CE-SEC1-EXP1995-N3195A

MINISTROS - Funciones / MANIFESTACION DE VOLUNTAD / IMPORTACION DE ACEITES Y GRASAS - Régimen / PACTO ECONOMICO / CONTROL JURISDICCIONAL Existen, en forma expresa, manifestaciones de voluntad de unas autoridades nacionales, denominadas Ministros de Estado, que en ejercicio de sus funciones, hacen modificaciones, crean situaciones jurídicas y dan apertura a otros actos gubernamentales que podrían llegar a constituir actos similares de voluntad y disposición administrativa. No podría negarse que la garantía del mantenimiento del régimen de libertad de importación de aceite y grasas, exclusivamente para quienes se acojan a los términos del convenio de marras, es una expresión de voluntad que crea o modifica una situación jurídica. O que tampoco lo es la garantía del visto bueno automático e inmediato a las importaciones que haga uno de los grupos pactantes, el de la “INDUSTRIA”. O el de comprometerse a NO OTORGAR mejores condiciones a quienes no suscriban el convenio. La decisiva participación de los ministros que manejan la economía del país en un pacto de tanta trascendencia no puede estar exenta del control jurisdiccional, más aún, cuando por lo que se acaba de demostrar, tal intervención se ha hecho a través de verdaderos actos administrativos supeditados al control de esta jurisdicción contencioso administrativa por expreso mandato del artículo 83 del Código que la gobierna.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y

cinco (1995) Radicación número: 3195

Actor: FERNANDO LONDOÑO HOYOS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS Referencia: RECURSO DE SUPLICA Entra la Sala de Decisión a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano de la referencia contra el auto proferido por el Consejero Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez el día 24 de febrero del presente año en el cual inadmitió, como ponente, la demanda de nulidad interpuesta contra el acto mediante el cual los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior, sirvieron “como garantes de los compromisos” que adquirieron la Federación Nacional de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto.

Pretende el recurrente que sea revocado el auto inadmisorio de la demanda para que, en su lugar, ésta sea admitida por reunir todos los requisitos legales y, en particular, según su afirmación, por versar sobre un acto administrativo que, como tal, es susceptible de acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. LA ACCIÓN El doctor Fernando Londoño Hoyos, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó ante esta Corporación que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, “del acto administrativo mediante el cual los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior, sirvieron como

garantes de los compromisos que adquirieron la Federación Nacional de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto”. Considera el actor que el acto demandado –el convenio y su garantía–, es violatorio de las siguientes normas superiores de derecho: Los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Nacional; el artículo 333 de la Carta, puesto en armonía con el Decreto Ley 2153 de 1992; el artículo 13 de la Constitución Nacional; el artículo 158 del Código de lo Contencioso Administrativo en armonía con la Ley 79 de 1991, principalmente en los ordinales 7 y 12 de su artículo 14; y finalmente el inciso 1o. del artículo 333 de la Constitución Nacional. El demandante, en una amplia y detallada explicación del concepto de violación, en la que comienza afirmando que “el acto acusado es inconstitucional por violación del principio de la competencia como regla y medida de la actuación de los funcionarios públicos en Colombia, y porque rompe el principio de igualdad de los particulares ante la ley”, expone su criterio sobre la transgresión que alega del acto demandado sobre cada una de las normas por él señaladas. Concluye afirmando que “los convenios obligatorios no existen en Colombia ni en parte alguna del mundo. Lo antitético no es más que un feo pecado contra la lógica elemental”. EL ACTO ACUSADO Consiste, según el demandante en un “convenio garantizado y la garantía ministerial, que se integran para efectos de la demanda en una estructura lógica y prácticamente inseparables”. Se trata de un “Convenio marco para la absorción y

el suministro de la producción nacional de aceite de palma africana”, suscrito entre la Federación Nacional de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto. El objeto del convenio, según consta en la cláusula primera, “es asegurar el suministro y la absorción adecuados de aceite de palma de producción nacional a la industria y a los palmicultores, respectivamente, y garantizar un precio mínimo de compra del aceite crudo de palma de producción nacional, estableciendo las condiciones generales a las que deben ceñirse los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional del Aceite de Palma y sus Fracciones”. Después de la cláusula décima segunda y de las firmas de sus signatarios (folios 6 y 7), se encuentra la siguiente afirmación: “Como garantes de los compromisos que adquieren las partes que intervienen en el presente Convenio Marco, lo suscriben los doctores Guillermo Perry Rubio, en su condición de Ministro de Hacienda y Crédito Público, Antonio Hernández Gamarra, en su condición de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Rodrigo Marín Bernal, en su condición de Ministro de Desarrollo Económico y Daniel Mazuera Gómez, en su condición de Ministro de Comercio Exterior, quienes se obligan a ...”. El último de los numerales, el octavo, dice textualmente: “8. Estas obligaciones que el Gobierno Nacional adquiere en su calidad de garante del presente Convenio Marco, se cumplirán siempre que a su juicio, las partes estén cumpliendo lo pactado en el Convenio Marco”. EL AUTO SUPLICADO En providencia del 24 de febrero de 1995, el Consejero a quien le tocó en reparto

la demanda, Magistrado Libardo Rodríguez Rodríguez, resolvió inadmitirla. Después de transcribir las “obligaciones” y de analizarlas en detalle, deduce el Magistrado que se trata de compromisos para realizar una serie de actividades o expedir actos administrativos futuros; que las únicas “obligaciones” que podrían considerarse como verdaderas decisiones, serían las de los numerales 1 y 2, consistentes en que “las importaciones del complejo de semillas oleaginosas, grasas y aceites animales y vegetales, estarán sujetas a visto bueno del Ministerio de Agricultura”, y que “para quienes se acojan a los términos de este Convenio, la importación de aceites y grasas se mantendrán en régimen de libertad...” y que “el visto bueno a las importaciones de la INDUSTRIA será automático e inmediato”, presuntas “decisiones” que con también expresiones de lo que ellos se comprometen a hacer, entre lo cual, se encuentra el compromiso de expedir la reglamentación “para la debida ejecución del presente Convenio Marco”, es decir, que las expresiones de los numerales 1 y 2 no pueden tampoco entenderse como decisiones en sí mismas, sino como compromisos de adoptarlas a través de los instrumentos jurídicos que sean del caso. Concluye así la providencia impugnada: “En las anteriores circunstancias, para el Despacho las declaraciones de los señores Ministerios (sic) contenidas en el documento que firmaron como garantes y que es objeto de la presente demanda, no constituyen un acto administrativo susceptible de acción jurisdiccional. ”Y ello es así por cuanto esas declaraciones realmente no producen por sí

mismas ningún efecto jurídico respecto de los gobernados, pues no contienen propiamente decisiones que modifiquen el ordenamiento jurídico sino que implican apenas el compromiso de realizar algunas actividades o dictar actos que contendrán, ellos sí, las decisiones jurídicas correspondientes y que podrán ser objeto de las acciones jurisdiccionales pertinentes. “Es por ello que el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo expresa que la jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos... de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas; de conformidad con este estatuto. “Y como es evidente que según el concepto doctrinal y jurisprudencial tradicionalmente reconocido, se entiende por acto administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica, al no tener esta característica las declaraciones de los ministros que con objeto de la demanda, ella no podrá ser admitida por falta de jurisdicción. “A lo anterior debe agregarse que, obviamente, no se está tampoco en presencia de un hecho, una omisión, una operación o un contrato, como tampoco lo pretende el demandante”. EL RECURSO DE SÚPLICA El recurrente manifiesta sus motivos de inconformidad con la providencia que se acaba de reseñar insistiendo, desde el comienzo de su alegato, en que la demanda se dirige, sin duda ninguna, contra un acto administrativo, que al crear,

modificar y extinguir situaciones jurídicas, produce modificaciones concretas al ordenamiento jurídico. Cita en defensa de sus argumentos autores y jurisprudencias y hace énfasis en que en el mismo auto inadmisorio que se impugna, se afirma que “... se entiende por acto administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica..”. Seguidamente manifiesta: “Estas características las reúne, a no dudarlo, el acto que fue demandado. A través de él, unas autoridades públicas han garantizado un convenio privado y han asumido frente a algunos particulares, beneficiarios de tal privilegio, una serie de obligaciones. Lo anterior supone, a no dudarlo, que existe una expresión de voluntad que contiene una decisión, precisamente la de garantizar un acuerdo privado y asumir determinadas obligaciones, que modifica el ordenamiento jurídico en tanto en cuanto crea, modifica y extingue situaciones jurídicas, lo que se traduce, a su turno, en que se trata de una decisión administrativa que crea, modifica y extingue derechos y obligaciones de los beneficiarios de la garantía y de los demás colombianos que quedaron excluidos”. Pero, afirma el recurrente, “esta manifestación de voluntad, que no se pone en duda en la providencia, en opinión del honorable Consejero Ponente, no modifica el ordenamiento jurídico, pues que se traduce, apenas, en meros compromisos que adquieren los garantes de realizar algunas actividades o expedir futuros actos administrativos que

podrán, ellos sí, ser objeto de acciones jurisprudenciales”. Se muestra sorprendido el libelista por la decisión del Consejero Ponente si se tiene en cuenta, manifiesta, la profunda trascendencia de las obligaciones que asumieron los señores ministros y, de contera, el rango de los derechos subjetivos de que son titulares los beneficiarios del aval ministerial. Para él, el acto demandado no solo es fuente de derechos y obligaciones. Produjo además efectos que consistieron en la modificación y extinción de situaciones jurídicas. Los cuatro ministros comprometieron la soberanía del Estado adquiriendo obligaciones en favor de algunos particulares y discriminando a aquellos colombianos que no quedaron amparados por la garantía violando así el artículo 13 de la Constitución. Con el acto demandado, afirma, se modificó la situación jurídica de los no garantizados quienes quedaron, por virtud de la manifestación de voluntad de los ministros de obligarse en favor de algunos empresarios, en situación de evidente inferioridad respecto de los beneficiarios del aval ministerial. Haciendo referencia a lo manifestado en el auto suplicado, sostiene el recurrente que “la circunstancia de que el contenido del acto demandado suponga la futura realización de determinadas actividades e, incluso, la adopción de otras decisiones jurídicas, no le quita su carácter de acto administrativo, como quiera que comporta una verdadera decisión administrativa, una clara expresión de voluntad productora de consecuencias jurídicas”. Las reflexiones jurídicas del accionante, algunas de las cuales se han referido y transcrito en estos acápites, concluyen con la solicitud de revocatoria del auto

recurrido para que, en su lugar, se ordene la admisión de la demanda en él rechazada. En concordancia con los hechos que constan en el expediente, con éstas las circunstancias a considerar en el caso que se entra a decidir: En primer lugar, se produce la firma de un pacto, o “Convenio Marco” entre dos grupos económicos del país: los cultivadores nacionales de palma de aceite por una parte, y varios representantes de la industria de grasas, aceites, jabones y similares por la otra. El primer grupo está representado por el Presidente de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite; el segundo por los presidentes de las asociaciones, gerentes y representantes legales de esas fábricas e industrias, unificados para los efectos del convenio bajo el apelativo de

“INDUSTRIA”.

El convenio, que según la cláusula décima segunda, rige a partir de la fecha de su firma, aunque extrañamente dicha fecha no aparece en el documento, tiene como objeto, especificado en la cláusula primera, el de asegurar el suministro y la absorción de aceite de palma, de producción nacional, a la industria y a los palmicultores, así como el de garantizar un precio mínimo de compra del aceite crudo de palma, estableciendo las condiciones generales a las que deben ceñirse los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional del Aceite de Palma y sus Fracciones. En segundo lugar, se tiene que el pacto o convenio de que se viene hablando, realizado entre dos grupos económicos particulares, es “garantizado” en el cumplimiento de los compromisos que en él se adquieren, por cuatro ministros de Estado quienes, además de suscribirlo, lo adicionan con ocho obligaciones en las

que se hace taxativo el deber adquirido de la garantía. De los varios compromisos adquiridos por los señores ministros de Estado con los grupos particulares pactantes, unos son de resultado inmediato, según parece deducirse por la forma en que están redactados. Otros tienen un desarrollo en el tiempo. Entre los primeros, aparecen el del mantenimiento del régimen de libertad de importación de aceites y grasas “para quienes se acojan a los términos de este Convenio” (cláusula primera, folio 7) y el que garantiza el visto bueno automático e inmediato a las importaciones de “la INDUSTRIA” para quienes suscriban el Convenio Marco. Entre los segundos, el compromiso del Ministerio de Agricultura de buscar con su similar del Ecuador la adopción de un Convenio igual al que aquí se plantea, “para contribuir al normal desarrollo de la producción y comercialización de la palma en Colombia y su inserción en los mercados internacionales; el de propiciar la creación de un Fondo para impulsar y promover la exportación de aceite de palma, el de reglamentar los resultados de los acuerdos periódicos de regulación del mercado nacional del aceite de palma, “a que se lleguen en el seno del Comité de Concertación de que trata la Cláusula Octava del presente Convenio Marco”; y otros. Mención especial puede hacerse de otro compromiso que, si bien no está entre los ocho signados por los ministros con sus cédulas, si los compromete por el mismo hecho de la firma. Se hace referencia a la Cláusula Décima del Convenio que reza textualmente: “Quienes suscriban este Convenio Marco lo hacen sobre

la base de que todos los procesadores de aceites, grasas y semillas oleaginosas lo acogerán Y DE NO SER ASÍ, QUE EL GOBIERNO NO OTORGARÁ MEJORES CONDICIONES A QUIENES NO LO HAGAN”. (Mayúsculas de la Sala). De todo lo anterior, hay que colegir que existen, en forma expresa, manifestaciones de voluntad de unas autoridades nacionales, denominadas Ministros de Estado, que en ejercicio de sus funciones, hacen modificaciones, crean situaciones jurídicas y dan apertura a otros actos gubernamentales que podrían llegar a constituir actos similares de voluntad y disposición administrativa.

Se dice en el auto recurrido: “...es evidente que según el concepto doctrinal y jurisprudencial tradicionalmente reconocido, se entiende, por acto administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica, ...”.

No podría negarse que la garantía del mantenimiento del régimen de libertad de importación de aceites y grasas, exclusivamente para quienes se acojan a los términos del Convenio de marras, es una expresión de voluntad que crea o modifica una situación jurídica. O que tampoco lo es la garantía del visto bueno automático e inmediato a las importaciones que haga uno de los grupos pactantes, el de “la INDUSTRIA”. O el de comprometerse a NO OTORGAR mejores condiciones a quienes no suscriban el convenio. La decisiva participación de los ministros que manejan la economía del país en un pacto de tanta trascendencia no puede estar exenta del control jurisdiccional, más

aún, cuando por lo que se acaba de demostrar, tal intervención se ha hecho a través de verdaderos actos administrativos supeditados al control de esta jurisdicción contencioso administrativa por expreso mandato del artículo 83 del Código que la gobierna. Se quiere significar con lo anterior, que respeta, pero no comparte esta Sala el criterio expuesto en el auto recurrido, según el cual “para el Despacho las declaraciones de los señores Ministerios (sic) contenidas en el documento que firmaron como garantes y que es objeto de la presente demanda, no constituyen un acto administrativo susceptible de acción jurisdiccional”. En consecuencia, habiendo sido ese el criterio para inadmitir la demanda contra el acto contenido en dicho documento, tal decisión será revocada para que en su lugar se considere y disponga su admisión. En virtud de lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: 1o. REVOCAR el auto de fecha 24 de febrero de 1995, proferido en Sala Unitaria por el H. Consejero Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, por el cual se inadmitió la demanda de la referencia. 2o. En su lugar, remitir el expediente al Despacho , de origen para que se disponga la admisión de la demanda y se resuelva sobre la solicitud de suspensión provisional del acto demandado que en ella se impetra.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 20 de abril de 1995.

ERNESTO RAFAEL ARIZA M. MIGUEL GONZÁLEZ

RODRÍGUEZ

YESID ROJAS SERRANO