CE-SEC1-EXP1995-N3210

CIRCULAR - Contenido informativo / ACTO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / CONTROL JURISDICCIONAL - Improcedencia / INEMBARGABILIDAD DE RENTAS Y RECURSOS - Concepto / FALLO INHIBITORIO Del contenido de la Circular acusada no se infiere que la Administración esté adoptando decisión alguna que implique una manifestación de voluntad capaz de producir efectos jurídicos sino que a través de la misma se da a conocer a las entidades financieras el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en torno de la vigencia del principio de inembargabilidad de los recursos incorporados en el Presupuesto Nacional. Se trata pues de un acto de la Superintendencia Bancaria que se limita a poner en conocimiento una respuesta dada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a una consulta formulada por aquélla, que por lo mismo no puede ser enjuiciable ante esta Jurisdicción, razón por la cual habrá de abstenerse la Sala de proferir pronunciamiento de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3210

Actor: MARTHA CRISTINA CARVAJAL MOLINA

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: ACCION DE NULIDAD La ciudadana MARTHA CRISTINA CARVAJAL MOLINA obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Corporación a fin de que mediante sentencia se declare la

nulidad de la Carta Circular número 82 de 26 de septiembre de 1994, expedida por la Superintendencia Bancaria.

I. - EL ACTO ACUSADO La Carta Circular antes enunciada es del siguiente tenor: “Para su conocimiento y la implementación de las medidas internas pertinentes, en cada una de las entidades, nos permitimos transcribir el concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público relacionado con la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto nacional, con ocasión de una consulta formulada por esta superintendencia.

Tal como usted lo anota en su escrito de la referencia, mediante la sentencia C103 del presente año, la honorable Corte Constitucional resolvió declarar inexequible aquella parte del artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la necesidad de presentar una certificación del director general de presupuesto para proceder al desembargo de recursos incorporados en el presupuesto nacional que hubieren sido embargados. Con respecto a lo anterior y en particular para efectos de que esa superintendencia ilustre a los establecimientos de crédito en el evento que reciban órdenes de embargo que afecten recursos incorporados en el presupuesto, me permito formular los siguientes comentarios: ‘La inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto nacional, es un principio que se encuentra vigente en diversas disposiciones de orden legal y reglamentario y por tanto es de obligatoria observancia para todos. ‘En efecto, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación) establece expresamente dicho principio. Así mismo en el artículo 7o. de la Ley 88 de 1993 (ley anual de presupuesto) se establece que el

servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, está obligado a efectuar los trámites que corresponda con el fin de llevar a cabo el desembargo. Es más, en esta misma norma se establece que cuando los miembros de la rama judicial ordenen el embargo de recursos inembargables, la Contraloría General de la República podrá abrir juicio fiscal de cuentas para recuperar los dineros embargados por cuenta del patrimonio del funcionario que ordenó el embargo. ‘También en el artículo lo. del Decreto 1807 de1994 reglamentario del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación, se reitera expresamente la regla general de que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional son inembargables. ‘La misma Corte Constitucional aclaró suficientemente el tema cuando en la sentencia C - 546 de octubre lo. de 1992 declaró exequible el artículo16 de la Ley 38 de1989, es decir, la regla general de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, salvo el caso especifico de los créditos laborales. ‘De otra parte, es preciso aclarar que no obstante la sentencia de inexequibilidad arriba referida, en opinión de este despacho el principio de inembargabilidad se encuentra vigente aún en el mismo Código de Procedimiento Civil y su artículo 513, pues lo que la Corte encontró inconstitucional fue el requisito de la certificación del director general de presupuesto para acreditar el carácter de inembargables de los recursos incorporados en el presupuesto por considerarse vulneratorio del principio de la separación de los poderes y la autonomía de la

rama judicial consagrada en el artículo 228 de la Carta. ‘De hecho la misma Corte Constitucional ratifica la eficacia del principio de inembargabilidad presupuestal cuando a manera ilustrativa en la parte motiva de la mencionada sentencia dice lo siguiente:. En consecuencia, el inciso tercero del artículo 513, quedará así: Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, se efectuará desembargo de los mismos’. De acuerdo a (sic) lo anterior queda suficientemente reiterada la vigencia del mencionado principio de la inembargabilidad presupuestal tal y como se encontraba establecido tanto en las normas de presupuesto como en el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil. Lo que hay que aclarar a propósito de la inexequibilidad contenida en la sentencia C - 103 antes referida, es que cuando se llegaren a practicar medidas ejecutivas de embargo sobre este tipo de recursos, operará directamente la regla general de que en tal evento deberá procederse inmediatamente al desembargo, sin necesidad de que medie la certificación en tal sentido del director general de Presupuesto por ser ésta contraria a la Constitución. Lo cual no obsta para que dicho certificado pueda de todas formas ser allegado dentro del expediente correspondiente, como una prueba documental de carácter presupuestal y por lo tanto inembargable de los recursos, la cual deberá ser apreciada por el juez de acuerdo con los principios de valoración probatoria consagrados en la ley. ‘Con base en lo anteriormente expuesto, este despacho estima de suma importancia que esa superintendencia aclare a sus entidades vigiladas que no es acertada la tesis según la cual a partir de la expedición de la referida sentencia C

• 103 haya de entenderse que todas las órdenes emanadas de los despachos judiciales serán de inmediata ejecución o cumplimiento por parte de los establecimientos de crédito aún cuando afecten recursos del presupuesto nacional, puesto que en tales circunstancias se estaría contrariando la ley. Por el contrario, hay que reiterar la obligatoriedad del principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto como regla general de acuerdo a (sic) la normatividad vigente.

NOTA : La presente carta circular está dirigida a los representantes legales de las instituciones financieras.” II - . FUNDAMENTOS DE DERECHO: En apoyo de sus pretensiones la actora invoca la manifiesta violación de los artículos 13, 25, 29, 53, 228 y 230 de la Constitución Política; 2o, a 4o, de la Ley 58 de 1982 y 68, 76, 174 a 178 y 267 del C.C.A.

Adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1o): El acto acusado viola disposiciones constitucionales que protegen en forma especial el derecho al trabajo y a la igualdad, ya que las sentencias judiciales que condenan a la Nación, deben poseer por lo menos, las mismas garantías de las demás sentencias judiciales. Esto es, que para su cumplimiento no se impongan trabas o dilaciones como las que se plantean en las normas acusadas. 2o): La Administración Pública está utilizando su poder para entrabar el cumplimiento de unas sentencias con fines completamente contrarios a los que justifican la Ley 58 de 1982 y el artículo 3o, del C.C.A., que claramente disponen que las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios

de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad. Es injusto que una persona después de demostrar que ha sido sancionada ilegalmente por la Administración y se ordene en un fallo su reintegro y el pago de los salarios dejados percibir, la Nación 1e imponga requisitos adicionales para su cumplimiento. 3o): Es principio general que el cumplimiento de sentencias judiciales favorables a los trabajadores se cumplan en forma inmediata y sin requisito adicional alguno. Es ilegal e injusto que la Superintendencia Bancaria a través de la Circular acusada, reproduzca actos administrativos (cuya nulidad se pidió por separado), e imponga requisitos adicionales a los establecidos en las sentencias respectivas que ordenan reintegros y pagos de salarios con ajuste de valor, intereses comerciales y moratorios. En la práctica, con la Circular que se impugna, la superintendencia Bancaria legisla en favor de los bancos que tienen como cliente al Estado, para evitar que los fallos judiciales que condenan al reintegro y pago de salarios de los trabajadores se cumplan. 4o): Los actos acusados contenidos en la Circular que se demanda coinciden en el propósito de entrabar el cumplimiento de las sentencias: el artículo lo, del Decreto No, 1807 de 3 de Agosto de 1994, expresamente indica que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de 1a Nación son inembargables, en contraposición con lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A, que establece como norma general que “tales condenas –sentencias de reintegro–, además serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18)

meses después de su ejecutoria”. También contraría el artículo 174 de la misma obra que estipula que “las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración, no estarán sujetas a recursos distintos a los establecidos en este código”. Igualmente contradicen el artículo 175 del mismo Código, según el cual “la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”. 5o): También se le pide al demandante que ganó un proceso documentos que reposan en poder de la Administración y pruebas de hechos que deben ser suficientemente conocidos por la Nación si se tiene en cuenta que en su nombre no solamente actúan apoderados especiales sino los agentes del Ministerio Público, por ejemplo: le piden al demandante que ganó su proceso copia auténtica de la sentencia con la constancia de notificación y ejecutoria para el pago directo. Transcurridos 30 días dentro de los cuales debió haberse cumplido el fallo y agotados los18 meses previstos para el proceso ejecutivo, los demandantes quedan desprovistos de título para embargar y despojarlos de su pago por la morosidad de la Administración Pública. No tiene justificación alguna que el Ministerio de Hacienda pida al demandante una copia auténtica del acto administrativo por medio del cual se reintegra al afectado, dado que esta es una obligación de la Administración Pública. 6o): Otro requisito inconstitucional por ilegal y arbitrario es exigirle al demandante una copia del acta de posesión o su equivalente, cuando no le han pagado ni sus salarios ni sus prestaciones y cuando el requisito de posesión sólo debe operar en

los casos de nombramiento porque así lo exige la ley y no cuando se trata de reintegros que son órdenes judiciales que restablecen la situación jurídica en que se encontraban los demandantes, en el momento en que se produjo el acto ilegal anulado por decisión judicial. 7o): Otro requisito arbitrario que se les pide a los demandantes que ganaron sus procesos: es el certificado sobre salarios, primas, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir a partir de la ejecutoria del acto anulado hasta la fecha de reintegro. Es la prueba al revés, casi una prueba diabólica porque le piden a un particular que consiga la prueba de algo que debe hacer la Administración, con el agravante de que el certificado debe ser expedido por el pagador y refrendado por el auditor. III - . TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. III.I. - CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación –Superintendencia Bancaria–, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en síntesis, lo siguiente: 1o): El acto acusado no tiene el propósito de entrabar el cumplimiento de fallos jurisdiccionales sino poner de presente a las entidades financieras vigiladas el concepto emitido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, donde se reitera el principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto general de la Nación plasmado en el artículo 16 de la Ley 38 de 1.989, hoy

modificado por el artículo 60, de la Ley 179 de 1994 y compilado por el artículo 18 del Decreto 360 de 1995. 2o): El acto administrativo acusado no tiene la virtud de vulnerar los derechos fundamentales al trabajo ni a la igualdad de las personas frente a la ley. Además, la existencia del principio de la inembargabilidad no implica que los administrados no tengan la posibilidad de adelantar el cobro ejecutivo de obligaciones a cargo de las entidades estatales, pues ello sería manifiestamente inconstitucional. Prueba de ello es que el legislador de manera concomitante a la prohibición de proferir órdenes de embargo sobre recursos públicos, consagra el procedimiento que se debe seguir para obtener el pago de sentencias condenatorias. El hecho de que por regla general no sea procedente decretar una medida cautelar de embargo sobre recursos públicos, no implica que las sentencias judiciales en donde se condene a la Nación estén desprovistas de las garantías que tienen las demás providencias. 3o): No se vislumbra que la demandada al expedir el acto acusado haya utilizado la competencia que tiene de instruir a las entidades vigiladas sobre la normatividad que regula su actividad, con fines distintos a los previstos por la ley que le otorgó esta función. Siendo ello así, no se estructura la pretendida falsa motivación por desviación de poder ya que el acto acusado no se expidió con el ánimo de favorecer a los establecimientos de crédito vigilados y tampoco pretendió vulnerar ninguno de los principios que rigen la función pública previstos en el artículo 3o., del C.C.A.

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda por cuanto considera, en síntesis, que los cargos a que alude ésta no guardan relación con el tema de que se ocupa el acto acusado y más bien pareciera que los argumentos esgrimidos por la actora pertenecieran a otro proceso en el cual se demandan las normas que dan soporte al principio de inembargabilidad, que no están en discusión en este proceso.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA: Del contenido de la Circular acusada no se infiere que la Administración esté adoptando decisión alguna que implique una manifestación de voluntad capaz de producir efectos jurídicos sino que a través de la misma se dé a conocer a las entidades financieras el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en torno de la vigencia del principio de inembargabilidad de los recursos incorporados en el Presupuesto Nacional.

Se trata pues de un acto de la Superintendencia Bancaria que se limita a poner en conocimiento una respuesta dada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a una consulta formulada por aquélla, que por lo mismo no puede ser enjuiciable ante esta Jurisdicción, razón por la cual habrá de abstenerse la Sala de proferir pronunciamiento de fondo; como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA: 1o): INHÍBESE de proferir pronunciamiento de fondo por las razones aducidas en la parte motiva de este proveído. 2o): TIÉNESE como apoderado de la Nación –Superintendencia Bancaria– al abogado ALVARO MONTERÓN AGON, en los términos y para los fines del memorial poder visible a folio 138.

Devuélvase a la actora la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de agosto de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO