CE-SEC1-EXP1995-N3070

CAMARAS DE COMERCIO - Funciones / POTESTAD REGLAMENTARIA Para la Sala no es válido el argumento según el cual la indicada norma legal solo faculta al Presidente de la República para atribuir nuevas funciones a las Cámaras de Comercio "..... mas no para restringirlas ni menos aún para establecer prohibiciones como la que se contempla en el acto acusado, pues, de una parte el hecho de que allí se determine que tales instituciones únicamente" ...podrán ejercer las funciones señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en el artículo 5 de este Decreto", no implica ninguna limitación a las mismas sino sencillamente viene a ser una reiteración del deber de ceñirse a ellos y, de la otra es indiscutible que todas sus actuaciones deben encaminarse al exclusivo cumplimiento de aquellas, como se determina en la segunda parte de dicho acto, dentro de las cuales no se contempla, como no podía contemplarse, la de realizar "...acto u operación que constituya competencia comercial con las actividades propias del sector privado", respecto del cual les corresponde como función, precisamente, la de "servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos", quienes, sin duda, son estos últimos y no otros quienes conforman el "sector privado" a que se aluden en el indicado acto. En consecuencia, a no haberse demostrado la violación del artículo 86 ordinal 12 del Código de Comercio, tampoco es posible atribuir al acto acusado el quebrantamiento de las disposiciones constitucionales que se reseñaron al inicio de estas consideraciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá D. C. veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3070

Actor: LUZ AMPARO SERRANO QUINTERO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada pór la ciudadana y abogada Luz Amparo Serrano Quintero en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 7o. del Decreto Reglamentario 1520 de 26 de julio de 1978, "por el cual se reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio, y se dictan otras disposiciones reglamentarias del Decreto-Ley 149 de 1976", expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Presidente de la República y de los Ministros de Justicia y de Desarrollo Económico. l.-ANTECEDENTES a.- El acto acusado A continuación se trascribe un texto del artículo 7o. del Decreto Reglamentario 1520 de 1978: "Artículo 7o. Limitación de funciones.- Las Cámaras de Comercio solo podrán ejercer las funciones señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en el artículo 5o. de este Decreto. En consecuencia les está prohibido realizar cualquier acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de las

mismas, o que constituya competencia comercial con las actividades propias del sector privado". b.- Los hechos de la demanda Ellos se contraen básicamente a hacer referencia a las disposiciones legales que de alguna manera constituyen los antecedentes que sirvieron de base para expedir el acto acusado. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que, expresadas en su demanda y reafirmadas en el alegato de conclusión, se sintetizan a continuación (fls. 13 a 23 y 110 a 111): Primer cargo.- Se violó eI articulo 55 de la ConstituciÓn Política de 1886, ya que el Gobierno Nacional está asumiendo funciones de la Rama Legislativa y excediendo la atribución de colaborar armonicamente con ésta, porque la facultad concedida en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio es para adicionar o ampliar las funciones de las Cámaras de Comercio y no para quitar o restringir las que la ley les ha dado. Segundo cargo.- Violación de los ordinales 1o. y 2o. del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886, toda vez que el Gobierno al incIuir en el artículo acusado limitaciones y prohibiciones que no están en la ley, está legislando, la cual es una atribución exclusiva del Congreso de la República o del mismo Presidente cuando está investido de facultades extraordinarias. Tercer cargo.- Quebrantamiento del artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución de

1886, debido a que el Gobierno abusó de la potestad reglamentaria a él atribuida, pues, a pesar de que ésta implica una interpretación previa de la ley por parte del Presidente, a fin de autorizar y evaluar sus alcances, también lo es que el decreto reglamentario no puede ampliar ni restringir el alcance y contenido de Ia ley que reglamenta, y menos aún establecer u ordenar actos que la desborden o contraríen, cosa que sucede en el presente caso con la experlición del artículo 7o. del Decreto 1520 de 1978, al establecer una limitación y prohibición al Código de Comercio, desbordando así la atribución constitucional y el mismo estatuto mercantil. Cuarto cargo.- Desconocimiento del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, ya que en ejercicio de la potestad reglamentaria no se puede modificar o violar la ley que se reglamenta y, menos aún, invadir la función del legislador, situación que en forma ostensible presenta el artículo acusado. Quinto cargo.- Violación del numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio, pues la facultad que en él se establece es la de conferir a las Cámaras de Comercio nuevas funciones, más no para restringirlas o establecer prohibiciones tal como ocurre con el acto acusado. Sexto cargo.- Quebrantamiento del artículo 2035 del Código de Comercio, pues el precepto acusado al crear situaciones no contempladas en la ley supone una extralimitación de la potestad reglamentaria, lo cual constituye una clara violación de la voluntad legislativa. Séptimo cargo.- No sólo se están violando las normas constitucionales y legales

antes citadas, sino también el artículo 20 de la Constitución derogada e igualmente el artículo 1602 del Código Civil y disposiciones que lo complementan o adicionan, pues las Cámaras de Comercio, conforme a la jurisprudencia y doctrina, son instituciones de orden legal y de naturaleza gremial, recogidas por el derecho privado, que cumplen algunas funciones administrativas, y que a su vez desarrollan diversas actividades de índole privada-gremial, las cuales no son laxativas y por tanto para su ejercicio no puede existir ninguna limitación o prohibición diferente a los estatutos de la respectiva cámara, en orden a proteger la autonomía de la voluntad. d - Los argumentos de la coadyuvancia La Cámara de Comercio de Bogotá, como parte coadyuvante en el proceso, fundamenta su posición en los siguientes términos (fls. 85 a 89 y 105 a 109): 1o.- El Presidente de la República en uso de la potestad reglamentaria no puede establecer limitaciones y consagrar prohibiciones a las funciones de las Cámaras de Comercio, puesto que estas solo pueden ser producto de la misma ley y no de un decreto reglamentario, es decir que"... en estricto sentido jurídico, está creando una norma nueva y, por lo tanto, está desbordando la potestad reglamentaria y consecuencialmente, viola las normas constitucionales y legales invocadas por la actora en este proceso, pero, fundamentalmente el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio y el 2035 del mismo ordenamiento". 2o.- El numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio es violado en forma ostensible por cuanto el legislador mercantil lo que quiso fue facultar al Gobierno

Nacional para ampliar las atribuciones de las Cámaras de Comercio y no para limitarlas y menos aún, prohibirles desarrollar otras actividades. 3o.- De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, ante el vacío dejado por la ley, las Cámaras de Comercio ".... son instituciones de naturaleza privada, para el ejercicio de sus funciones gremiales, no puede existir ninguna limitación o prohibición, y al haberlo hecho la norma acusada, violó el artículo 20 de la Constitución derogada vigente al momento de su promulgación que preceptuaba en uno de sus apartes: Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes. Igualmente, viola el primer aparte del artículo 6o. de la Carta Política actual que consagra el mismo principio". e.- Las razones de la defensa En los escritos de contestación de demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada se opone a la pretensión de la actora con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 65 a 70, 80 a 82 y 112 a 116): No se incurre en violación de los artículos 55, 76 ordinales 1o. y 2o., 120 ordinal 3o. de la anterior Carta Política y 12 de la Ley 153 de 1887, pues si en ejercicio de la potestad reglamentaria es posible crear y establecer nuevas funciones a las Cámaras de Comercio, es obvio y lógico que también se podían establecer limitaciones o prohibiciones para que ellas cumplieran con mayor eficiencia dichas funciones y no invadieran la competencia de los comerciantes. En consecuencia,

el acto acusado no ordena cosa distinta de aquello que implícitamente está regulado por la ley en los artículos 86-12 y 2035 del Código de Comercio, con la finalidad de que las referidas Cámaras cumplan estrictamente sus funciones y no se extralimiten en ese cumplimiento que debe encaminarse al propósito que consagran dichas normas, es decir, que sus actos u operaciones desarrollen el objeto para el cual fueron creadas servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno y ante los mismos comerciantes. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la limitación de funciones establecida en el acto sub-judice es el resultado de lo determinado en el artículo 86-12 del Código de Comercio. "... porque si las Cámaras de Comercio se salen de las funciones atribuidas estarían desvirtuando la razón de ser y su naturaleza y se verían incursas en conductas sancionables por parte de la respectiva entidad que ejerce la vigilancia y control, es decir, la Superintendencia de Industria y Comercio". f.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 30 de septiembre de 1994 se admitió la demanda y sedenegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 32 a 37). Mediante proveído de 27 de enero de 1995 se denegó la solicitud de pruebas formuladas por la parte actora (fl. 102).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto de fondo, todas eIlas procedieron de conformidad (fls. 105 a 109, 110 a 111, 112 a 116 y 117 a 120). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el escrito que lo contiene, la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, luego de transcribir el tenor del artículo 86 del Código de Comercio y del acto acusado, manifiesta lo siguiente: "Leidas con atención las normas a confrontar se IIega a conclusión distinta de la que intuye la parte actora. En efecto, el artículo 86 del Código de Comercio determina las funciones de las Cámaras de Comercio y, finalmente, establece en el ordinal 12. Las demás que le atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional, lo cual constituye autorización al Gobierno para señalarles otras funciones. Y eso es exactamente lo que hizo el Gobierno a través del artículo 5o. del Decreto 1520 de 1978, señalar otras funciones a desarrollar por las Cámaras de Comercio, además de las funciones señaladas en el artículo 86 y demás disposiciones del Código de Comercio...". "En cuanto al artículo 7o. del Decreto en mención, que es el acto acusado, lo que hace es reiterar que las funciones de las Cámaras de Comercio son las señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio entre las cuales están comprendidas las previstas en el ordinal 12 de la norma y las fijadas en el artículo 5o. del Decreto 1520 citado. De tal manera que aunque la norma acusada (artículo 7o.del Decreto

1520 de 1978) aparezca redactada en términos que dan la sensación de restringir las funciones de las Cámaras de Comercio, en realidad no va mas aIlá de precisar cuáles son las funciones legalmente establecidas a cargo de tales entidades. "La limitación sólo se refiere entonces a otras funciones no instituídas legalmente, lo cual no contraría las normas indicadas en la demanda como violadas". III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que de la lectura de los cargos primero a tercero de la demanda resulta que en ellos se predica la inconstitucionalidad del acto acusado bajo el argumento de que sus mandatos establecen limitaciones y prohibiciones no previstas en la ley respecto de las funciones que conforme a ella misma corresponde ejercer a las Cámaras de Comercio y, por tal razón, el Ejecutivo se excedió en el uso de la potestad reglamentaria a él atribuida, invadiendo la órbita de competencia del Congreso, la Sala los analizará conjuntamente con el quinto cargo del libelo demandatorio, pues la violación de las normas constitucionales que se indican en los primeros, vale decir, los 55, 76 ordinales 1o. y 2o. y 120 ordinal 3o. de la anterior Carta Política sólo podrá predicarse en la medida en que previamente se concluya sobre el desconocimiento del artículo 86 ordinal 12 del Código de Comercio, que se plantea en el último de dichos cargos.

Al efecto se considera: La mencionada disposición legal, en su conjunto, señala lo siguiente: "ARTÍCULO 86.- Las Cámaras de Comercio ejercerán las siguientes funciones:

"1a.) Servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el gobiemo y ante los comerciantes mismos; "2a.) Adelantar investigaciones económicas sobre aspectos o ramos específicos del comercio interior y exterior y formular recomendaciones a los organismos estatales y semioficiales encargados de la ejecución de los planes respectivos; "3a.) Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este Código. "4a.) Dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones; "5a.) Recopilar las costumbres mercantiles de los lugares correspondientes a su jurisdicción y certificar sobre la existencia de las recopiladas; "6a.) Designar el árbitro o los árbitros o los amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten; "7a.) Servir de tribunales de arbitramento para resolver las diferencias que les defieran los contratantes, en cuyo caso el tribunal se integrará por todos los miembros de la junta; "8a.) Prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables componedores; "9a.) Organizar exposiciones y conferencias, editar o imprimir estudios o infomes relacionados con sus objetivos; "10a.) Dictar su reglamento interno que deberá ser aprobado por el superintendente de industria y comercio; "11) Rendir en el mes de enero de cada año un informe o memoria al superintendente de industria y comercio acerca de las labores realizadas en el

año anterior y su concepto sobre la situación económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y egresos, y "12a.) Las demás que les atribuyan las leyes y el gobierno nacional". Ahora bien, luego del estudio de los fundamentos sobre los que reposa el cargo de violación del ordinal 12o, de la disposición transcrita, que son los mismos planteados en sustento de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, para la Sala es claro que no está llamado a prosperar, como lo concluyó nítidamente en el auto admisorio de la demanda para adoptar la decisión denegatoria de dicha medida precautelativa, en los siguientes términos, los cuales reitera en esta oportunidad: "Al hacer la comparación de las dos normas transcritas el acto acusado y el artículo 86 ordinal 12o. del C.de Co., la Sala considera que la acusada, que es de carácter reglamentario, no viola de manera ostensible la segunda, que es de categoría legal. En efecto, mientras el numeral citado del artículo 86 del Código de Comercio prevé que las cámaras de comercio ejercerán las funciones otorgadas en los numerales 1 a 11, más las que les atribuyan otras leyes y el gobierno nacional numeral 12, el artículo acusado, que es reglamentario precisamente del Titulo VI del citado código, del cual hace parte el artículo 86, hace referencia expresa a las funcioncs señaladas en esta última norma legal, entre las cuales se encuentran las ya indicadas y consistentes en las demás que les atribuyan las leyes y el gobierno nacional, de donde resuIta la conformidad de la norma reglamentaria con la reglamentada.

"Por lo tanto, no puede afirmarse que la norma reglamentaria acusada contraría lo expresado en la norma Iegal indicada como violada, pues precisamente se está remitiendo a ella para acogerla" (paréntesis fuera del texto). De consiguiente, para la Sala no es válido el argumento del actor según el cual la indicada norma legal sólo faculta al Presidente de la República para atribuir nuevas funciones a las cámaras de comercio mas no para restringirlas ni menos aún para establecer prohibiciones" como la que se contempla en el acto acusado, pues, de una parte el hecho de que allí se determine que tales instituciones únicamente ".... podrán ejercer las funciones señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en el artículo 5o. de este Decrceo", no implica ninguna limitación a las mismas sino sencillamente viene a ser una reiteración del deber de ceñirse a ellas y, de la otra, es indiscutible que todas sus actuaciones deben encaminarse al exclusivo cumplimiento de aquellas, como se determina en la segunda parte de dicho acto, dentro de las cuales no se contempla, como no podría contemplarse, la de realizar "... acto u operación que constituya competencia comercial con las actividades propias del sector privado", respecto del cual les corresponde como función, precisamente, la de "servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos" (art. 86 ord. 1o. ib.), quienes, sin duda, son estos últimos y no otros quienes conforman el "sector privado" a que se alude en el indicado acto. En consecuencia, al no haberse demostrado la violación del artículo 86 ordinal

120, del Código de Comercio, tampoco es posible atribuir al acto acusado el quebrantamiento de las disposiciones constitucionales que se reseñaron al inicio de estas consideraciones. Por las anotadas razones, los cargos bajo análisis no prosperan. En relación con el cuarto cargo. en el cual se discute el desconocimiento del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, la Sala considera que tampoco está llamado a prosperar, pues como lo expresó recientemente esta Sección frente a una acusación en el mismo sentido, ".... sus mandatos hacen referencia a la obligatoriedad de los preceptos allí indicados y a su aplicabilidad mientras no sean contrarios a la Constitución y a las leyes, pero no a una causal de ilegalidad que pueda ser objeto de las acciones de nulidad, como la ejercida por el actor, cuya finalidad es la de obtener, mediante su anulación, el restablecimiento del orden jurídico vulnerado por dichos actos" (sentencia de 19 de mayo de 1995, Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodrguez, Actor: Reinaldo Chavarro Buriticá, Expediente No.3103). Por lo expuesto, el cargo no prospera. En relación con el sexto cargo. Este no prospera, por cuanto el concepto de violación del artículo 2035 del Código de Comercio gira alrededor de las acusaciones analizadas y descartadas en el estudio de los cargos primero, segundo, tercero y quinto. En relación con el séptimo cargo. en el cual se plantea la violación de los artículos 20 de la anterior Carta Política y 1602 del Código Civil, la Sala considera que, al

igual que los anteriores, adolece de vocación de prosperidad, pues si bien es cierto que las Cámaras de Comercio "... desarrollan diversas actividades de índole privada-gremial", no es menos que éstas deben necesariamente enmarcarse dentro de los precisos límites señalados en las normas legales que determinan en forma expresa sus funciones, de conformidad con lo previsto por el artículo 86 del Código de Comercio, sobre lo cual el acto demandado simplemente se encarga de puntualizarlo. En las anotadas circunstancias, al no haber prosperado ninguna de las acusaciones formuladas por el actor, se procederá a denegar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero - DENIÉGASE la pretensión de la demanda. Segundo.- Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Tercera - En firme esta sentencia, comuníquese a los señores Ministros de Justicia y del Derecho y de Desarrollo Económico y archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTlFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y

cinco.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZALEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO