CE-SEC1-EXP1995-N3165

COMPETENCIA GOBIERNO NACIONAL – Para modificar disposiciones concernientes al régimen de aduanas, incluidos los aspectos sancionatorios [D]el texto del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política se colige que el Gobierno Nacional está facultado, además de modificar los aranceles y las tarifas, para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con los aspectos sancionatorios, a que se contraen las normas acusadas, pues de no ser así la atribución constitucional quedaría expuesta a su inejecución por carencia de medios coercitivos idóneos para cumplir con dicho mandato constitucional. […] Conforme se infiere de las disposiciones contenidas en el Código de Aduanas (Decreto 2666 de 1.984, modificado por los Decretos 755 de 1.990, 1622 de 1.990 y 1105 de 1.992), las normas de la legislación aduanera regulan las operaciones concernientes a la importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías. En virtud del tránsito de mercancías, como operación de carácter aduanero que es, surge una relación de la misma connotación entre los sujetos que intervienen en él y el Estado. Conforme al artículo 5o. de la Ley 7a. de 1.991 que constituye una de las leyes marco de comercio exterior a que alude el articulo 150 numeral 19 literal c) de la Carta Política, que por mandato del artículo 189 numeral 25 ibídem corresponde desarrollar al Gobierno Nacional, es atribución de éste regular el transporte y el tránsito internacional de mercancías y de pasajeros

con el fin de promover su competencia, facilitar el comercio exterior e impedir la competencia desleal contra las compañías nacionales de transporte. De lo anterior infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el remitente, el transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando del ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en esta materia corresponde al Gobierno Nacional, como ya se dijo, entre otras facultades, reglamentar el transporte o tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir, de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares. Lo precedente conduce a la Sala a desestimar las súplicas de la demanda y, por ende, a levantar la medida de suspensión provisional de los efectos del inciso 1o. del artículo 4o. acusado, decretada mediante proveído de 19 de Enero de 1.995.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Gobierno Nacional para modificar disposiciones concernientes al régimen de aduanas, ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 24 de septiembre de 1993, Radicación

CE-SEC1-EXP1993-N2192, C.P. Yesid Rojas Serrano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 150 – NUMERAL 19 – LITERAL C / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 189 – NUMERAL 25 / LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 5

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1105 DE 1992 (1 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 4 INCISO 1 (No anulado) / DECRETO 1105 DE 1992 (1 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 4 INCISO 4 (No anulado) / DECRETO 1105 DE 1992 (1 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 4

INCISO 5 (No anulado) / DECRETO 1105 DE 1992 (1 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 5 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diez (10) de Julio de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1995-N3165

Actor: JOSE IGNACIO MORENO OSPINA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El ciudadano y abogado JOSE IGNACIO MORENO OSPINA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 4o., incisos 1o., 4o., y 5o., y 5o. del Decreto No. 1105 de 1o, de Julio de 1.992 "Por el cual se modifica parcialmente el régimen de aduanas", expedido por el Gobierno

Nacional. ' I-. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Invoca el actor como quebrantados con las normas acusadas los artículos 982, 1010 y 1011 del C. de Co.; 6o., 84, 113, 114 ,121, 150 numerales 1o, 2o.. 19 literal c) y 189 numerales 11 y 25 de la Constitución Política; 2o. de la Ley 7a. de 1.991; y 10o de la Ley 95 de 1.965 (Convenio de Varsovia). Hace consistir los cargos de violación, en síntesis, así: 1o): Del texto del artículo 982 del Código de Comercio se deduce una obligación de resultado que pesa contra el transportador marítimo, terrestre o aéreo. Del texto del artículo 1010 ibídem surge la obligación del remitente de declarar toda la información concerniente al precio, número, peso, volumen y características de las cosas que va a despachar y la responsabilidad por las omisiones, falsedades o deficiencias, ante el transportador y el destinatario. Al momento de llegar la mercancía al puerto o aeropuerto el directamente obligado a presentar los documentos e informaciones ante las autoridades aduaneras, conforme a los artículos 2o. y 23 del Decreto 1909 de 1.992 es el importador, entendido por tal quien realiza la operación de importación o la persona por cuya cuenta se realiza. La misión del transportador se traduce en un servicio de carácter público. El transportador es un mero intermediario del proceso entre el expedidor de la mercancía y el importador, o entre el exportador y el destinatario.

El artículo 1011 del Código de Comercio impone al remitente la obligación de suministrar antes del despacho de las cosas, los informes y documentos necesarios para el cumplimiento del transporte y las formalidades de policía, aduana, sanidad y condiciones de consumo, y exonera al transportador de la obligación si dichos documentos; son exactos o suficientes. De todo lo anterior se puede concluir que el importador o exportador es el único responsable de los tributos, obligaciones o sanciones que deriven del proceso de importación o exportación y no puede serlo el transportador, quien actúa con absoluta independencia del primero. El Gobierno Nacional invadió el universo de competencias propias del Congreso al introducir modificaciones a la legislación comercial e imponer sanciones a las empresas transportadoras por la inexactitud en las informaciones consignadas en el Manifiesto de Carga, violando los artículos 1010 y 1011 del Cele Co y 150 numeral 19 de la Constitución Política. 2o): Al imponer de manera ilegal sanciones a las empresas transportadoras por actos de terceros ajenos a su oficio y actividad esencial, .el Gobierno está obstaculizando el libre desarrollo del comercio exterior y la apertura de mercados. 3o): El artículo 10o. numerales 1o. y 2o. del Convenio de Varsovia, aprobado por la Ley 95 de .1.965 ratifica los preceptos del Código de Comercio referentes a la responsabilidad del expedidor de la mercancía. II-. TRAMITE DEL PROCESO Mediante proveído de 19 de Enero de 1.995 se admitió la demanda, se

decretó la suspensión provisional de los efectos del inciso 1o. del artículo 4o. acusado y se denegó dicha medida en relación con las demás normas acusadas. II.1-. La NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público-, a través de apoderada contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en síntesis, lo siguiente: 1o): Los artículos 150 numeral 19 literal c) y 189 numeral 25 de la Carta Política señalan los claros límites que existen entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa del poder público para regular los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas. En desarrollo de la facultad consagrada por el artículo 189 numeral 25 bien puede el Presidente de la República imponer sanciones por la inobservancia al régimen de aduanas para lograr el control de los sujetos que participan dentro del proceso de importación. Así lo reconoció el Consejo de Estado dentro del expediente No. 2192, con ponencia del Consejero doctor Yesid Rojas Serrano. 2o): A la luz de las normas internacionales se ha entendido que el Manifiesto de Carga es un documento elaborado por el transportador, en el cual consta un resumen de todas las mercancías que se han embarcado para los diferentes puertos de destino. Exigir la presentación del Manifiesto de Carga es una consecuencia de la relación que surge entre la empresa de transporte internacional y el Estado Colombiano, en virtud de la introducción que de mercancías extranjeras se hace a través del medio de transporte. Esta es la razón que existe para que sea el

Presidente de la República, en uso de las facultades consagradas en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, quien reglamente todos los aspectos relacionados con el Manifiesto de Carga y no el legislador ordinario. Las normas del Código de Comercio no regulan lo que se ha dado en denominar Manifiesto de Carga y ello es lógico si se tiene en cuenta que se trata de un documento que expide unilateralmente el transportador con el objeto de acreditar ante las autoridades de los países por donde circulan las mercancías, cuál es y cómo está conformada la carga que transporta, materia esta que no es, ni puede ser, objeto de regulación por las normas mercantiles. El Manifiesto de Carga no es más que el resumen de las guías aéreas, los conocimientos de embarque de los documentos consolidadores de carga, que deben ser anexados a ese documento. Luego, es lógico exigir su exacta coincidencia, por cuanto ha sido el transportador quien los ha tenido en cuenta para elaborar el Manifiesto de Carga y, por ello también resulta lógico que sea éste quien responda por la veracidad de la información que es susceptible de ser confrontada a partir de dichos documentos. En conclusión, son diferentes las obligaciones que se derivan del Manifiesto de Carga para la empresa transportadora, de las que se derivan del contrato de transporte para la misma. 3o): Los incisos 4o. y 5o. de la disposición demandada establecen multas a la empresa transportadora por elaborar el Manifiesto de Carga sin el lleno de los requisitos exigidos por el reglamento (artículo 6o. de la Resolución No. 371 de 1.992) y por transportar mercancía que no se encuentre amparada por dicho

documento. Corno es el transportador quien elabora el Manifiesto de Carga con base en la mercancía que es introducida en el medio de transporte, razón por la cual no pueden existir bienes que no hayan sido relacionados en él, es la empresa transportadora a quien le corresponde asumir la sanción por el incumplimiento de ese deber. 3o): En cuanto al artículo 5o. acusado, en la demanda no se hace análisis alguno de los motivos que puedan conducir a la declaratoria de su nulidad, lo cual imposibilita una adecuada defensa de dicha norma. No obstante ello, debe decirse que la citada disposición garantiza el debido proceso por cuanto en ella se prevé no solo que a la empresa transportadora se le den a conocer previamente los motivos por los cuales la Administración considera la posibilidad de sancionarla, sino que además se le brinda la oportunidad de formular descargos, de acuerdo con los cuales se deberá adoptar la decisión definitiva. Además, la decisión es susceptible de ser recurrida a través del recurso de reconsideración e impugnada, si es del caso, ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. II.2-. En la etapa de alegatos de conclusión las partes reiteraron los planteamientos expresados en la demanda y contestación de la misma. III-. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación estima que debe accederse a las pretensiones de la demanda por cuanto mediante las normas acusadas el Gobierno no establece sanciones a los sujetos que intervienen en las importaciones y exportaciones, sino a los transportadores de las mercancías, cuando sólo está facultado para

sancionar en materia aduanera. El transporte de carga es un servicio público regulado en la legislación comercial, por lo cual el Gobierno Nacional está introduciendo modificaciones a la misma al imponer sanciones, sin tener facultad para ello, lo que hace que se transgredan los artículos 1010 y 1011 del C. de Co. IV-. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

C O N S I D E R A C I O N E S :

Disponen las normas cuestionadas: Artículo 4o.: "Sanciones relativas al Manifiesto de Carga. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el Manifiesto de Carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas". ". . .Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (.100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida. Cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales". Artículo 5o: "Procedimiento para la aplicación de las sanciones relativas al Manifiesto de Carga. El procedimiento para declarar el decomiso y aplicar las multas señaladas en el artículo anterior será el siguiente:

Una vez aprehendida la mercancía se formulará pliego de cargos a quien tenga derecho sobre la mercancía y a la empresa transportadora, cuando sea el caso, quienes podrán presentar descargos dentro del mes siguiente a su notificación. En todo caso no será aceptable la presentación posterior de manifiestos de carga o de los anexos que no fueron puestos a disposición de la autoridad aduanera, al momento del descargue de las mercancías. Vencido el término anterior el Jefe Regional de Aduana proferirá la resolución correspondiente, contra la cual sólo procederá el recurso de reconsideración". El punto central de la controversia gira en torno de establecer si el Gobierno Nacional podía o no hacer las regulaciones a que se refieren las disposiciones acusadas y si tales regulaciones constituyen o no una modificación de los artículos 1010 y 1011 del Código de Comercio. En orden a dilucidar tales aspectos la Sala tiene en cuenta lo siguiente: Esta Corporación, en providencia de 24 de Septiembre, de 1.993 (Expediente No. 2192, actor: Jesús Vallejo Mejía, Consejero ponente doctor Yesid Rojas Serrano), al estudiar la demanda de nulidad contra el Decreto 1105 de 1.992, contentivo de las normas que aquí se acusan, precisó, y ahora lo reitera, que del texto del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política se colige que el Gobierno Nacional está facultado, además de modificar los aranceles y las tarifas, para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con los aspectos sanciona/torios, a que se contraen las normas acusadas, pues de no ser así la

atribución constitucional quedaría expuesta a su inejecución por carencia de medios coercitivos idóneos para cumplir con dicho mandato constitucional. Los artículos 982, 1010 y 1011 del Código de Comercio, entre otros, regulan el contrato de transporte, en cuya ejecución intervienen: el remitente, el transportador y el destinatario. Conforme se infiere de las disposiciones contenidas en el Código de Aduanas (Decreto 2666 de 1.984, modificado por los Decretos 755 de 1.990, 1622 de 1.990 y 1105 de 1.992), las normas de la legislación aduanera regulan las operaciones concernientes a la importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías. En virtud del tránsito de mercancías, como operación de carácter aduanero que es, surge una relación de la misma connotación entre los sujetos que intervienen en él y el Estado. Conforme al artículo 5o. de la Ley 7a. de 1.991 que constituye una de las leyes marco de comercio exterior a que alude el articulo 150 numeral 19 literal c) de la Carta Política, que por mandato del artículo 189 numeral 25 ibídem corresponde desarrollar al Gobierno Nacional, es atribución de éste regular el transporte y el tránsito internacional de mercancías y de pasajeros con el fin de promover su competencia, facilitar el comercio exterior e impedir la competencia desleal contra las compañías nacionales de transporte. De lo anterior infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el remitente , el

transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando del ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en esta materia corresponde al Gobierno Nacional, como ya se dijo, entre otras facultades, reglamentar el transporte o tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir, de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares. Lo precedente conduce a la Sala a desestimar las súplicas de la demanda y, por ende, a levantar la medida de suspensión provisional de los efectos del inciso 1o. del artículo 4o. acusado, decretada mediante proveído de 19 de Enero de 1.995. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : 1o): DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. 2o): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos del inciso 1o. del artículo 4o. acusado. ! 3o): Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 7 de Julio de 1.995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO