CE-SEC1-EXP1995-N3195

FEDERACION NACIONAL DE CULTIVADORES DE PALMA AFRICANA / GARANTIA DE ENTIDADES PUBLICAS - Compromisos / DOCUMENTO PRIVADO / MINISTROS - Obligaciones / ACTOS ADMINISTRATIVOSInexistencia / JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOObjeto El demandante, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicita que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, “del acto administrativo mediante el cual los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior, sirvieron como garantes de los compromisos que adquirieron la Federación Nacional de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto”. Las declaraciones de los señores Ministros que presuntamente conforman el acto demandado, están contenidas al final del documento denominado “Convenio marco para la absorción y el suministro de la producción nacional de aceite de palma africana”. El presunto acto demandado está dado por una serie de “obligaciones” que adquieren los ministros que firman como “garantes” de una serie de “compromisos” que, a su vez, adquieren entre sí un grupo de entidades privadas. Es decir, que se trata de una “garantía” por parte de unas autoridades públicas, respecto de un documento privado. Sin embargo, al analizar con detalle las “obligaciones” adquiridas por los ministros firmantes, el Despacho encuentra que se trata de compromisos para realizar una serie de actividades o expedir actos administrativos futuros. Para el Despacho es evidente que dentro de contexto de las declaraciones de los

ministros, estas presuntas “decisiones” son también expresiones de lo que ellos se comprometen a hacer, entre lo cual, como ya quedó registrado, se encuentra el compromiso de expedir la reglamentación “para la debida ejecución del presente Convenio Marco”. Es decir, que las expresiones de los numerales 1 y 2 no pueden tampoco entenderse como decisiones en sí mismas, sino como compromisos de adoptarlas a través de los instrumentos jurídicos que sean del caso. En las anteriores circunstancias, para el Despacho las declaraciones de los señores Ministros contenidas en el documento que firmaron como garantes y que es objeto de la presente demanda, no constituyen un acto administrativo susceptible de acción jurisdiccional. A lo anterior debe agregarse que, obviamente, no se está tampoco en presencia de un hecho, una omisión, una operación o un contrato, como tampoco lo pretende el demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3195

Actor: FERNANDO LONDOÑO HOYOS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano Fernando Londoño Hoyos, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicita que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, “del acto administrativo mediante el cual los

señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior, sirvieron como garantes de los compromisos que adquirieron la Federación Nacional de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto. Para resolver lo pertinente sobre la admisión de la demanda, se CONSIDERA: 1.- Las declaraciones de los señores Ministros que presuntamente conforman el acto administrativo demandado, están contenidas al final del documento denominado “Convenio Marco para la absorción y el suministro de la producción nacional de aceite de palma africana”, firmado entre el Presidente de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite -FEDEPALMA, de una parte, y los representantes de las siguientes entidades: Federación Colombiana de Fabricantes de Grasas y Aceites Comestibles -FECOLGRASAS, Asociación Nacional de Jaboneros y Productores de Detergentes -ANALJA-, GRASCO S.A., GRACETALES S.A., PROGRAL S.A., DETERGENTES S.A., JOBONERIA CENTRAL S.A., Fábricas Unidas de Aceites y Grasas Vegetales FAGRAVE S.A., Aceites y Grasas Vegetales S.A. -ACEGRASAS S.A.-, Sociedad Industrial de Grasas Vegetales SIGRA S.A. y DEL LLANO S.A., por otra parte. Además, firman el convenio como “adherentes”, de acuerdo con lo previsto en la Cláusula Décima Primera del mismo, los representantes de las siguientes entidades: Grasas y Derivados S.A. GRADESA, Duquesa S.A., Fábrica Nacional de Grasas Ltda. -FANAGRA-, Procesadores de Grasas y Aceites Vegetales Ltda.

-PROGRAVE-, Grasas Vegetales S.A. -GRAVETAL-, Fábrica de Aceites y Margarinas del Magdalena S.A., -FAMAR-, Santandereana de Vegetales Comestibles -DISTRIACEITES LTDA.- 2.- Por su parte, el presunto acto administrativo demandado, conforme por las declaraciones de los citados ministros, que obran al final del convenio, son del siguiente tenor (fls 7 y 8 del Cdno No. 1): “Como garantes de los compromisos que adquieren las partes que intervienen en el presente Convenio Marco, lo suscriben los doctores Guillermo Perry Rubio, en su condición del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Antonio Hernández Gamarra, en su condición de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Rodrigo Marín Bernal, en su condición de Ministro de Desarrollo Económico y Daniel Mazuera Gómez, en su condición de Ministro de Comercio Exterior quienes se obligan a: “1. Las importaciones del complejo de semillas oleaginosas, grasas y aceites animales y vegetales, estarán sujetas a visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para quienes se acojan a los términos de este Convenio, la importación de aceites y grasas se mantendrá en régimen de libertad, salvo lo estipulado en el numeral 3 de la Cláusula Segunda y en el numeral 2 de la Cláusula Quinta. “2. El visto bueno a las importaciones de la INDUSTRIA será automático e inmediato para quienes suscriban el presente Convenio Marco. “3. Para contribuir al normal desarrollo de la producción y comercialización de la

palma en Colombia y su inserción en los mercados internacionales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural buscará con el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador la adopción de un convenio similar al que aquí se plantea, dada la similitud de la problemática de la palma en ese país. “4. El Gobierno Nacional se compromete a propiciar la creación de un Fondo para impulsar y promover las exportaciones de aceite de palma, sus fracciones y derivados y, en sus productos terminados, el equivalente en aceite crudo de palma, del cual harán parte FEDEPALMA, la INDUSTRIA y el GOBIERNO. Una vez creado este Fondo; el GOBIERNO estudiará las formas de sus aportes al mismo. “5. En la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para la debida ejecución del presente Convenio Marco, éste garantizará que no se vulnerarán los actuales niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas. “6. Habida cuenta de la estrecha interacción existente entre el aceite de palma, los demás aceites y grasas y las demás semillas oleaginosas, el Gobierno Nacional se compromete a que, en el caso de abrir negociaciones sobre convenios de absorción de cualquiera de los productos aquí enunciados, se invitará a participar en dichas negociaciones a los firmantes de este Convenio y las decisiones finales que en ellas se adopten no vulnerarán los niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas. “7. El Gobierno Nacional se compromete a reglamentar los resultados de los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional del Aceite de Palma y sus Fracciones, a que se lleguen en el seno del Comité de Concertación de que

trata la Cláusula Octava del presente Convenio Marco. “8. Estas obligaciones que el Gobierno Nacional adquiere en su calidad de garante del presente Convenio Marco, se cumplirán siempre que a su juicio, las Partes estén cumpliendo lo pactado en el Convenio Marco”. 3.- De lo anterior se concluye fácilmente que el presunto acto demandado está dado por una serie de “obligaciones” que adquieren los ministros que firman como “garantes” de una serie de “compromisos” que, a su vez, adquieren entre sí un grupo de entidades privadas. Es decir, que se trata de una “garantía” por parte de unas autoridades públicas, respecto de un documento privado. Sin embargo, al analizar con detalle las “obligaciones” adquiridas por los ministros firmantes, el Despacho encuentra que ellas se refieren a “buscar con el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador la adopción de un convenio similar “(numeral 3); a “propiciar la creación de un Fondo...” (numeral 4), a “garantizar que en la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para la debida ejecución de presente Convenio Marco, no se vulnerarán los actuales niveles de competitividad...” (numeral 5); a “que, en el caso de abrir negociaciones sobre convenios de absorción de cualquiera de los productos aquí enunciados, se invitará a participar a los firmantes de este Convenio” (numeral 6); y a “reglamentar los resultados de los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional de Aceites de Palma y sus Fracciones...” (numeral 7), de todo

lo cual resulta que se trata de compromiso para realizar una serie de actividades o expedir actos administrativos futuros. Las únicas “obligaciones” que podrían considerarse como verdaderas decisiones en el acto mismo de garantía, de atenerse simplemente a su tenor literal, serían las de los literales 1. y 2., consistentes en que “las importaciones del complejo de semillas oleaginosas, grasas y aceites animales y vegetales, estarán sujetas a visto bueno del Ministerio de Agricultura”, y que “Para quienes se acojan a los términos de este convenio, la importación de aceites y grasas se mantendrá en régimen de libertad...” y que “el visto bueno a las importaciones de la INDUSTRIA será automático e inmediato...”. No obstante lo anterior, para el Despacho es evidente que dentro del contexto de las declaraciones de los ministros, estas presuntas “decisiones” son también expresiones de lo que ellos se comprometen a hacer, entre lo cual, como ya quedó registrado, se encuentra el compromiso de expedir la reglamentación “para la debida ejecución del presente Convenio Marco”. Es decir, que las expresiones de los numerales 1 y 2 no pueden tampoco entenderse como decisiones en sí mismas, sino como compromisos de adoptarlas a través de los instrumentos jurídicos que sean del caso. 4.- En las anteriores circunstancias, para el Despacho las declaraciones de los señores Ministros contenidas en el documento que firmaron como garantes y que son objeto de la presente demanda, no constituye un acto administrativo susceptible de acción jurisdiccional. Y ello es así por cuanto esas declaraciones realmente no producen por sí mismas ningún efecto jurídico respecto de los gobernados, pues no contienen

propiamente decisiones que modifiquen el ordenamiento jurídico sino que implican apenas el compromiso de realizar algunas actividades o dictar actos que contendrán, ellos sí, las decisiones jurídicas correspondientes y que podrán ser objeto de las acciones jurisdiccionales pertinentes. Es por ello que el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo expresa que “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos... de las entidades pública y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”. Y como es evidente que según el concepto doctrinal y jurisprudencia tradicionalmente reconocido, se entiende por acto administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica, al no tener esta característica las declaraciones de los ministros que son objeto de la demanda, ella no podrá ser admitida por falta de jurisdicción. A lo anterior debe agregarse que, obviamente, no se está tampoco en presencia de un hecho, una omisión, una operación o un contrato, como tampoco lo pretende el demandante. En mérito de lo expuesto, el Despacho, con fundamento en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A., RESUELVE: 1o. INADMITESE la demanda presentada por el ciudadano Fernando Londoño Hoyos. 2o. En firme esta providencia, devuélvanse los anexos, sin necesidad de desglose. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

CONSEJERO DE ESTADO