CE-SEC1-EXP1995-N3142

ISS - Funciones / CLASIFICACION DE RIESGOS - Graduación / ACTIVIDAD DE CONSULTORIA / ACTIVIDAD DE INTERVENTORIA Es un hecho indiscutible que el grado de riesgo para efectos de la clasificación de las empresas ante el Instituto de Seguros Sociales, que determina el valor de la cotización que corresponde sufragar al patrono para amparar accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, se establece teniendo en cuenta la actividad principal o predominante que desarrollan aquéllas. Esta actividad predominante, que necesariamente está enmarcada dentro del objeto social, no es sinónimo de todas las actividades que puede realizar una empresa en desarrollo del mismo. En efecto, bien puede suceder que el objeto social sea amplio pero que en la práctica la actividad predominante se circunscriba a una o varias de las actividades previstas y no a todas. Resulta claro para la Sala que la actividad de consultoría no entraña en sí misma un riesgo, pues generalmente se desarrolla a nivel técnico. En cuanto a la actividad de interventoría, si bien es cierto que está íntimamente ligada a la de la construcción, como quiera que tiene por objeto supervisar o vigilar que la obra se construya de conformidad con lo estipulado en el contrato, no lo es menos que el interventor no es quien ejecuta la obra y ello de suyo descarta la existencia de un mismo riesgo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3142

Actor: SOCIEDAD ESTUDIOS TECNICOS S.A.

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Se decide el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 16 de junio de 1994, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones números 204 de 31 de diciembre de 1987, 295 de 8 de Julio de 1988 y 00002832 de 13 de julio de 1989, proferidas, las dos primeras, por la Sub-Comisión de Clasificación de Empresas de la Seccional Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales, y, la última, por el Director general del Instituto de Seguros Sociales, por medio de las cuales se aprobó para la Empresa Estudios Técnicos S.A., la clasificación en el grupo económico 400, clase V, grado 80, No. de orden 140; y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la sociedad Estudios Técnicos S.A., inscrita bajo el No. Patronal 01-00-82-05381, continúa ubicada en la Clase de Riesgo I, Grado de Riesgo 06, Actividad Económica 826, como oficina de arquitectos e ingenieros, sin intervención directa en construcciones y que el Instituto de Seguros Sociales deberá devolver a la demandante las sumas de dinero percibidas en exceso como consecuencia del pago de los aportes equivalentes a la clasificación dispuesta mediante los actos que se anulan, en lugar de los correspondientes a la clasificación que tenía dicha Sociedad antes de

la expedición de los mismos. I-. ANTECEDENTES I.1-. la Sociedad ESTUDIOS TECNICOS S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en al artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a obtener las siguientes declaraciones: a): La nulidad de la Resolución No. 204 de 31 de Diciembre de 1987 “Por la cual se Modifica la Clasificación de una Empresa inscrita al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.E”, expedida por la Sub-Comisión de Clasificación de Empresas del Instituto de Seguros Sociales, Sección Cundinamarca y D.E. b: La nulidad de la Resolución No. 295 de 8 de Julio de 1988” por la cual se ratifica una empresa inscrita en el Seguro Social obligatorio de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la Sección Cundinamarca y D.E., expedida por la misma Sub-Comisión. c): La nulidad de la Resolución No. 00002832 de 13 de julio de 1989 “Por la cual se resuelve un recurso de Apelación”, expedida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales. d): Se restablezca en el derecho a la sociedad actora en el sentido de: a): Ordenar al Instituto de Seguros Sociales que la empresa ESTUDIOS TECNICOS S.A., inscrita inicialmente bajo el No. patronal 01-008205381, continúe ubicada en la clase de riesgo I, grado de riesgo 6, grupo económico 826, como oficina de arquitectos e ingenieros, para sus trabajadores administrativos o de

oficina(sin intervención directa en la construcción) y no en la nueva clasificación, en el grupo económico 400, clase V, grado 80, No. de orden 140, como lo dispusieron los anteriores actos administrativos. b): Condenar al Instituto de Seguros Sociales a reintegrar o devolver a ESTUDIOS TECNICOS S.A., las sumas de dinero que como consecuencia de la reclasificación pague o entregue ésta a aquél. I.2-. En apoyo de las prestaciones se citan en la demanda como violados los artículos 2o, 16, 20 y 24 de la Constitución Nacional de 1886; 56 de la Ley 90 de 1946; 19 y 24 a 27 del Acuerdo No. 169, emanado del Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales, aprobado por el Decreto No. 3169 de 1964; y 47, 50, 51, 53 y 58 del Acuerdo No. 155 de 1963, emanado del mismo Consejo, aprobado por el Decreto No. 3170 de 1964. I.3-. A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron la etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. La primera instancia culminó con la sentencia de 18 de junio de 1994, la cual, al no haber sido apelada, debe ser consultada. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA CONSULTADA Para decidir en la forma anterior señalada, consideró el a quo, en esencia, lo siguiente: 1o): La Ley 90 de 1964, por la cual se estableció el Seguro Social obligatorio y se

creó el Instituto Colombiano de Seguro Sociales, dispuso en su artículo 56 que las cotizaciones del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales corresponderán exclusivamente al patrono. Igualmente, estableció que para fijar el monto de la cuota que se le asigne a cada categoría de empresas, los reglamentos generales determinarán las clases de riesgos, los grados de riesgos que implique cada clase y la distribución de las empresas entre las distintas clases de riesgo de acuerdo con unas reglas que también señala, dentro de las cuales se destacan las siguientes: a): La asignación de un grado de riesgo a las empresas se hace según el peligro relativo que presenten, debiéndose asignar el grado de riesgo más elevado a la empresa más peligrosa, de modo que las categorías de empresas se dividirán en clases de riesgo y cada una de éstas se subdividirán en varios grados de riesgo; b): La distribución de las categorías de empresas en las clases de riesgo y la fijación de los grados de riesgo de cada clase se establecerán según los resultados de las estadísticas de riesgos profesionales. De acuerdo con lo expuesto, el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales expidió los Acuerdos Nos. 155 de 1963 “Por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales”, y, 169 de 1964 “Por el cual se dicta el Reglamento de Inscripciones, Clasificación de Empresas y Aportes para el Seguro Social Obligatorio de Accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales”, Acuerdos estos que fueron aprobados por los Decretos Nos. 3170 y 3169 de 1964

respectivamente. 2o): Los artículos 19 del Acuerdo No. 169 de 1964 y 47 del Acuerdo No. 155 de 1963 desarrollan el artículo 56 de la Ley 90 de 1946 y clasifican las empresas según el peligro que presenten, en cinco clases de riesgo. La clase I: riesgo ordinario de vida; clase II: riesgo bajo; clase III: riesgo medio; clase IV: riesgo alto; clase V: riesgo máximo. Igualmente establecieron que las anteriores clases de riesgo comprenden a su vez una escala de grados de riesgos del 1 al 100, en la cual se señalan los puntos inferior, medio y máximo, como se indica en la tabla que elaboró. El artículo 24 del Acuerdo No. 169 de 1964 dispone que le corresponde a la Comisión de Clasificación de Empresas del Instituto de Seguros Sociales y a las Subcomisiones de las Cajas Seccionales y oficinas locales, en su jurisdicción, la clasificación de cada empresa o establecimiento en una determinada clase de riesgo y el señalamiento del grado de riesgo que le corresponda dentro de la respectiva clase, de acuerdo con las siguientes reglas: a): La inclusión de una determinada empresa en una clase de riesgo será hecha teniendo en cuenta la principal actividad que desarrolla, sin que puedan hacerse discriminaciones de personal dentro del mismo establecimiento para dicha clasificación. Pero, si una misma empresa tuviere más de un establecimiento o centro de trabajo, se podrá clasificar a cada uno por separado, siempre que la actividad predominante en cada uno de ellos fuere distinta. b): Cuando una empresa tenga varios centros de trabajo con actividades similares o diferentes en diversas localidades por lo cual reciba número patronal distinto,

según la localidad en que se encuentren, cada unidad será clasificada independientemente de las otras de acuerdo con el grado de peligrosidad que presenten. c): El señalamiento de grado de riesgo a las empresas, dentro de la clase que le corresponda, se hará según el peligro relativo que presenten, teniendo en cuenta para ello las estadísticas sobre frecuencia y severidad de los riesgos ocurridos y las condiciones de seguridad e higiene del trabajo. Para el efecto el Instituto practicará inspecciones a los establecimientos y lugares de trabajo a fin de establecer las mencionadas condiciones de seguridad e higiene y las medidas tomadas por las empresas tendientes a la prevención de los riesgos. 3o): La empresa Estudio Técnicos S.A., fue inscrita inicialmente en la Clase I, Grado de riesgo 06, dado que se consideró que la actividad que desarrollaba era la correspondiente a la de ingenieros arquitectos sin intervención directa en construcción. Y a través de los actos acusados el Instituto de Seguros Sociales cambió la clasificación y en lugar de ubicarla en la Clase I la incluyó en la Clase V, o sea, en el riesgo máximo, al considerar que la actividad económica principal que desarrolla la empresa es la explotación de la industria de la construcción en todas sus fases y ramas y la presentación de servicio de interventoría. 4o): Para dilucidar la controversia, se tiene que de conformidad con el certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá acompañado con la demanda, el objeto social de la sociedad demandante es el de “Resolver consultas de toda índole relacionadas con la ingeniería, la administración, las finanzas, la economía y la

arquitectura en el sentido más alto, explotar la industria de la construcción en todas sus fases y ramas, prestar asesoría técnica en todo lo relacionado directa o indirectamente con la ingeniería, la administración, las finanzas, la economía, la construcción y la arquitectura, prestar los servicios de interventoría”. Es decir, que de acuerdo con ese objeto social la empresa actora sí puede explorar la industria de la construcción en todas las fases y formas. Pero la circunstancia de que dentro de un objeto social tan amplio, la demandante tenga la posibilidad de desarrollar la actividad económica de la construcción, no significa que, en realidad, forzosamente se tenga que entender que desarrolla dicha actividad, puesto que, con base en ese objeto social puede desarrollar actividades dichas, como son las de resolver consultas en relación con la arquitectura, la ingeniería y aún de otras profesionesla administración, las finanzas y la economía; y la de prestar los servicios de interventoría. Según el artículo 26 del Acuerdo No. 169 de 1964 la actividad económica de la construcción que da lugar a la ubicación de una empresa en la Clase V es la construcción de casas, edificios, caminos, ferrocarriles, presas, calles, oleoductos y la construcción de torres de petróleo, tanques elevados, funiculares, cables aéreos. Por su parte, el artículo 309 del Código Sustantivo del Trabajo entiende por obras o actividades de construcción las que tienen por objeto construir cualquier clase de casas o edificios y las inherentes a esta construcción. 5o): Según los conceptos anteriores, observa la Sala que la sociedad actora no

desarrolla actividades que se puedan encuadrar como de construcción para los efectos de la clasificación de la clase y grado de riesgo por parte del Instituto de Seguros Sociales y con el objeto de señalar la cuantía de la cotizaciones del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Se llega a esa conclusión por lo siguiente: a): En la diligencia de inspección judicial practicada en las instalaciones de la sociedad demandante con base en los archivos y documentos se verificó que ella desarrolló como actividades principales las de consultoría en los campos de los diferentes contratos celebradoslos ya ejecutadosy los que se encuentran en ejecución (folios 161 a 164 cuaderno 1’ y cuaderno 3); b): De acuerdo con los antecedentes administrativos que condujeron a expedir los actos acusados, la decisión del cambio de la clasificación de la Empresa actora no obedeció a la realización de una visita que efectivamente desarrollaba aquélla, sino a la ocurrencia de un accidente de trabajo de un trabajador -inspector de obraque el Instituto de Seguros Sociales consideró desarrollaba una actividad económica diferente a la inicialmente señalada. Es decir, que los motivos invocados por la Administración para el cambio de la clasificación no fueron suficientemente demostrados y, por tanto, no se establecieron unos elementos nuevos a los que existían para el momento en que la sociedad demandante se encontraba clasificada en la Clase I, puesto que la circunstancia de que un trabajador desarrollara funciones de inspector de obra, no implicaba necesariamente que la actividad económica principal de la actora fuese la de la construcción; c): De

acuerdo con el artículo 115 del Decreto Ley 222 de 1983, qué regía para la época de la expedición de los actos acusados, la actividad de la consultoría consiste en la realización de los estudios requeridos previamente para la realización de un proyecto de inversión, los estudios de diagnóstico, prefactibilidad para programas o proyectos especificados, así como las asesorías técnicas y de coordinación. Y la interventoría, según el artículo 120 del mismo Decreto Ley 222, es la actividad mediante la cual se verifica la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas de obras. De lo dicho se deduce que las actividades de consultoría y de interventoría no implican la ejecución de obras y, por tanto, la peligrosidad de las mismas es menor que la relacionada con la actividad de construcción de obras, razón por la cual las empresas que desarrollan las primeras no deben quedar clasificadas en la misma Clase V, para efectos de las cotizaciones de los seguros por enfermedad profesional y accidentes de trabajo, ya que los riesgos son menores. En consecuencia, se tiene que el Instituto de Seguros Sociales al expedir los actos acusados infringió los artículos 24 del Acuerdo No. 169 de 1964 y 51 del Acuerdo No. 155 de 1963, aprobados por los Decretos Nos. 3169 y 3170 de 1964 respectivamente, al reclasificar a la sociedad actora en una clase de riesgo, sin tener en cuenta la principal actividad económica que ésta desarrolla - consultoría e interventoría-. III-. ALEGATOS Durante el trámite de la consulta, solo hizo uso del derecho de alegar el apoderado

de la entidad demandada, quien solicita la revocatoria de la sentencia, porque la actuación de ésta se ciñó a la más estricta legalidad. En efecto, se comprobó en una visita practicada a la sociedad actora que las personas accidentadas (un conductor y un inspector de obra), estaban inscritas en una clase y grado de riesgo correspondiente a personal administrativo o de la oficina, hecho que condujo al Instituto de Seguros Sociales a reclasificarla, como en efecto lo hizo, basado en el artículo 24 del Acuerdo No. 169 de 1964, aprobado por el Decreto No. 3169 del mismo año; y, además, teniendo en cuenta que una de las actividades principales de esa empresa es la interventoría, la cual por su misma naturaleza implica la supervisión directa de la obra contratada, supervisión que entraña un riesgo igual al que corren los trabajadores que ejecutan la obra (folios 5 a 7 cuaderno 2).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Es un hecho indiscutible que el grado de riesgo para efectos de la clasificación de las empresas ante el Instituto de Seguro Sociales, que determina el valor de la cotización que corresponde sufragar al patrono para amparar accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, se establece teniendo en cuenta la actividad principal o predominante que desarrollan aquéllas.

Esta actividad predominante, que necesariamente está enmarcada dentro del objeto social, no es sinónimo de todas las actividades que puede realizar una empresa en desarrollo del mismo. En efecto, bien puede suceder que el objeto social sea amplio pero que en la práctica la actividad predominante se circunscriba a una o varias de las actividades previstas y no a todas.

En el caso sub exámine, de las pruebas recaudadas en el proceso se infiere que la actividad principal de la demandante no es la de la construcción, actividad esta que implica un alto riesgo, sino la de consultoría e inteventoría. Resulta claro para la Sala que la actividad de consultoría no entraña en sí misma un riesgo, pues generalmente se desarrolla a nivel teórico. Así se desprende del contenido del objeto de los contratos cuyas fotocopias se obtuvieron en la diligencia de inspección judicial practicada por el a quo, obrante en el cuaderno No. 3. En cuanto a la actividad de interventoría, si bien es cierto que ella está íntimamente ligada a la de la construcción, como quiera que tiene por objeto supervisar o vigilar que la obra se construya de conformidad con lo estipulado en el contrato, no lo es menos que el interventor no es quien ejecuta la obra y ello de suyo descarta la existencia de un mismo riesgo. Estando demostrado que la actividad principal de la demandante no es la de la construcción y que la consultoría e interventoría no implican el mismo riesgo de aquélla, forzoso es concluir que los actos acusados infringieron los artículos 24 del Acuerdo No. 169 de 1964 y 51 del Acuerdo No. 155 de 1963, al reclasificar a la actora en una clase de riesgo, sin tener en cuenta su actividad principal o predominante. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA: CONFIRMASE la sentencia consultada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de Febrero de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO NOTA DE RELATORIA: La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 7 de septiembre de 1994, Exp. 4019, Ponente: Dr. ALVARO LECOMPTE LUNA, Actor: SERVICIOS DON VAPOR LTDA., rectificó la jurisprudencia de dicha Sección, para señalar que los actos del ISS, referentes a la clasificación de riesgos de los trabajadores de las empresas, que aportan al ISS, son competencia de la jurisdicción del trabajo, de conformidad con los artículos 2o. del C.P.L.; 68 de la Ley 90 de 1946 y 52 del Decreto 721 de 1949.