CE-SEC1-EXP1995-N3112

ESTATUTO BASICO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS / PARTIDO POLITICO / MOVIMIENTO POLITICO / PERSONERIA JURIDICARequisitos El primer cargo de violación se fundamenta en que con la exigencia de que los firmantes de la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de un partido o movimiento manifiesten que conocen y aceptan sus estatutos, se está violando el principio de la libertad política y del pluralismo ideológico, conculcando los principios universales de igualdad, de convivencia ciudadana y de libertad de pensamiento que prescriben las normas que se consideran violadas. En armonía con el anterior precepto, el artículo 7o. de la misma Ley señala que la organización y funcionamiento de los partidos y movimiento se regirá por lo establecido en sus propios estatutos. Si con la firma se pretende probar la existencia de un movimiento o partido y respaldar la solicitud de personería jurídica, no queda duda que teniendo que contar necesariamente dicho movimiento o partido con una plataforma política, el respaldo lleva implícita la afirmación de que se forma parte del movimiento o partido en cuestión, y que, por ende se está de acuerdo con los principios que lo orientan, así como con la organización y funcionamiento previstos en los estatutos. Finalmente frente al tercer cargo, esto es, la violación del art. 84 de la Carta Política, advierte la Sala que ciertamente el artículo 1o. desconoce tal precepto constitucional, y por ello habrá de declararse su nulidad, dado que las exigencias en él establecidas no se deducen ni implícita ni explícitamente del texto legal reglamentado art. 3o. de la

Ley 130 de 1994, el cual señala expresamente los requisitos que deben acreditarse por los partidos y movimientos políticos para el reconocimiento de personería jurídica al momento de formularse la solicitud, sin que puedan existir además otros requisitos con anterioridad a la misma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3112

Actor: EDGAR PIÑEROS RUBIO

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano y abogado y abogado EDGAR PIÑEROS RUBIO, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad de los artículos 1o., 2o. y 4o. de la Resolución No. 134 del 18 de abril de 1994 “Por la cual se reglamenta el procedimiento para otorgar personería jurídica a los partidos y movimientos políticos”, expedida por el

Consejo Nacional Electoral.

I. - EL ACTO ACUSADO Es la Resolución No. 134 de 18 de abril de 1994, en sus artículos 1o. 2o. y 4o. y

cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. - RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA JURÍDICA CUANDO SE PRESENTEN 50.000 FIRMAS: Cuando un partido o movimiento

político desee obtener el reconocimiento de su personería jurídica mediante la presentación de cincuenta mil (50.000) o más firmas, deberá comunicarle al Consejero Nacional Electoral, previamente, la fecha en la que iniciará la recolección de las mismas, el tiempo que demandará su consecución y los sitios y lugares donde se recogerán o el método utilizado para tal fin...”. “ARTÍCULO SEGUNDO. - RESPALDO Y APOYO A UN MOVIMIENTO O PARTIDO POLÍTICO QUE BUSCA OBTENER PERSONERÍA JURÍDICA: Para expresar el apoyo de un partido o movimiento político que busca obtener personería jurídica, el ciudadano deberá, al firmar, escribir en el formulario correspondiente, de su puño y letra, la fecha en que firma, su nombre completo, el número de su documento de identificación, el lugar y la dirección de su residencia, su profesión o actividad. Si la persona no supiera escribir imprimirá su huella dactilar a continuación del que firma a su ruego...”

“ARTÍCULO CUARTO. FORMULARIO PARA SOLICITAR RECONOCIMIENTO

DE PERSONERÍA JURÍDICA CON EL RESPALDO DE CINCUENTA MIL FIRMAS.

Los formularios para solicitar reconocimiento de personería jurídica, con el respaldo de cincuenta mil (50.000) o más firmas, deberán contener una leyenda en la parte superior que exprese que los ciudadanos firmantes conocen y aceptan los estatutos y la orientación ideológica del movimiento o partido político cuya personería jurídica se pretende obtener. Los formularios serán elaborados por la Registraduría Nacional del Estado Civil de conformidad con las instrucciones que

le imparta el Consejo Nacional Electoral, serán numerados en orden ascendente y se entregarán gratuitamente”.

II. - CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones adujo el actor la violación de las siguientes normas: De orden constitucional: artículo 5, 29, 38, 40 ordinal 3o., 84, 108 inciso 1o., 121, 122, 209 y 228.

De orden legal: Ley 16 de 1972; artículo 1o. de la Ley 58 de 1985; artículo 1o. y 3o. de la Ley 130 de 1994; artículo 3o. del Decreto Ley No. 01 de 1984; y artículos 4o. y 178 de los Decretos Nos. 1400 y 2019 de 1970 (Código de Procedimiento

Civil). Para sustentar la violación adujo los siguientes cargos: PRIMER CARGO: Las normas acusadas quebrantan el ejercicio constitucional de la actividad partidaria, por cuanto el artículo 38 garantiza el derecho de libre asociación, y como forma especial de éste, la constitución y desarrollo de partidos políticos, así como la difusión de sus ideas y programas (Artículos 40 ordinal 3o. y 107 de la Carta), los cuales tienen el sello de derechos fundamentales. El Estado Colombiano reconoce personería jurídica a los partidos y movimientos que se organicen para participar en la vida democrática del país (artículo 108 de la Carta Política), siempre y cuando se sujeten al régimen constitucional. La Ley 58 de 1985 asumió con responsabilidad gubernamental el reconocimiento y la garantía para que los ciudadanos puedan organizarse en partidos políticos, y el artículo 1o. de la Ley 130 de 1994 que regula la materia, agrega que esta

libertad comprende necesariamente la de organizarse y la de desarrollarlos, lo cual es apenas obvio, pues por su propia naturaleza el partido político busca difundir su pensamiento, ganar la opinión de la comunidad, influir en la organización y constitución de la Nación y lograr la dirección de los destinos de la sociedad. Los anteriores postulados fueron recogidos por el “Pacto de San José de Costa Rica”, ratificado por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, el cual consagró el derecho a organizarse con fines políticos, ideológicos y económicos sin más restricciones que aquellas que reclaman la seguridad nacional, el orden público o las libertades de los demás. Para materializar el derecho a la personalidad jurídica del partido o movimiento, el canon constitucional contemplado en el artículo 108 exige que se compruebe su existencia con un número determinado de firmas, lo cual es desarrollado con toda precisión por el numeral 3o. del artículo 3o. de la Ley 130 de 1994, cuando señala que además de la petición de los directivos, de acreditar los estatutos, la plataforma política y su programa, el partido político debe probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas. La finalidad de este requisito es que las autoridades electorales adquieran la certeza de que la agrupación interesada tenga entidad material como organización de personas, fundamentos filosóficos y una actividad socialmente reconocida, pero las normas acusadas entran en franca rebeldía contra los preceptos superiores enunciados, por las siguientes razones: a): La leyenda que exige el artículo 4o. de la Resolución No. 134 para que los ciudadanos puedan adherir a la solicitud de la personería jurídica del partido es:

“... Los firmantes conocen y aceptan los estatutos y la orientación ideológica del partido o movimiento...”. La aceptación de los estatutos partidarios como condición para adquirir personería legal está reservada al Consejo Nacional Electoral y no a los particulares, tal como lo señala el numeral 8o. del artículo 265 de la Carta, lo cual se explica porque la aprobación de aquéllos significa que no contrarían la Constitución ni las leyes, cuestión sobre la cual los particulares no pueden decidir en derecho. b): La norma impugnada implícitamente dice que sólo pueden adherir a la petición de reconocimiento de la personería jurídica quienes acepten sin reservas los estatutos y la orientación ideológica del partido, violándose el principio de la libertad política y del pluralismo ideológico al restringir las personas que pueden suscribir la solicitud, conculcando los principios universales de igualdad, de convivencia ciudadana y de libertad de pensamiento que prescriben las normas que se consideran vulneradas. c): Las reglas constitucionales y legales exigen que se acredite la existencia del partido con cincuenta mil firmas o un número igual de votantes y no que se acredite que tiene cincuenta mil militantes. Del análisis de los artículos 1o. y 2o. del acto acusado puede deducirse lo mismo, pues, de conformidad con éstos, demostrar la existencia de una colectividad política se hace tortuoso, al exigir que se precise anticipadamente el de tiempo dentro del cual se recolectarán las firmas, los lugares destinados para tal fin y el método utilizado SEGUNDO CARGO: El reglamento contenido en la Resolución No. 134 de 1994 viola principios

constitucionales y legales del debido proceso. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el debido proceso, cuestión sobre la cual avanza el artículo 4o. del C. de P. C. al enseñar que es norma de interpretación de la ley procesal hacer efectivos los derechos reconocidos por la ley sustancial. Otro fundamento que guía el debido proceso, es la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, expresados en el artículo 209 de la Carta y los cuales recoge el artículo 3o. del Decreto Ley No. 01 de 1984 para regular las actuaciones administrativas. Así mismo, el artículo 178 del C. de P. C. ordena rechazar por improcedentes las pruebas que no sean eficaces o versen sobre hechos manifiestamente superfluos. La aplicación de los principios de economía, celeridad y eficacia aseguran el desarrollo ágil y expedito del proceso, suprimiendo los trámites innecesarios, dando prevalencia al problema de fondo por encima de cuestiones irrelevantes, lo cual se compendia en el artículo 228 de la Constitución Política, que proclama que en las actuaciones administrativas el derecho sustancial prevalecerá sobre los formalismos. Las normas acusadas violan el debido proceso al crear trámites que no prevén las normas superiores para conceder personería jurídica a los partidos políticos (compeler a los ciudadanos a que expresen que conocen y aceptan los estatutos y la orientación ideológica de la colectividad), así como también desconocen los preceptos que en materia de pruebas legales regulan su pertinencia e

importancia, pues acreditar la dirección y lugar de residencia del signatorio, su profesión y oficio, la fecha en que se rubricó y las fechas y lugares donde se recogerán las firmas y el método utilizado, son requisitos superfluos e inconducentes que no atienden al fin principal que es acreditar la existencia de un partido.

TERCER GRADO: Violación del artículo 84 de la Carta, el cual señala que cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

La materia estudiada tiene su trámite en el inciso 1o. del artículo 108 de la Carta, complementado por el artículo 3o. de la Ley 130 de 1994, el cual indica los requisitos atendibles para el reconocimiento de la personería jurídica: 1o): Solicitud presentada por sus directivos; 2o): Copia de los Estatutos; 3o): Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas; y 4o): Acreditar la plataforma política y programa de gobierno. Para esta finalidad el Consejo Nacional Electoral puede realizar todas las acciones tendientes a comprobar el número de firmas, su autenticidad, la correspondencia entre el nombre y el número de cédula, y cualquiera otra encaminada y establecer irregularidades, tal como lo contemplan otras normas de la Resolución demandada. Por su parte, el artículo 121 ibídem predica que ninguna autoridad podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley; y el artículo 122 determina que todo empleo público tendrá funciones detalladas en la ley o el

reglamento, de donde se deduce que el Consejo Nacional Electoral estaba obligado a sujetarse al canon constitucional (artículo 108) y al canon legal (artículo 3o. de la Ley 130 de 1994), sin poder desbordarlos.

III. - TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.

III.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Consejo Nacional Electoral, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor adujo, en esencia, lo siguiente: La participación democrática y los partidos políticos, entendidos éstos como las agrupaciones permanentes de personas que con un programa de acción pretenden regir los destinos de la sociedad, tienen rango constitucional. La Constitución Política otorgó al Consejo Nacional Electoral la facultad de reconocer personería jurídica a los partidos y movimientos políticos, consciente de la necesidad de fortalecer dichas agrupaciones sin importar su ideología o fundamentos filosóficos y con el convencimiento de que el pluralismo ideológico fortalece la democracia. El Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de la suprema inspección y vigilancia que como atribución especial le confirió el artículo 265 de la Carta, reglamentó mediante la Resolución No. 134 de 1994 el procedimiento para otorgar personería jurídica a los partidos o movimientos, desarrollando el artículo 108 ibídem y el artículo 3o. de la Ley 130 de 1994. En la Resolución demandada se exigió que las 50.000 firmas de que hablan tanto

la Constitución como la Ley correspondieran a igual número de adherentes al partido político sin que ello implique que éstos no puedan desafiliarse del mismo cuando lo estimen conveniente, pues lo contrario sí sería violación flagrante tanto del derecho de libre asociación como del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. La finalidad de este requisito es la de que las autoridades electorales adquieran la certeza de que la agrupación interesada en el reconocimiento de su personería jurídica tenga entidad material como organización permanente de personas, y no como movimientos coyunturales que se reúnen temporalmente. La ciencia política exige que los partidos tengan una plataforma política o programa de gobierno, razón por el cual el artículo 3o. del Estatuto Básico de los Partidos los exige como requisito legal para la obtención del reconocimiento jurídico. En cuanto a la violación al debido proceso y a los principios de celeridad, economía, eficacia, etc., se tiene que estos últimos fueron tenidos en cuenta al momento de expedir la Resolución acusada, luego no se observa la violación del artículo 84 de la Carta, pues dichos principios fundamentan la función administrativa y esto no conduce a afirmar que la exigencia de requisitos haya sido proscrita. Finalmente, la competencia del Consejo Nacional Electoral para regular en materia electoral no ha sido puesta en duda en ningún momento, lo que afirma aún más las tesis de inexistencia de violación de normas superiores por parte de la Resolución acusada. III.2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora y la parte demandada no hicieron uso del derecho de alegar de conclusión

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado señala que los artículos 108 y 265 de la Constitución Política atribuyen al Consejo Nacional Electoral la competencia para reconocer personería jurídica a los partidos, cuando comprueben su existencia con no menos de 50.000 firmas. A su turno, el artículo 3o. de la Ley 130 de 1994 exige igualmente la presentación de las cincuenta mil firmas, así como también la presentación de documentos que contengan la plataforma política del partido o movimiento que la solicitó, expresando su filosofía, principios, programas y aspiraciones que lo identifiquen. Por su parte, el artículo 7o. ibídem consagra la obligatoriedad de los estatutos, estableciendo que la organización y funcionamiento de los movimientos y partidos políticos se regirá por lo señalado en sus propios estatutos. En consecuencia, no son transgredidas las normas señaladas por el actor, pues no es válido su argumento en cuanto a que cualquier persona puede coadyuvar las solicitud de reconocimiento del partido, aunque no comulgue con sus principios y estatutos, pues escapa a toda lógica que personas que no se identifiquen con la orientación ideológica del movimiento o partido o no acepten sus estatutos, pretendan a la vez que se le reconozca su existencia. Tampoco existe violación al artículo 29 de la Carta Política con la exigencia de que además de la firma el ciudadano debe anotar de su puño y letra la fecha en que firma, su nombre, su documento de identificación, el lugar y la dirección de su residencia, su profesión o actividad, ya que si bien es cierto que el debido proceso

se extiende a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, también lo es que tal como lo ha dicho la Corte Constitucional, éste se refiere a aquellas actuaciones “....en que estén presentes disciplinas sancionatorias que involucren o afecten intereses esenciales de las personas, tales como su libertad o patrimonio” (sentencia de enero 29 de 1993, T. 022) que son aquéllas donde se puede presentar la falta de competencia del funcionario que conozca de la actuación, el derecho de defensa, el principio de favorabilidad, la presunción de inocencia, el derecho de presentar las pruebas que se consideren necesarias y el de controvertir las presentadas, situación que no se da en este caso, pues es un simple tramite administrativo. Además, los requisitos exigidos tienden a la identificación completa de quien está respaldando la existencia de un partido o movimiento, lo cual le da credibilidad y seriedad a la solicitud. En cuanto al artículo 1o. de la Resolución acusada, se tiene que efectivamente desconoce el artículo 84 de la Constitución Política, pues el artículo 3o. de la Ley 130 de 1994 no exige requisitos que deban llenarse previamente a la solicitud, razón por la cual no puede el Consejo Nacional Electoral establecer que se le comunique antes de su presentación, la fecha en la que se iniciará la recolección de firmas, el tiempo que ello demandará, los sitios o lugares donde se recogerán y el método utilizado para tal fin, por lo cual es procedente que se declare la nulidad de dicha norma.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA El primer cargo de violación se fundamenta en que con la exigencia de que los

firmantes de la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de un partido o movimiento manifiesten que conocen y aceptan sus estatutos, se está violando el principio de la libertad política y del pluralismo ideológico, conculcando los principios universales de igualdad, de convivencia ciudadana y de libertad de pensamiento que prescriben las normas que se consideran violadas. Sobre el particular, la Sala estima que no le asiste razón al demandante, toda vez que precisamente el artículo 3o. de la Ley 130 de 1994 “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y las de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, que se considera como violado, lleva implícita la exigencia de comulgar con la filosofía del partido o movimiento, así como de aceptar sus estatutos. En efecto, dicha norma prescribe: “Reconocimiento de personería jurídica. - El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Solicitud presentada por sus directivas;

2. Copia de los estatutos;

3. Probar su existencia con no menos de 50.000 firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o representación en el Congreso de la República, y

4. Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen...” (negrillas fuera del texto).

En armonía con el anterior precepto, el artículo 7o. de la misma Ley señala que la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo establecido en sus propios estatutos. Si con la firma se pretende probar la existencia de un movimiento o partido y respaldar la solicitud de personería jurídica, no queda duda que teniendo que contar necesariamente dicho movimiento o partido con una plataforma política, el respaldo lleva implícita la afirmación de que se forma parte del movimiento o partido en cuestión, y que, por ende, se está de acuerdo con los principios que lo orientan, así como con la organización y funcionamiento previstos en los estatutos. Por lo anterior, el cargo no prospera. El segundo cargo lo hace consistir el actor en la violación al debido proceso, pues los artículos 1o. y 2o. de la Resolución demandada al establecer requisitos inconducentes y superfluos como el tiempo dentro el cual se recolectarán las firmas, los lugares seleccionados para tal fin y el método utilizado, así como el señalamiento de la fecha que se firma, lugar y dirección de la residencia del firmante y su profesión y actividad, desconocen los principios de economía, celeridad y eficacia y la prevalencia del derecho sustancial. El anterior cargo tampoco tiene vocación de prosperidad, toda vez que la exigencia de dichos requisitos no implica que se esté adelantando una actuación administrativa de la cual pueda predicarse la inobservancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, o la falta de competencia del funcionario que está adelantando la actuación, o que se está desconociendo la presunción de inocencia o se le está negando al implicado la oportunidad de defenderse o

controvertir pruebas, pues éstos conceptos están inmersos en las actuaciones administrativas o judiciales que conlleven la aplicación de una sanción, lo cual no se presenta en el caso en estudio. De igual manera, tampoco puede decirse que la exigencia de requisitos esté proscrita por estar consagrados constitucionalmente los principios que rigen la función administrativa (eficacia, economía, celeridad, etc.), así como tampoco que ellos impliquen el desconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial. Finalmente, frente al tercer cargo, esto es, la violación del artículo 84 de la Carta Política, advierte la Sala que ciertamente el artículo 1o. desconoce tal precepto constitucional, y por ello habrá de declararse su nulidad, dado que las exigencias en él establecidas no se deducen ni implícita ni explícitamente del texto legal reglamentado artículo 3o. de la Ley 130 de 1994, el cual señala expresamente los requisitos que deben acreditarse por los partidos y movimientos políticos para el reconocimiento de personería jurídica al momento de formularse la solicitud, sin que puedan existir además otros requisitos con anterioridad a la misma. No cabe predicar lo mismo frente al artículo 2o. ya que la firma que se exige constitucional y legalmente para respaldar a un movimiento o partido político corresponde necesariamente a la de una persona, cuyos atributos inherentes a su personalidad son los relativos al nombre, identificación, domicilio, residencia y actividad a la que se dedica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o): DECLÁRASE la nulidad del artículo 1o. de la Resolución No. 134 de 18 de 1994, expedida por el Consejo Nacional Electoral. 2o. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de julio de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO