CE-SEC1-EXP1995-N3155A

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - Programa de supresión de empleos de la planta de personal / FACULTADES GOBIERNO NCIONAL – Las otorgadas en virtud del artículo 20 transitorio de la Constitución son de naturaleza legislativa / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]as funciones otorgadas mediante las normas precitadas [artículos primero y tercero del Decreto 1262 de Junio 30 de 1993], son diferentes de las otorgadas al Gobierno Nacional en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política. Aquellas las ejerce el Ejecutivo en virtud del Decreto 3130 de 1968 (artículos 24 y 40), que le confiere facultades en forma permanente a las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, para que adecúen su estructura interna y su planta de personal, funciones para las cuales no requiere su autorización expresa, ni la indicación de término alguno para su ejercicio tal como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala al resolver casos similares. […] [L]as facultades otorgadas al Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución de 1991, por la materia que regulan que es la misma que le ha sido asignada al Congreso en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política, son de naturaleza legislativa; sólo que ante la revocatoria del mandato de los congresistas, le fueron atribuidas excepcional y transitoriamente al ejecutivo. En razón de lo dicho en el párrafo anterior, los actos que dicta el Presidente de la República, en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza

o entidad normativa que la ley y por lo tanto, a través de ellas, podía dictar las mismas normas para cuya expedición está habilitado el Congreso.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de septiembre de 1993, Radicación CE-SEC1-EXP1993-N2309, C.P. Miguel

González Rodríguez.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandaron los artículos 1 a 3 del Acuerdo 162 de 1993, por medio del cual se ejecuta el programa de supresión de empleos, expedido por la Caja Nacional de Previsión Social, junto con los artículos 1 a 3 del Decreto 2542 de 1993, que fue expedido por el Gobierno Nacional y por medio del cual se aprobó el acuerdo antes citado. Se alega que con los actos acusados, se violaron los artículos 48, 49, el numeral 7 del artículo 150, el numeral 15 del artículo 189, y el artículo 20 transitorio de la Carta Política. La Sala negó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 365 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20 TRANSITORIO / DECRETO 1050

DE 1968 – ARTÍCULO 26 LITERAL B / DECRETO 3130 DE 1968 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 3130 DE 1968 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 1042 DE 1978 –

ARTÍCULO 74 / DECRETO 1262 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1262 DE 1993 – ARTÍCULO 3

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 162 DE 1993 (23 de noviembre) CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 1 (No anulado) / ACUERDO 162 DE 1993 (23 de noviembre) CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 2 (No anulado) / ACUERDO 162 DE 1993 (23 de noviembre) CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 3 (No anulado) / DECRETO 2542 DE 1993 (17 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 1 (No anulado) / DECRETO 2542 DE 1993 (17 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 (No anulado) / DECRETO 2542 DE 1993 (17 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 3 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RODRIGO RAMIREZ GONZALEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1.995) Radicación número: 3155

Actor: SINDICATO DE EMPLEADOS DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN

SOCIAL

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – GOBIERNO

NACIONAL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Entra la Sala a decidir la acción pública de nulidad Instaurada contra los artículos 1 a 3 de I Acuerdo No. 162 de noviembre 23 de 1993, expedido por la Caja Nacional de Previsión Social, por el cual se ejecuta el programa de supresión de empleos y contra los artículos 1 a 3 del Decreto No. 2542 del 17 de diciembre de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se aprueba el Acuerdo antes citado. LA ACCION a) LAS NORMAS ACUSADAS: Son los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo 162 del 23 de noviembre de 1993, expedido por la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social; así como los artículos 1, 2 y 3 del Decreto No. 2542 del 17 de diciembre de 1993, emanado del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. b) LA FUNDAMENTACION FACTICA Se resume así: 1. - La Constitución Política, en su artículo 20 transitorio, concedió al Gobierno Nacional un término de 18 meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la misma, para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas Industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlos en consonancia con los mandatos de la Carta, y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella estableció. 2. - La Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social, expidió el Acuerdo 162 del 23 de noviembre de 1993, mediante el cual ejecuta el

Programa de Supresión de Empleos adoptado por dicha Entidad. Este Acuerdo, fue elevado a decreto a través de la aprobación hecha por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el Decreto 2542 del 17 de diciembre del mismo año. 3. - El Gobierno Nacional, a través del Decreto 2542 se propone adelantar una reestructuración consistente en la ejecución del Programa de Supresión de Empleos adoptado por la Junta Directiva de dicha Entidad, donde se suprimen cargos a nivel nacional y de las Seccionales de la Caja Nacional de Previsión Social, por fuera del término concedido por el artículo 20 transitorio, esto es, con posterioridad al 7 de enero de 1993.

c) LAS NORMAS VIOLADAS.

CONCEPTO DE LA VIOLACION.

Considera la parte actora que con el acto demandado se violaron: el artículo 20 transitorio de la Carta Política, el numeral 7 del artículo 150, el numeral 15 del artículo 189 y los artículos 48 y 49 de la misma Constitución. En cuanto a la primera de las normas supuestamente vulneradas, se dice en la demanda que el término de que disponía el Gobierno Nacional para reestructurar, fusionar o suprimir entidades se venció el 7 de enero de 1993, pero que antes de dicha fecha sólo fue proferido el Decreto 2147 de 1992, por medio del cual se reestructuró CAJANAL. La reestructuración, sin embargo, no se dló, puesto que sólo se abrió la puerta para proceder a la privatización de la Entidad. Careciendo entonces la Administración Nacional de competencia, a 30 de Junio de 1993, para reestructurar a CAJANAL, el respectivo Acto Administrativo está

viciado de inconstitucionalidad. El segundo cargo, la violación del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, lo explica la parte actora diciendo que la competencia para determinar la estructura de las Instituciones del orden nacional, corresponde al Congreso, pero el Gobierno se la "abrogó" a través del acto administrativo Impugnado. En la misma línea, estima que sólo con base en una ley preexistente en tal sentido, es decir, en concordancia con lo prescrito en el artículo 150, numeral 7, podía el Presidente de la República crear, fusionar o suprimir empleos en las Entidades. En consecuencia, con el acto acusado, se violó el artículo 189 numeral 15 de la Carta, por ausencia de competencia. El último cargo hace relación con los artículos 48 y 49 de la Constitución Política los cuales, al decir del demandante, son vulnerados puesto que en ellos se considera la seguridad social como un servicio público obligatorio y como un derecho irrenunciable de todos los habitantes, servicios públicos a cargo del Estado y en los términos señalados por la ley. Esto implica una competencia privativa de la rama legislativa del poder público, que ha sido violada por el ejecutivo al expedir el Decreto No. 2542. En la demanda se había solicitado la suspensión provisional del acto traído a Juicio pero la Sala, después de hechas las consideraciones de rigor, concluyó que no se daba el presupuesto de la Infracción manifiesta de las normas reseñadas como quebrantadas con tal acto. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Caja Nacional de Previsión Social, constituyó apoderado para hacerse representar en el proceso quien, al contestar la demanda y referirse a

cada uno de sus cargos, se opone a las pretensiones de la misma por carecer de fundamentos legales. Manifiesta la respondiente que la fijación de plazos no constituye una prórroga de las facultades del artículo transitorio 20, en tanto que la decisión de reestructuración, quedó adoptada dentro del término previsto por dicho artículo y el plazo sólo alude a la ejecución y cumplimiento de dicha decisión por parte de las autoridades administrativas competentes. Con apoyo en jurisprudencias del Consejo de Estado, se asegura en el memorial de respuesta que "la fijación de un plazo tampoco constituye una limitación a las facultades de las Juntas Directivas de las entidades reestructuradas, toda vez que como ya se indicó el Gobierno Nacional se Iimitó simplemente a fijar unas pautas y criterios para acelerar y racionalizar el ejercicio de la función administrativa, para lo cual estaba habilitado por el Artículo Transitorio 20 de la Carta". Aduce también, entre otras razones, que la reforma administrativa cumple a cabalidad con los presupuestos y principios constitucionales plasmados en los artículos 48 y 49, ya que el Estado no se sustrae del control y dirección de la seguridad social, sino que, por el contrario, adecúa sus entidades para cumplir en forma eficiente con este servicio público obligatorio. INTERVENCIONES CONCLUSIVAS Mediante auto del 11 de agosto del presente año, se corrió traslado a las partes a fin de que presentaran sus alegatos de conclusión y a la señora Procuradora Delegada para lo de su resorte. La señora Procuradora Delegada guardó silencio. Tampoco se hizo presente en esta oportunidad procesal la parte actora. Lo hizo sí la entidad

demandada con un escrito en el que, al ratificar los puntos de vista expuestos en la contestación de la demanda, expresa que la obligación de adoptar un programa de supresión de empleos, no hace más que racionalizar el proceso que, necesariamente, debía incumplirse (sic) en cada entidad, como consecuencia de la decisión de reestructuración, para no entorpecer la buena marcha de la administración pública, en desarrollo de los principios consagrados en el artículo 209, de eficacia, economía y celeridad.

LA SALA CONSIDERA Y DECIDE: Por lo visto en la primera parte de esta providencia, se tiene que mediante el Decreto 2542 del 17 de diciembre de 1993, segundo de los actos mencionados como acusados, el Gobierno Nacional simplemente aprobó el Acuerdo No. 162 del 23 de noviembre de 1993 expedido por la Caja Nacional de Previsión Social, por el cual se ejecuta el programa de supresión de empleos en ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos primero y tercero del Decreto 1262 de Junio 30 de 1993.

Comienza la Sala por aclarar que las funciones otorgadas mediante las normas precitadas, son diferentes de las otorgadas al Gobierno Nacional en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política. Aquellas las ejerce el Ejecutivo en virtud del Decreto 3130 de 1968 (artículos 24 y 40), que le confiere facultades en forma permanente a las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, para que adecúen su estructura interna y su planta de personal, funciones para las cuales no requiere su autorización

expresa, ni la indicación de término alguno para su ejercicio tal como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala al resolver casos similares. Tales funciones de carácter administrativo permanente, están contempladas también en los artículos 26 literal b. del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978. Tampoco puede predicarse que se haya pretermitido el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, que en épocas de normalidad atribuye al Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, etc., puesto que las facultades de que trata el artículo 20 transitorio fueron otorgadas al Gobierno en circunstancias especiales y pro témpore, de donde no puede Inferirse que hubo usurpación de funciones por parte del Gobierno. Ha dicho la Sala en varias ocasiones, y lo reitera en esta oportunidad, que las facultades otorgadas al Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución de 1991, por la materia que regulan que es la misma que le ha sido asignada al Congreso en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política, son de naturaleza legislativa; sólo que ante la revocatoria del mandato de los congresistas, le fueron atribuidas excepcional y transitoriamente al ejecutivo. En razón de lo dicho en el párrafo anterior, los actos que dicta el Presidente de la República, en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley y por lo tanto, a través de ellas, podía dictar las mismas normas para cuya expedición está habilitado el Congreso.

Y, por último, no resulta absolutamente cierto que la prestación de los servicios de salud sea tarea exclusiva del Estado. Los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución establecen la posibilidad de que ella sea brindada también por comunidades organizadas y por particulares. Así pues, y a manera de colofón, reitera la Sala lo que ha venido expresando a partir de la sentencia del 9 de septiembre de 1993, dictada en el proceso 2309 promovido por Juan Manuel Arrieta y otros, contra el Decreto 2141 del 30 de diciembre de 1992 en la que, con ponencia del Consejero Miguel González Rodríguez, manifestó: "Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, ciertamente, y en este sentido, la Sala rectifica la posición que ha venido sosteniendo, frente al señalamiento del plazo de 18 meses, en cuanto a que no puede considerarse aquél como una prórroga de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, pues tales organismos tienen funciones de carácter administrativo en forma permanente (artículos 26 literal b. del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042.de 1978), para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la Indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de aquella resulten privadas de su cargo o empleo.” En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: SE DENIEGAN las súplicas de la demanda. Cópiese y notifíquese. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 16 de noviembre de 1995.

GILBERTO PEÑA CASTRILLON ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Conjuez

NUBIA GONZALEZ CERON RODRIGO RAMIREZ GONZALEZ