CE-SEC1-EXP1995-N3028

VEEDOR DEL TESORO - Funciones / FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS - Improcedencia con recursos del tesoro / MEDIDA PRECAUTELATIVA - Procedimiento / NOTIFICACION - Improcedencia / DEBIDO PROCESO Para el cumplimiento de sus funciones al Veedor del Tesoro se le revistió de una amplia facultad discrecional en cuanto a la adopción de medidas precautelativas tendientes a garantizar el propósito perseguido por el constituyente y el legislador con la creación de dicho cargo: evitar que los recursos del Tesoro Público se distrajeran en financiación de campañas electorales o influyeran en sus resultados. Se previó que la adopción de las medidas fueran motivadas y que estuviera circunscrita a un período determinado durante los tres meses anteriores a cada elección. El resto del articulado no señaló período probatorio alguno que debiera evacuar el Veedor del Tesoro, antes o con posterioridad a la adopción de tales medidas precautelativas, respecto de los representantes legales de las entidades cuya ejecución de partidas presupuestales se hubiera suspendido. Es de la esencia de las mencionadas medidas, que el trámite anterior a su adopción no se le notifique al presuntamente perjudicado con las mismas, pues ello de suyo implicaría una dilación de dicho trámite, que desnaturalizaría la medida, la cual supone obrar con prontitud para garantizar efectivamente la tutela del bien jurídico que se pretende proteger. El debido proceso se garantiza en la medida en que el acto por el cual “a juicio” del Veedor del Tesoro se dispone suspender la ejecución de alguna partida presupuestal sea motivado y que dicha medida se adopte

dentro del término previsto: 3 meses anteriores a la elección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3028

Actor: MUNICIPIO DE ENVIGADO

Demandado: VEEDURIA DEL TESORO Referencia: ACCION DE NULIDAD El municipio de Envigado, a través de apoderado y en ejercicio de la acción Pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 000190 de 29 de marzo de 1994 “Por la cual se dispone suspender la ejecución de unas partidas del presupuesto del municipio de Envigado (Antioquía), correspondientes a la vigencia fiscal de 1994”; 000312 de 19 de mayo de 1994 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el señor Jorge Meza Ramírez - Alcalde Municipal de Envigadocontra la Resolución número 000190 del 29 de marzo de 1994, expedida por la Veeduría del Tesoro”; y 000549 de 29 de julio de 1994 “Por la cual se prorroga la suspensión de la ejecución de unas partidas del presupuesto del municipio de Envigado (Antioquía), correspondientes a la vigencia fiscal de 1994”, expedidas por la Veeduría del Tesoro.

I. FUNDAMENTO DE DERECHO Para impetrar la nulidad de los actos acusados el actor adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1º. Con la expedición de los actos acusados se transgredió el artículo 29 de la Constitución Política porque el municipio de Envigado nunca tuvo oportunidad de presentar pruebas a su favor y ni siquiera, que es lo más grave, conoció las acusaciones ni las pruebas aportadas en su contra para poderlas controvertir. 2º. El artículo 83 ibídem consagra el postulado de la buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que adelanten los particulares ante las autoridades públicas. 3º. El artículo transitorio 34 ibídem creó la figura del Veedor del Tesoro en forma transitoria pero no con poderes supraconstitucionales. En este caso el Veedor se extralimitó y motivó falsamente las resoluciones que se impugnan porque desconoció por completo las normas administrativas procesales del debido proceso y porque las resoluciones acusadas se fundamentan en supuestos. Si en el municipio de Envigado se están construyendo viviendas de interés social es porque el alcalde como candidato a la Alcaldía tenía en su programa de gobierno la construcción de 2.000 soluciones de vivienda que en un 100% fueron adjudicadas y están en mora de ser entregadas a causa de las medidas del Veedor, que atentan también contra el derecho que tiene el pueblo a una vivienda digna y de paso contra el derecho al trabajo pues con la congelación del presupuesto se ha dejado sin trabajo a gran cantidad de trabajadores de la construcción.

II. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. III - 1 CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, expresó, en síntesis, lo siguiente: 1º. El primer cargo se desvirtúa con la lectura de las resoluciones acusadas donde se describen cuáles son los hechos que llevaron a deducir a la Veeduría que la ejecución de las partidas presupuestales iban a influir en los resultados electorales. Tales hechos están descritos en los considerandos f) y g) de la primera resolución acusada. 2º. La Resolución número 000312 de 1994, no tiene como único fundamento el artículo transitorio 34 de la Carta sino que se encuentra respaldada por un acervo probatorio explícito en el contenido de la misma. 3º. Según concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 27 de julio de 1994 las funciones del Veedor del Tesoro culminaban el 1º de agosto de 1994. Luego, no hubo extralimitación en el ejercicio de competencias por parte de la Veeduría.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda por cuanto considera que el Veedor

del Tesoro estaba llamado a ejercer las funciones señaladas en el artículo transitorio 34 de la Carta Política y en el artículo 1º del Decreto 2093 de 6 de septiembre de 1991 en todo el territorio nacional en forma autónoma e independiente y por ello podía ejercer la inspección y vigilancia sobre los recursos del Tesoro Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, Indígena o de cualquier entidad territorial y sobre las entidades públicas descentralizadas de todos los órdenes y examinar los presupuestos de todas estas entidades, con el objeto de verificar su ejecución y adiciones, especialmente las hechas con anterioridad a cualquier elección.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que a pesar de que el actor incoó la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por tener los actos acusados carácter particular, individual y concreto y habida cuenta que tales actos no se hallan enlistados por la ley como susceptibles de enjuiciamiento a través de dicha acción, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial se interpreta la acción instaurada como de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como quiera que en el caso sub examine se satisficieron los presupuestos procesales para el ejercicio de tal acción, ya que la demanda se instauró dentro del término de caducidad previsto en el artículo 136 ibídem, amén de que existe legitimidad en la entidad accionante por ser la directamente afectada con los actos demandados, es procedente hacer un pronunciamiento de fondo de las pretensiones. Al efecto, se tiene en cuenta lo siguiente: Preceptúa el artículo transitorio 34 de la Carta Política:

“El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, por un período de tres años, un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial. El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable”. El precepto constitucional transcrito fue desarrollado por el Decreto número 2093 de 6 de septiembre de 1991, expedido por el Gobierno Nacional, de cuyo articulado para los efectos de esta providencia resultan pertinentes los siguientes: Artículo 4º: “El Veedor del Tesoro, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1º. Inspeccionar y vigilar los recursos del Tesoro Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, Territorial, Indígena, del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, o de cualquier entidad territorial que la ley llegare a establecer, lo mismo que los de las entidades públicas descentralizadas de todos los órdenes, a fin de

que dichos recursos no sean utilizados para campañas electorales. ...3º. Inspeccionar y vigilar los recursos provenientes del exterior para la Nación, los departamentos, los municipios, el Distrito Capital, o cualquier ente territorial que establezca la ley, a fin de que tales recursos no sean utilizados en campañas electorales”. Artículo 9º: “El Veedor del Tesoro podrá examinar los presupuestos del orden nacional, departamental o municipal o de cualquier ente territorial, o de sus entidades públicas descentralizadas, con el objeto de verificar su ejecución y adiciones, especialmente las hechas con anterioridad a cualquier elección”. Artículo 10: “La inspección y vigilancia de los distintos presupuestos y las medidas que en torno a ellos se tomen, se refieren a las partidas que a juicio del Veedor sean contrarias a lo preceptuado en este decreto”. Artículo 11: “En armonía con el artículo anterior el Veedor del Tesoro podrá, durante los 3 meses anteriores a cada elección, como medida precautelativa, suspender mediante resolución motivada la ejecución de partidas presupuestales destinadas a financiar asociaciones, corporaciones, fundaciones, cuando a su juicio éstas tengan por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales. Igualmente podrá suspender la ejecución de partidas presupuestales que, a su juicio, hayan sido dispuestas para influir en los resultados electorales...”. Del contenido de las normas transcritas se infiere, sin lugar a hesitación alguna, que (para el cumplimiento de sus funciones al Veedor del Tesoro se le revistió de una amplia facultad discrecional en cuanto a la adopción de medidas

precautelativas tendientes a garantizar el propósito perseguido por el constituyente y el legislador con la creación de dicho cargo: evitar que los recursos del Tesoro Público se distrajeran en financiación de campañas electorales o influyeran en sus resultados). De tal manera que para cumplir con ese cometido (se previó que la adopción de las medidas fuera motivada y que estuviera circunscrita a un período determinado: durante los 3 meses anteriores a cada elección. El resto del articulado no señaló período probatorio alguno que debiera evacuar el Veedor del Tesoro, antes o con posterioridad a la adopción de tales medidas precautelativas, respecto de los representantes legales de las entidades, cuya ejecución de partidas presupuestales se hubiera suspendido). Y la razón es muy sencilla. En primer término (es de la esencia de las mencionadas medidas, que en el trámite anterior a su adopción no se le notifique al presuntamente perjudicado con las mismas, pues ello de suyo implicaría una dilación en dicho trámite, que desnaturalizaría la medida, la cual supone obrar con prontitud para garantizar efectivamente la tutela del bien jurídico que se pretende proteger). De otra parte, la medida precautelativa no tiene el carácter de permanente, sino todo lo contrario, está limitada en el tiempo y a un lapso relativamente corto. Las consideraciones precedentes descartan el primer cargo de violación. Para la Sala tampoco está llamado a prosperar el segundo cargo, ya que, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la presunción de la buena fe se establece en favor de los particulares respecto de las gestiones que ellos

adelanten ante las autoridades públicas. En este caso, el municipio de Envigado no ostenta tal calidad. Por lo demás, no se advierte en el proceso que el municipio demandante estuviera adelantando gestión alguna ante la Veeduría del Tesoro, en la cual se le desconociera dicho principio. Finalmente, en cuanto al cargo que se le endilga a los actos administrativos acusados de estar falsamente motivados porque se desconoció por completo el debido proceso, son válidas las consideraciones que se hicieron respecto de la primera censura ya que del contenido de las disposiciones legales transcritas se deduce que (el debido proceso se garantiza en la medida en que el acto por el cual “a juicio” del Veedor del Tesoro se dispone suspender la ejecución de alguna partida presupuestal sea motivado y que dicha medida se adopte dentro del término previsto: 3 meses anteriores a la elección). En relación con este último presupuesto cabe señalar que la censura no se dirigió a que los actos acusados hubieran sido adoptados por fuera de término sino únicamente al aspecto probatorio, el cual ya se analizó anteriormente. De otra parte, no asiste razón al actor cuando argumenta que las resoluciones acusadas se basan en “supuestos”, pues conforme se deduce de los documentos que constituyeron los antecedentes administrativos de los actos acusados el Veedor del Tesoro Regional Antioquía rindió un informe a su superior: el Veedor del Tesoro, fundamentado en declaraciones del Secretario de Hacienda del municipio de Envigado, Concejales y ciudadanos y acompañado de prueba documental, que daban cuenta de las anomalías o irregularidades que se estaban

presentando en dicho municipio respecto de la promesa por parte del Alcalde y de algunos concejales a la ciudadanía de entregarles una vivienda si conseguían 30 o 40 votos cada uno en favor de determinado candidato al Senado y a la Cámara de Representantes (cuaderno de anexos número 3). Tales declaraciones y documentos sirvieron de soporte para que el Veedor del Tesoro se formara un juicio acerca de la necesidad de adoptar las medidas, y que fue el que motivó la expedición de los actos acusados, dada la discrecionalidad de que gozaba para ello. Los anteriores razonamientos conducen a la Sala a desestimar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Devuélvase al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de noviembre de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ RODRIGO RAMÍREZ GONZÁLEZ