el artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987, lo cual motivó la declaratoria de su nulidad por violación del artículo 30 de la Constitución Política de 1986, pues consideró esta Corporación que tal cesión no puede extenderse a vías que se vayan a construir por valorización, es lo mismo que involucrar la cesión a terrenos en proceso de urbanización, para afectarlos a las vías arterias del Plan Vial y no para la construcción de vías, zonas verdes y servicios comunales de la URBANIZACION que se proyecta, que es para lo cual los artículos 2o. y 7o. de la Ley 9a. de 1989 han previsto las cesiones gratuitas y obligatorias. Al respecto, en la sentencia antes enunciada precisó la Sala, y ahora lo reitera, el alcance de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 9 de noviembre de

1989 que se pronunció sobre la demanda de inexequibilidad del artículo 2o. de la Ley 9a. de 1989 que previó el establecimiento de cesiones obligatorias gratuitas: “...Ciertamente, en aquella sentencia, dictada con ocasión de la demanda de inexequibilidad de los artículos 2o. y 22 de la Ley 9a. de 1989, pese a que en ella se dijo que si se podía hacer “cesiones obligatorias y gratuitas” de su contexto se desprende inequívocamente que tales cesiones obligatorias y gratuitas”, de su contexto se desprende inequívocamente que tales cesiones caben para terrenos que se pretendan urbanizar y que no pueden extenderse a vías que se vayan a construir por valorización, que es el sistema que se consagra en el acuerdo 7 de 1987, del cual forma parte la norma acusada...” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). Lo anterior se deduce de los siguientes apartes de la referida sentencia de la Corte Suprema de Justicia: “... las áreas de cesión gratuita obligatoria, con aquellas señaladas por las normas urbanísticas para “vías, zonas verdes y servicios comunales” (artículo 7o. de la Ley 9a. de 1989), cuya inclusión en los planes de desarrollo es de singular importancia como mecanismo de ordenación del territorio...”(Las subrayas fuera de texto). “...las cesiones obligatorias gratuitas con respecto a la entidad pública y que se imponen al propietario, se afectan al servicio de todos los habitantes por estar destinadas exclusivamente a vías de acceso a los predios urbanizados, como los peatonales, zonas verdes y servicios comunales, según el querer

de la Ley... (las subrayas fuera de texto) “... En los municipios con la población señalada existen las oficinas de planeación encargadas de autorizar el permiso que el interesado solicita para urbanizar o construir al cual debe adjuntar los planos correspondientes a la obra y en estos ha de constar necesariamente la cesión gratuita en referencia como requisito “sine qua non” para la “concesión del permiso”, de donde se deriva su nombre de “cesión obligatoria gratuita”. La obligatoriedad de incluir en los planos tal cesión es una consecuencia de la función que la Constitución le da a los Concejos para reordenar lo relacionado con el territorio municipal; quien quiera edificar o urbanizar su suelo ha de someterse a las limitaciones a éste dadas, de suerte que si no urbaniza no se le afecta su derecho; si lo hace, para obtener la licencia ha de hacer la cesión gratuita que no es normación nueva en el Derecho Colombiano; existió en el Acuerdo 7 de 1979 y el Decreto 1640 de 1982 del Alcalde Mayor de Bogotá (artículos 5o. y 6o.)” Al imponer el acto acusado a la cesión no para los fines antes señalados, ésta se torna en una expropiación sin indemnización, quebrantándose así el artículo 30 de la Constitución Política de 1886, que halló violado el a quo, por lo cual habrá de confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de Enero de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO.

NOTA DE RELATORIA: En similar sentido pueden consultarse las sentencias del 30 de abril de 1993, Exp. 2236 Consejero Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano, y la sentencia del 26 de enero de 1995, Exp. 3015 Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez, Actor Augusto Lozano Delgado. Sobre el tema de expropiación sin indemnización por cesión gratuita y obligatoria de terrenos para el Plan Vial se reitera la sentencia de Octubre 16 de 1992, Exp. 2055, Consejero

Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.