CE-SEC1-EXP1995-N3170

CONCEJO MUNICIPAL - Funciones / VIAS PUBLICAS - Parques / TASA / BIENES DE USO PUBLICO / BIENES FISCALES - Naturaleza Los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece a la República y su uso a todos los habitantes como el de las calles, plazas, puentes y caminos; pertenecen únicamente a la Nación y sobre ellos se ejerce Estado dominio eminente, de conformidad con las disposiciones del Código Civil "las demás que sobre la materia contengan las leyes". (art. 678 c.c.). Los bienes fiscales son aquellos cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes y con respecto a los cuales el Estado se comporta como titular del derecho de dominio a manera de un propietario particular. Tal es el caso de los baldíos, las minas y los yacimientos, de las fincas, derechos y acciones que posee y de las rentas que percibe. Si bien las vías son bienes públicos del territorio, cuyo uso pertenece a todos los habitantes y además están destinados a satisfacer necesidades colectivas, la Constitución Nacional y la ley han encargado a los Municipios, concretamente a los Concejales de tales entidades territoriales, su administración y reglamentación. Las facilidades a las que se ha hecho mención, le permiten a la administración municipal regular la utilización de los bienes de uso público, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 678 del Código Civil según el cual, "el uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos,

en ríos, y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes". Las vías públicas como bienes de uso público que son, están llamadas a satisfacer, como ya se dijo, necesidades colectivas, a ser usadas por todos los habitantes. Por estas características, su uso requiere de administración y reglamentación para garantizarlo en la proporción y en la convivencia que implica su destinación, y para evitar el caos y et desorden que en de terminado caso podrían originarse con el uso abusivo y excluyente por parte de todos y cada un o de los habitantes de la ciudad so pretexto de un exagerado y absurdo derecho de pertenencia. En este sentido, la tasa impuesta por el Consejo mediante el Acuerdo acusado, viene a ser mediante medida reglamentaria tomada con base en las funciones del cabildo ya mencionadas, procedente para regular el servicio público del tránsito y evitar así el uso desordenado y exclusivo de los habitantes quienes amparados en un falso derecho de usar las vías, y estipulados por la falta de contraprestación alguna, pudieran estacionar sus vehículos en cualquier lugar y por el tiempo que a bien tuvieran.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3170

Actor: JESSICA MEEK BENIGNI

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANQUILLA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Procurador 14 en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo del Atlántico contra la sentencia de 16 de septiembre de 1994, mediante la cual la mencionada Corporación negó las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES La actora de la referencia en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó la nulidad del artículo primero del Acuerdo No. 010 del 25 de julio de 1988, emanado del Concejo Municipal de Barranquilla, "Por el cual se modifica el Acuerdo 045 Bis de diciembre 21 de 1970 y se dictan otras disposiciones". El acto acusado es del siguiente tenor: "ARTÍCULO PRIMERO: El artículo tercero del Acuerdo Bis 1 de 1970, quedará así: A los vehículos automotores estacionados en las vías públicas que mediante Decreto señale el Alcalde, se les cobrará la suma de cincuenta pesos (50,00) por hora o fracción, por concepto de derecho de ocupación transitoria de las mismas". La demandante consideró que la norma petranscrita viola los artículos 674 y 678 del c.c., en razón a que las calles y las carreras son bienes que pertenecen a la Nación, y además de uso público, por lo que solamente el Estado puede diaponer de su administración y reglamentación en cuanto a su uso y goce. Agrega la actora que el Concejo Municipal al expedir la norma acusada está ejerciendo una función que corresponde exclusivamente al Congreso Nacional a través de una ley; o bien mediante un acto del Presidente de la República, previa

autorización del Congreso. LA SENTENCIA APELADA El a-quo en la providencia recurrida parte de la base de que la suma de dinero que en virtud de la disposición acusada se cobra por concepto de derecho de ocupación de las vías públicas, no es un impuesto, sino una tasa por servicio prestado directamente. El Tribunal, después de sentar la premisa anterior, llega a la conclusión de que el acto enjuiciado no viola los artículos 674 y 678 del C.C., porque los bienes de uso público pueden ser empleados por la colectividad en las condiciones que fije la ley. Fundamenta el a-quo su apreciación en el siguiente argumento: "Del texto del artículo 678 del Código Civil se advierte que el derecho de uso de los bienes públicos no los dejó la ley a la liberalidad absoluta de los habitantes del territorio colombiano, sino que se reservó la posibilidad de fijar las condiciones en que se utilizarían. Así, por ejemplo, los numerales 1 y 2 del artículo 34 del Decreto 1333 de 1 986 ( subrogado por el artículo 2o. de la Ley 9a. de 1 989), establecieron, respectivamente, que en los municipios se adoptaría un reglamento de uso del suelo y un plan vial de servicios públicos y de obras públicas. A su vez, el artículo 40 del mismo decreto citado atribuyó a los concejos municipales la facultad de disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos; conceder permisos para ocuparlos con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles

para ferrocarriles, torres y otros aparatos para cables aéreos y en general, con accesorios de empresas de interés municipal. Asimismo, los artículos 49 de la Ley 14 de 1983 y 214 del Decreto 1333 de 1986, establecieron el impuesto de circulación y tránsito de vehículos". EL RECURSO DE APELACIÓN Expresa en esencia el apelante que los Municipios y los Departamentos no pueden ejercer actos de dominio sobre las vías públicas a menos que estén directamente autorizados por ley para ello. Es obvio que cobrar por, el uso de un bien constituye un acto de dominio sobre dicho bien. Que las facultades otorgadas a los Concejos por el Decreto 1333 de 1986 o el artículo 2o. de la Ley 9a. de 1989 para adoptar un reglamento del uso del suelo y un plan vial de servicios públicos y obras públicas, lo mismo que para mejorar las calles y conceder permiso para ocuparlas con canalizaciones subterráneas, postes para alambre y cables eléctricos. etc., no son autorizaciones legales para que los municipios ejerzan actos de dominio sobre las vías públicas, ni equivalen a un dominio de quienes adoptan tales reglamentos o ejecutan tales obras sobre los bienes afectados. Dice el recurrente, refiriéndose a los artículos 49 de la Ley 14 de 1983 y 214 del Decreto 1333 de 1986 en los que se estableció el impuesto de circulación y tránsito de vehículos, que los impuestos no los fija el Estado a cambio de una contraprestación que reciba el contribuyente ni su fijación requiere que se tenga la

propiedad del bien objeto de él como para que implique un acto de dominio. Termina su discurso el apelante manifestando que las normas que establecen el impuesto de circulación y tránsito de vehículos no envuelven que el Municipio sea dueño de los vehículos por cuya actividad cobra o que el Municipio ejerza un acto de dominio sobre las calles en las cuales se ejerce la actividad por la cual se impone un gravamen. La imposición se fija sobre la actividad del vehículo y no constituye un cobro por el uso de las calles. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Novena Delegada en lo Contencioso solicita que se revoque la sentencia apelada y que en su lugar se declare la nulidad del acto acusado. Fundamenta su petición en los argumentos que a continuación se sintetizan: De lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 34 del Decreto 1333 de 1986, subrogado por el artículo 2o. de la Ley 9a. de 1989 y en los artículos 40 y 214 del mismo estatuto y 49 de la Ley 14 de 1983, no puede deducirse que el Concejo Municipal de Barranquilla esté facultado por la ley para imponer la tasa que estableció en el acto acusado. Las precitadas disposiciones facultan a los municipios para regular situaciones a las que no se refiere la norma impugnada. El impuesto de circulación y tránsito de vehículos toca solo con el gravamen que pagan los particulares por el rodamiento de aquellos en las vías públicas, en tanto que en el acto acusado, se fija una tasa por el estacionamiento de los vehículos en

ellas. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante el acto acusado se cobra a los vehículos automotores estacionados en las vías públicas que mediante decreto señale el Alcalde, la suma de $50,00 por hora o fracción, por concepto de derecho de ocupación transitoria de dichas vías. La demandante afirma que el acto acusado viola los artículos 674 y 678 del Código Civil, los cuales preceptúan: "Art. 674. Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la república. "Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio; corno el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. "Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente llaman bienes de la Unión o bienes fiscales". "Art. 678. El uso y goce que para el tránsito, riego, navega objetos lícitos, corresponden a los particulares en los caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este que sobre la materia contengan las leyes". El Tribunal de primera instancia denegó la nulidad solicitada "el derecho de uso de los bienes públicos no los dejó la ley a liberalidad los habitantes del territorio colombiano, sino que se reservó Ia posibilidad de fijar las condiciones en que se utilizarían". Consecuente con lo anterior y a manera de ejemplos numerales 1 y 2 del artículo 34 del Decreto 1333 de 1986 (subrogado por el art 2o de la Ley 9a. de 1989),

autorizan a los Municipios para adoptar un reglamento de uso del suelo y un plan vial de servicios públicos y de obras pública mismo decreto, atribuyó a los Concejos Municipales la facultad de disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos y de conceder permiso para ocuparlos con canalizaciones para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles, torres, cables aéreos y en general, con accesorios de empresas de interés municipal. Agrega además el a-quo que los artículos 49 de la Ley 14 de 1383 y 214 del Decreto 1333 de 1986, establecieron el impuesto de circulación y tránsito. Las circunstancias anteriormente expuestas llevan a la conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil son de dos clases de uso público y fiscales. Los bienes de uso público con aquellos cuyo dominio pertenece a la Republica y su uso a todos los habitantes, como el de calles, plazas, puentes únicamente a la Nación y sobre ellos se ejerce por el Estado dominio eminente de conformidad con las disposiciones del Código Civil y con "las demás que sobre la materia contengan las Leyes". (art. 678 CC.) Los bienes fiscales son aquellos cuyo uso no pertenece general y con respecto a los cuales el Estado se comporta como titular del derecho de dominio a la manera de un propietario particular. Tal es el caso de los yacimientos, de las fincas, derechos y acciones que posee y de las rentas que percibe.(El Poder Municipal Dr. Javier Henao Hidrón, 7a.edición 1995, Biblioteca Jurídica, Pág. 199)..

En el caso que nos ocupa el Tribunal para denegar la nulidad de la norma acuerda se apoya en el artículo 40 del Decreto 1333 de 1986, vigente por la época en que se dictó el acto impugnado, según el cual, "corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobretrazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles y de las poblaciones y caseríos, y conceder permiso para ocuparlas con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles, torres y otros aparatos para cables aéreos, y en general, con accesorios de empresas de interés municipal". Se fundamenta también el a-quo en lo dispuesto en el artículo de la Ley 9a. de 1989 que subrogó los numerales 1 y 2 del artículo 34 del Decreto 1333 de 1986 y que se refiere a la facultad que tienen los Concejos Municipales para adoptar un reglamento de usos de suelo y un plan vial de servicios públicos y obras públicas. Frente a lo expuesto, la Sala se permite hacer las siguientes observaciones: De conformidad con la Constitución Nacional de 1886, vigente para la época en que se dictó el acto acusado, el Concejo Municipal mediante Acuerdos, tiene entre otras las funciones de ordenar lo conveniente para la administración del distrito, y ejercer las demás funciones que la ley le señale (Artículo 197, numerales 1 y 8). Las anteriores disposiciones fueron ratificadas en los mismos términos por el Decreto Ley 1333 de 1986 en sus numerales 1 y 8 del artículo 92.

Consecuente con lo anterior, la Ley 72 de 1926 por la que se facultó al Municipio de Bogotá y luego a las demás capitales de Departamento y a los municipios cuyo presupuesto sea o exceda de trescientos mil pesos, otorgó a los municipios potestad para la administración y ensanche de todas las vías públicas existentes dentro de la ciudad, con excepción de las carreteras nacionales. Y el artículo 40 del Decreto-Ley 1333 de 1986 expresó que "Corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos; y conceder permiso para ocuparlas con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles, torres y otros aparatos para cables aéreos y en general, con accesorios de empresas de interés municipal". Por su parte, la actual Constitución Política en su Artículo 313, numerales 1 y 7, le confiere a los Consejos, entre otras las atribuciones de reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio y reglamentar los usos del suelo. Significa lo anterior que si bien las vías son bienes públicos del territorio, cuyo uso pertenece a todos los habitantes y además están destinados a satisfacer necesidades colectivas, la Constitución Nacional y la ley han encargado a los Municipios, concretamente a los Concejos de tales entidades territoriales, su administración y reglamentación. Las facultades a las que se ha hecho mención, le permiten a la administración municipal regular la utilización de los bienes de uso público, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 678 del Código Civil según

el cual, "el uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes". (Subrayas de la Sala) Las vías públicas como bienes de uso público que son, están llamadas a satisfacer, como ya se dijo, necesidades colectivas, a ser usadas por todos los habitantes. Por estas características, su uso requiere de administración y reglamentación para garantizarlo en la proporción y en la conveniencia que implica su destinación, y para evitar el caos y el desorden que en determinado caso podrían originarse con el uso abusivo y excluyente por parte de todos y cada uno de los habitantes de la ciudad so pretexto de un exagerado y absurdo derecho de pertenencia. En este sentido, la tasa impuesta por el Concejo mediante el Acuerdo acusado, viene a ser una medida reglamentaria tomada con base en las funciones del cabildo ya mencionadas, procedente para regular el servicio público del tránsito y evitar así el uso desordenado y exclusivo de los habitantes quienes amparados en un falso derecho de usar las vías, y estimulados por la falta de contraprestación alguna, pudieran estacionar sus vehículos en cualquier lugar y por el tiempo que a bien tuvieran. Por lo demás, como argumento adicional debe observar la Sala que la imposición de la tasa por uso de las vías, no debe entenderse como una actitud a través de la

cual el Concejo Municipal dispute a la Nación el dominio de las calles, ni como la pretensión de apropiarse o disponer de ellas. Es una medida de reglamentación o si se quiere de administración dictada por el Concejo en ejercicio de las facultades que le confieren la Constitución y la ley. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de fecha 16 de septiembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 15 de mayo de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO