CE-SEC1-EXP1995-N3027

INSPECCION ADUANERA - Causales de aprehensión de mercancías / APREHENSION DE MERCANCIAS - Causales son taxativas y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no es competente para crear nueva causales / DIRECCION DE ADUANAS NACIONALES - No es competente para crear nuevas causales de aprehensión de mercancías De la simple lectura de las anteriores disposiciones legales, para la Sala es incuestionable que si en ninguna de ellas se consagra como causal de aprehensión de las mercancías la de descargarse sin autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, no podía crear una nueva conducta para proceder a dicha aprehensión, ya que la competencia exclusiva y excluyente para ello, como concerniente al régimen de aduanas, está radicada en el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas generales que expida el Congreso de la República, de conformidad con lo previsto por los artículos 150 numeral 19 literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución Política. Es elemental que la conducta de no entregar los documentos de transporte a la Aduana, a que se refiere dicha norma como causal de aprehensión y decomiso de las mercancías, es sustancialmente distinta de la de descargarla sin medir la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, ya que de ésta última no es posible deducir válidamente que el transportador procedió a dicho descargue omitiendo su obligación de presentar los aludidos documentos de transporte. Sin perjuicio de lo expuesto, y en cuanto hace relación al argumento de la defensa según el cual los artículos 13

y 52 del Decreto 2117 de 1992 que se citan como violados facultan a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para dictar instrucciones tendientes a facilitar el cumplimiento de las exigencias legales y reglamentarias, la Sala considera que al ejercicio de tales facultades en ningún momento puede darse el alcance que implícitamente se le pretende atribuir, es decir, el de crear nuevas conductas para la aprehensión de mercancías, como al efecto se procedió en el acto acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3027

Actor: OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado Oscar Mauricio Buitrago Rico en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. con la finalidad de obtener declaratoria de nulidad del inciso cuarto del numeral 3.2.1., Capítulo I, de la Orden Administrativa 0001 de 31 de diciembre de 1992, “por la cual se fijan los procedimientos para el desarrollo de la inspección aduanera en los lugares de arribo y antes del levante de la mercancía”, proferida por la Unidad de Aduanas

Nacionales, Subdirección de Fiscalización (hoy Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-). I.- ANTECEDENTES a.- El acto acusado Este forma parte del numeral 3.2.1. del Capítulo I de la mencionada Orden Administrativa, en el cual se consagran los eventos en que se requiere inspección de las mercancías que ingresen al territorio nacional por parte de los funcionarios de la Dirección de Aduanas Nacionales, y su texto es el siguiente: “Cuando se encuentre que la mercancía fue descargada sin la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, se procederá a su inmediata aprehensión conforme a lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, evento en el cual las mercancías deberán ser trasladadas a la bodega de inspección donde se levantará la correspondiente acta en presencia del representante del transportador”. b.- Los hechos de la demanda Ellos se contraen básicamente a indicar el contenido del acto acusado y a hacer referencia a las disposiciones legales que regulan los trámites correspondientes a la llegada de mercancías al país y su descargue de los medios de transporte, al igual que aquellas que establecen la estructura y determinan las funciones de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y las que reglamentan diversos aspectos sobre registro de los documentos de viaje, entrega y envío de las mercancías, declaración de importación, etc. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que, expresadas en su demanda, se sintetizan

a continuación (fls. 126 a 139): Primer cargo.- Violación del artículo 72 del Decreto 1909 pues mientras esta norma establece como causales de aprehensión y decomiso de mercancías por no presentación de las mismas a la autoridad aduanera las siguientes: “cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana”, el inciso acusado le agrega una más: “Cuando se encuentre que la mercancía fue descargada sin autorización del funcionario del grupo de registro de documentos...” con lo cual, al remitirse la Orden administrativa 001/92 al contenido del artículo 72 del Decreto 1909/92, está ordenado un decomiso de mercancías que el legislador no contempló, violando así la citada norma. De otra parte, añade el actor, se debe tener en cuenta que aquello que pretende la indicada norma es que la mercancía ingrese al país amparada en documentos y que estos se entreguen a la autoridad aduanera antes de su descargue a fin de que se ejerza el debido control por parte de la Aduana al cotejar los documentos con las mercancías arribadas; si se incumple con dicha obligación, la Aduana debe proceder a la aprehensión de los bienes. Agrega que, por el contrario, la aplicación del acto acusado a la aprehensión de las mercancías a pesar de que previamente a su descargue se hayan entregado los documentos a la Aduana,

pero no se haya esperado la orden de descargue del funcionario del grupo de registro, lo cual no fue la intención del legislador. Segundo cargo.- Violación del artículo 8o. de la Resolución 0371 de 1992. “por la cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1909 del 27 de noviembre de 1992”, expedida por el Director de Aduanas Nacionales, pues dicha norma, integrada en el capítulo sobre “Recepción y registro de los documentos de viaje”, habla de la autorización del descargue de las mercancías como un paso más dentro del trámite de documentos y no le imprime ninguna formalidad ni la trata como causal de aprehensión. De otra parte, “existiendo los documentos de transporte y siendo ellos entregados a la Aduana dentro del tiempo estipulado en el artículo 72 del Decreto 1909 (antes del descargue) la autorización del descargue debe proferirse; de no existir documentos o no entregarse en tiempo, la autorización no se producirá pero la aprehensión se efectúa en virtud de la no entrega de los documentos y no en la falta de autorización”. Tercer cargo.- Violación del artículo 63 del Decreto 1909 de 1992, que consagra el principio de eficacia, el cual ordena que en desarrollo de las operaciones aduaneras “debe siempre prevalecer el servicio ágil y oportuno al usuario aduanero, para facilitar y dinamizar el comercio exterior...” y la Orden Administrativa 001 al crear una nueva causal de aprehensión y decomiso de mercancías entorpece y obstaculiza la agilidad requerida en el comercio exterior, razón por la cual viola este principio. Cuarto cargo.- Violación del artículo 64 ibídem que consagra el principio de

justicia y ordena a los funcionarios aduaneros con atribuciones de fiscalización y control, observar siempre “un revelante espíritu de justicia, y tener en cuenta que el Estado no aspira a que el usuario aduanero se le exija más que aquello que la misma ley pretende, y que en el ejercicio de la labor de investigación y control que tiene como objetivo detectar la introducción de mercancías sin el cumplimiento de las normas aduaneras, con prevalencia sobre la realización de trámites meramente formales”, pues el inciso demandado va más allá de lo que el Estado pretende, y traiciona el contenido de su voluntad manifestada en el decreto 1909, artículo 72, al implantar una nueva causal de aprehensión, creando además unas formalidades inexistentes en las normas de superior jerarquía. Quinto cargo.- Violación del artículo 2o. de la Constitución Nacional que establece como uno de los fines de las autoridades de la República, la protección de los bienes de las personas, pues el acto acusado, al permitir “expropiar” los bienes de un particular por el incumplimiento a una formalidad por él creada, contradiciendo la voluntad del legislador, está rompiendo el orden justo establecido por éste e irrespeta la protección a los bienes de los administrados. Sexto cargo.- Violación del artículo 2o. del Código Contencioso Administrativo que establece que el objeto de las actuaciones administrativas, como principio general a tener en cuenta por los funcionarios, es entre otros aspectos “el cumplimiento de los objetivos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados”, principios estos que, son desconocidos por la norma acusada por

cuanto si el legislador no dijo que la falta de autorización del funcionario del grupo de registro de documentos para el descargue de las mercancías es causal de aprehensión y decomiso, el Director de Aduanas Nacionales no la puede crear por vía de interpretación y reglamentación, pues incumple con la eficacia y celeridad que ordena la Constitución Nacional al así como son los cometidos estatales. Séptimo cargo.- Desviación de las atribuciones propias del funcionario que expidió el acto acusado, pues si como fundamento legal para hacerlo invocó el artículo 52 del Decreto 2117 de 1992, esta norma otorga facultades al Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales para ejercer tareas de fiscalización, pero nunca para legislar o reglamentar normas de carácter superior. De otra parte, “dentro del mismo Decreto 2117/92, en el literal f) del artículo 13, el legislador invistió de atribuciones al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para interpretar las normas aduaneras en su carácter técnico, pero nunca para reformar decretos o cambiar el espíritu del legislador”. Por ello, el acto acusado “...al crear una nueva causal de aprehensión y decomiso de mercancías va más allá de lo dicho por el legislador, violando las atribuciones dadas por el mismo legislador para interpretar, que es muy diferente a sustituir el papel del legislador” d.- Las razones de la defensa En el escrito de contestación de la demanda y en el alegato de conclusión la parte demandada expresa los argumentos que se sintetizan a continuación (fls. 176 A

181 y 198 a 203): En relación con el primer cargo.- El acto acusado no quebranta el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, pues él se refiere a las dos causales que sobre omisión de documentos consagra dicha norma para tener la mercancía como no presentada. “Efectivamente, si no se entregan los documentos de transporte a la Aduana o la mercancía se descarga sin la entrega previa del manifiesto de carga de la Aduana, el funcionario responsable del registro de documentos no podrá autorizar su descargue y además, impondrá una sanción cuando sin cumplir con estos requisitos la mercancía se descarga”. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la causal de aprehensión establecida en el acto acusado es una simple modalidad del primer evento de aprehensión y decomiso previsto en el artículo 72 inciso segundo del Decreto 1909 de 1992, es decir, “cuando no se entregaron los documentos de transporte de la Aduana”, pues el artículo 4o. inciso tercero del Decreto 1105 de 1992 señala que si la empresa transportadora de la mercancía no presenta el manifiesto de carga o se hallare mercancía no relacionada en él, se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso. En relación con el segundo cargo.- De la lectura del artículo 8o. de la Resolución No. 0371 de 1992 se aprecia “...quien es el funcionario responsable en la recepción y verificación de los documentos que amparan la mercancía importada, para luego autorizar el descargue de las mercancías debe hacerse entrega de la documentación completa y diligenciada en debida forma que las ampara, de lo

contrario se impone la sanción de aprehensión como claramente lo estipula el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992”. En relación con el tercer cargo.- No se observa cómo puede interferir en el dinamismo del comercio exterior la implantación de controles elementales para el ingreso de mercancías al país. Además, “no contar con la verificación de los documentos propios de la importación como la recalca la disposición acusada, sería dar vía libre al contrabando de mercancías...”. En relación con el cuarto cargo.- Mediante el acto acusado se ejerce a cabalidad el principio de justicia previsto en el artículo 64 del Decreto 1909 de 1992, pues “...está obedeciendo el Decreto 1909 de 1992 con fuerza de ley y su resolución reglamentaria No. 0371 del mismo año...”. En relación con el quinto cargo.- Tampoco se incurre en violación del artículo 2o. de la Carta Política, pues, en primer término, el acto demandado no crea causal alguna de pérdida de mercancía sino simplemente desarrolla normas superiores para instruir a los funcionarios encargados de aplicarlas y, en segundo lugar, “...no es contrario al derecho de propiedad de aprehender mercancía proveniente del exterior que no viene al país amparada en los documentos que exige la ley; es simplemente evitar que se incurra en una conducta impropia, calificada como infracción administrativa aduanera de contrabando, la cual de ocurrir, obviamente va a estar sancionada como lo prescribe la ley”. En relación con el sexto cargo.- El acto acusado no quebranta el artículo 2o. del C.C.A., pues reconoce los derechos de los administrados “...amparados por leyes,

decretos y resoluciones”. En relación con el séptimo cargo.- Los artículos 13 y 52 del Decreto 2117 de 1992 que se citan como violados facultan al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para dictar instrucciones y normas tendientes a facilitar el cumplimiento de exigencias legales y reglamentarias, tal como efectivamente se ha procedido mediante el acto acusado. e.- La actuación surtida A la demanda se le dio el trámite previsto en el Código Contencioso Administrativo para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 6 de septiembre de 1994 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 152 a 160). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, hicieron uso de tal derecho la parte demandada y el último de los mencionados (fls. 191 a 203). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el escrito que lo contiene, la señora Procuradora Novena Delegada ante esta Corporación, luego de referirse al contenido de los artículos 72 del Decreto 1909 de 1992 y 1 literal a) del Decreto 1750 de 1991, concluye que en el acto acusado se estableció una nueva causal de aprehensión de mercancías, creando un nuevo concepto sobre esa materia no contemplando en dichas normas, pues en ellas no se señala que haya lugar a la aprehensión cuando se encuentre que la mercancía fue descargada sin autorización del funcionario del grupo de registro de

documentos. Agrega que de acuerdo con la Resolución No. 0371 de 1992, el funcionario del grupo de documentos, dentro del trámite de recepción y registro de documentos de viaje, está facultado para autorizar el descargue de la mercancía una vez verificados los requisitos de que habla el primer inciso de su artículo 8o., pero que dicha resolución no establece que si no autoriza el descargue se proceda a la aprehensión de la misma. Manifiesta no compartir la apreciación de la demandada en el sentido de que la causal de aprehensión establecida en el acto acusado sea simple modalidad del segundo evento consagrado en el artículo 72 inciso segundo del Decreto 1909 de 1992, por cuanto en los supuestos fácticos que dan lugar a ella no se encuentra el que la mercancía sea descargada sin la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos y, además, porque el hecho de la no presentación del manifiesto de carga por parte de la empresa transportadora está subsumido en la mencionada disposición legal, cuya expedición se produjo con posterioridad al Decreto 1105 de 1992. Con fundamento en lo anterior, solicita declarar la nulidad del acto acusado. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con el primer cargo, en el actual se plantea la violación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 por parte del acto acusado, debido a que, en criterio del demandante, establece una nueva causal de aprehensión de las mercancías importadas no contemplada en dicha norma, consistente en descargar la misma sin la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, la Sala

observa y considera lo siguiente: Señala la mencionada disposición legal: “ARTÍCULO 72. MERCANCÍA no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración. “Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana. “En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1o. del decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3o. del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante rescate”. De conformidad con la norma transcrita, también hay lugar a la aprehensión y decomiso de la mercancía en los eventos previstos en el artículo 1o. literal c) del Decreto 1750 de 1991, cuales son: “1. Importar o exportar mercancías de prohibida importación o exportación. “2. Importar o exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o

declararlas ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados. “3. Sustraer del control de la Aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya autorizado Régimen Aduanero alguno. “4. Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir el depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas.

5. Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o certificado de revisión. “6. Intervenir, sin permiso de autoridad competente, en el traspaso o matrícula irregular de automotor importado temporalmente o de contrabando. “7. Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para la reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo”.

De la simple lectura de las anteriores disposiciones legales, para la Sala es incuestionable que si en ninguna de ellas se consagra como causal de aprehensión de las mercancías la de descargarse sin autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, no podía crear una nueva conducta para proceder a

dicha aprehensión, ya que la competencia exclusiva y excluyente para ello, como concerniente al régimen de aduanas, está radicada en el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas generales que expida el Congreso de la República, de conformidad con lo previsto por los artículos 150 numeral 19 literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución Política. De otra parte, la Sala considera que no asiste razón a la demandada en el sentido de que la causal de aprehensión de que se da cuenta en el acto acusado sea una simple modalidad del primer evento previsto en el artículo 72 inciso segundo del Decreto 1909 de 1992, pues es elemental que la conducta de no entregar los documentos de transporte a la Aduana, a que se refiere dicha norma como causal de aprehensión y decomiso de las mercancías, es sustancialmente distinta de la de descargarla sin mediar la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, ya que de esta última no es posible deducir válidamente que el transportador procedió a dicho descargue omitiendo su obligación de presentar los aludidos documentos de transporte. En consecuencia, encontrándose acreditada la violación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 en que incurrió la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, Subdirección de Fiscalización, al expedir el acto acusado, la Sala considera que sin necesidad de analizar los restantes cargos formulados en la demanda, puesto que todos ellos giran alrededor de la idea de que la autoridad que expidió el acto acusado creó una nueva causal de aprehensión de mercancías, lo cual es cierto, como quedó establecido en la

acusación ya estudiada, la nulidad que se solicita habrá de prosperar, y así se decidirá en la parte dispositiva de este fallo. Sin perjuicio de lo expuesto, y en cuanto hace relación al argumento de la defensa según el cual los artículos 13 y 52 del Decreto 2117 de 1992 que se citan como violados facultan a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para dictar instrucciones tendientes a facilitar el cumplimiento de exigencias legales y reglamentarias, la Sala considera que al ejercicio de tales facultades en ningún momento puede darse el alcance que implícitamente se les pretende atribuir, es decir, el de crear nuevas conductas para la aprehensión de mercancías, como al efecto se procedió mediante el acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- DECLÁRASE la nulidad del inciso cuarto del numeral 3.2.1. del Capítulo I de la Orden Administrativa 0001 de diciembre 31 de 1992, “por la cual se fijan los procedimientos para el desarrollo de la inspección aduanera en los lugares de arribo y antes del levante de la mercancía”, proferida por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, Subdirección de Fiscalización. Segundo.- Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Tercero.- En firme esta sentencia, comuníquese al señor Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO