CE-SEC1-EXP1995-N3215

REPETICION DEL PRESUPUESTO - Causales / APROBACION DEL CONCEJO / OBJECIONES DEL ALCALDE - Procedimiento El artículo 51 de la ley 38 de 1989 resulta incompatible con el artículo 348 de la Constitución Política en cuanto prevé la repetición del presupuesto de la vigencia fiscal del año anterior en el evento de que el Congreso, en este caso el Concejo, no expida o apruebe el proyecto presentado por el Ejecutivo. En efecto, la disposición contenida en el artículo 348 de la Carta Política consagra dos situaciones diferentes; que el congreso no expida o apruebe el presupuesto; o que el Gobierno no presente oportunamente el proyecto de presupuesto. Para la primera situación prevé como solución que rija el proyecto del presupuesto presentado por el Gobierno dentro de los términos previstos en el artículo 347 ibídem; y para la segunda, ordena que rija el presupuesto aprobado para el año o vigencia fiscal anterior. Resulta claro para la Sala, por consiguiente, que para que el Alcalde estuviera habilitado para ordenar la repetición del presupuesto era menester que el concejo no lo hubiera aprobado. Esta circunstancia no se dio en el evento sub lite ya que el proyecto de acuerdo contentivo del presupuesto de Rentas y Costos del Municipio de San Luis para la vigencia fiscal de 1994, fue presentado oportunamente por el Alcalde y aprobado también oportunamente por el Concejo; el Alcalde le hizo objeciones que fueron rechazadas, por lo cual se remitió al Tribunal Administrativo del Tolima para que decidiera sobre las mismas. Del contenido de las normas del C. de R.M., relativas a las objeciones, su trámite

y resolución, no se desprende la facultad del alcalde Municipal para adoptar decisión alguna antes de que el Tribunal Administrativo se pronuncie sobre aquéllas. Y es que si, como en este caso, las objeciones que con posterioridad a los actos acusados fueron declaradas válidas no afectan la totalidad o en su conjunto el proyecto de presupuesto, menos aún podría darse la repetición del presupuesto de la vigencia anterior. Obsérvese como la ley 38 de 1989, aplicables a las entidades territoriales por mandato de su artículo 94, y vigente cuando se expidieron los actos acusados, consagra efectos diferentes cuando se declara inexequible la ley que aprueba el presupuesto General de la Nación en su conjunto o cuando solo se afectan algunos renglones o apropiaciones. Así en el artículo 83 prevé que si declara la inexequibilidad de la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación en SU CONJUNTO, “CONTINUARÁ RIGIENDO EL PRESUPUESTO DEL AÑO ANTERIOR, REPETIDO DE ACUERDO CON LAS NORMAS DEL PRESENTE ESTATUTO” el artículo 84 ibídem estatuye que cuando tal declaratoria afecta alguno o algunos de los renglones “el Gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados”; y que si dicha decisión afectare algunas apropiaciones “el Gobierno pondrá en ejecución el presupuesto en la parte declarada exequible o anulada y contracreditará las apropiaciones afectadas”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mayo mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3215

Actor: PERSONERO MUNICIPAL DE SAN LUIS

Demandado: ALCALDIA DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Personero Municipal de San Luis (Tolima) contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda incoada en ejercicio de la acción de nulidad contra los Decretos Nos. 009 de 24 enero y 018 de 3 de febrero de 1994, expedidos por el Alcalde del Municipio de San Luis.

I.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda consideró el a-quo, en síntesis, lo siguiente: 1o): Sostiene el demandante que el Decreto 09 de 24 de enero de 1994 es nulo porque con su expedición el señor Alcalde de San Luis violó los artículos 51 de la Ley 38 de 1989 y 348 de la Carta Política, ya que habiendo objetado éste el proyecto de Acuerdo, objeción que fue declarada infundada por el Concejo Municipal, por lo cual lo envío al Tribunal Administrativo para que dirimiera el conflicto, debía esperar el fallo respectivo y no, motu proprio, proceder a dictar el Decreto acusado. Ciertamente el Alcalde formuló objeciones al proyecto de Acuerdo del Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia fiscal de 1994 y éstas fueron

declaradas infundadas por el Concejo por lo cual el Jefe del Ejecutivo lo remitió al Tribunal, quien en sentencia de 11 de marzo de 1994 declaró fundadas dichas objeciones. Sabido es que el Alcalde puede objetar el Acuerdo sobre presupuesto por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia y si el Concejo declara infundadas las objeciones debe pasar el proyecto en el término de 10 días al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida la controversia y si, como en este caso, se declaran fundadas tales objeciones, regirá para la respectiva vigencia el presupuesto del año anterior, con las modificaciones que se le hayan introducido como créditos adicionales, etc., etc. En el presente caso en verdad el señor Alcalde se apresuró al expedir el Decreto 09 de 24 de enero de 1994, pero como la sentencia le dio vía libre para repetir el presupuesto de 1993 con todas las modificaciones introducidas, esa irregularidad quedó subsanada. Se extraña el demandante de que el Decreto acusado diga que adopta el Decreto 097 de 1992 y a renglón seguido se varíe o modifique de $515.820.371.oo, a que ascendía el presupuesto de 1993 y eleve el de 1994 a $828.524.840.95. Para la Sala, partiendo de la base de que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, y teniendo en cuenta que el Decreto demandado se refiere al Decreto 097 de 1992 con todas sus modificaciones, hay que entender que si bien el presupuesto inicial de 1993 fue tasado en $518.820.371.oo, con

todas sus modificaciones y adiciones hechas hasta el 31 de diciembre de 1993, ascendió a la suma de $828.524.840.95. Como el demandante no acompañó la totalidad de las modificaciones hechas a dicho presupuesto, para corroborar su afirmación, continúa incólume la presunción de legalidad del Decreto 09 de 24 de enero de 1994. 2o): Está igualmente inconforme el demandante con el Decreto 018 de 3 de febrero de 1994 porque éste ordena que el Decreto 09 de 24 de enero de 1994 rige a partir del 1o. de enero de 1994. A tiempo que el tantas veces citado Decreto 09 dice regir a partir de su publicación, no siendo entonces una aclaración sino una modificación, y que como las leyes y decretos rigen hacia el futuro, el citado Decreto 018 está en contravía de la ley. No asiste razón al demandante por cuanto si bien es cierto que las leyes y decretos no rigen en forma retroactiva, la expedición del Decreto acusado era inocua ya que de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 265 1333 de 1986 los presupuestos municipales se formarán para períodos anuales contados del 1o. de enero al 31 de diciembre. Y si el Decreto 09 contiene el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de San Luis para 1994, se deduce que rige del 1o. al 31 de diciembre y, por ende, no era necesario recalcar que el mencionado acto administrativo entraba a regir a partir del 1o. de enero de 1994.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de inconformidad del recurrente pueden sintetizarse así: 1o): Hay que dejar en claro que las objeciones declaradas fundadas por el Tribunal se refieren a cinco (5) rubros del presupuesto y no a su totalidad y el fallo en ninguna de sus partes le da expresa facultad al Alcalde para repetir el presupuesto de 1993 con todas las modificaciones introducidas. Así las cosas, debe acudirse a lo preceptuado en los artículos 83 y 84 de la Ley 38 de 1989 para determinar el verdadero alcance del fallo de 11 de marzo de 1994, en el cual se declaran válidas las objeciones formuladas por el Alcalde. De conformidad con el artículo 83 de la citada ley, solo en caso de inexequibilidad, nulidad o suspensión provisional de la totalidad del acto que aprueba el presupuesto rige el del año anterior, porque para el caso de que la inexequibilidad, nulidad o suspensión solo afecte alguno o algunos de los renglones del presupuesto el artículo 84 ibídem prevé un trámite propio y no existe fundamento jurídico alguno para afirmar que tales pronunciamientos autorizan a la Administración para repetir la totalidad del presupuesto del año anterior porque entonces donde queda la presunción de legalidad de la parte del acto que no fue demandada ni declarada inexequible, nula o suspendida?. Lo correcto era remitir al Concejo el proyecto de Acuerdo acompañado del fallo correspondiente para que la corporación edilicia cumpliera con su obligación de aprobar el Acuerdo acogiendo las objeciones declaradas fundadas. 2o): Se pide la declaratoria de nulidad del Decreto 018 de 3 de febrero de 1994 y

el Tribunal con extrema ligereza se abstiene de estudiar la pretensión con el argumento de la inocuidad. Se está abriendo un amplio boquete para la violación del artículo 345 de la Carta Política. Si el Decreto 09 se expidió el 24 de enero de 1994 y es precisamente el acto administrativo que contiene el presupuesto, percibir ingresos y efectuar gastos entre el 1o. de enero y el 24 del mismo mes, cuando aún no existía presupuesto, no viola el citado artículo 345?. La expedición de dicho Decreto subsana las violaciones consumadas a esa fecha?. Si el artículo 265 del Decreto ley 1333 de 1986 permitiera que los presupuestos se expidieran en cualquier tiempo, los municipios podrían expedir los presupuestos cumplidos en junio, septiembre o diciembre, haciéndolos retroactivos al 1o. de enero. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado estima que debe confirmarse la sentencia apelada por cuanto la circunstancia de haberse objetado el proyecto de Acuerdo contentivo del presupuesto y de encontrarse para examen del Tribunal le imponía a la Administración proveer lo conducente a fin de evitar una parálisis en la gestión municipal. En lo que no parece tener razón el Tribunal es en la apreciación que deja entender que aún después del pronunciamiento del Tribunal Administrativo, que declaró fundadas las objeciones, pueda seguir vigente el Decreto de repetición del presupuesto anterior ya que lo procedente es la entrada en vigencia del nuevo presupuesto. Pero este punto no es objeto de debate en el juicio.

IV.- LA DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes: CONSIDERACIONES: Sea lo primero advertir que el artículo 51 de la ley 38 de 1989 resulta incompatible con el artículo 348 de la Constitución Política en cuanto prevé la repetición del presupuesto de la vigencia fiscal del año anterior en el evento de que el Congreso, en este caso el Concejo, no expida o apruebe el proyecto presentado por el Ejecutivo. En efecto, la disposición contenida en el artículo 348 de la Carta política consagra dos (2) situaciones diferentes: que el Congreso no expida o apruebe el presupuesto; o que el Gobierno no presente oportunamente el proyecto de presupuesto. Para la primera situación prevé como solución que rija el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno dentro de los términos previstos en el artículo 347 ibídem; y para la segunda, ordena que rija el presupuesto aprobado para el año o vigencia fiscal anterior. De tal manera que en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 4o. de la Constitución Política la situación antes señalada del artículo 51 de la Ley 38 de 1989 debe inaplicarse. Resulta claro para la Sala, por consiguiente, que para que el Alcalde estuviera habilitado para ordenar la repetición del presupuesto era menester que el Concejo no lo hubiera aprobado. Esta circunstancia no se dio en el evento sub-lite ya que el proyecto de acuerdo contentivo del Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de San Luis para la vigencia Fiscal de 1994, fue presentado oportunamente por el Alcalde y aprobado también oportunamente por el Concejo; el Alcalde le hizo objeciones que fueron

rechazadas, por lo cual se remitió al Tribunal Administrativo del Tolima para que decidiera sobre las mismas. Advierte la Sala que so pretexto de no entorpecer la gestión municipal no puede quebrantarse la disposición constitucional que regula expresamente el caso en el cual es procedente la repetición del presupuesto, así como tampoco las normas que regulan el trámite del procedimiento que debe utilizar el Tribunal Administrativo para decidir con prontitud las objeciones formuladas a los proyectos de Acuerdo. Del contenido de las normas del C. de R.M., relativas a las objeciones, su trámite y resolución, no se desprende la facultad del Alcalde Municipal para adoptar decisión alguna antes de que el Tribunal Administrativo se pronuncie sobre aquéllas. Y es que si, como en este caso, las objeciones que con posterioridad a los actos acusados fueron declaradas válidas no afectaban la totalidad o en su conjunto el proyecto de presupuesto, menos aún podía darse la repetición del presupuesto de la vigencia anterior. Obsérvese como la Ley 38 de 1989, aplicable a las entidades territoriales por mandato de su artículo 94, y vigente cuando se expidieron los actos acusados, consagra efectos diferentes cuando se declara inexequible la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación en su conjunto o cuando solo se afectan algunos renglones o apropiaciones. Así en el artículo 83 prevé que si se declara la inexequibilidad de la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación EN SU

CONJUNTO. “CONTINUARÁ RIGIENDO EL PRESUPUESTO DEL AÑO

ANTERIOR. REPETIDO DE ACUERDO CON LAS NORMAS DEL PRESENTE ESTATUTO” (Las mayúsculas son de la Sala). El artículo 84 ibídem estatuye que cuando tal declaratoria afecta a alguno o algunos de los renglones “el Gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados”: y que si dicha decisión afectare algunas apropiaciones “el Gobierno pondrá en ejecución el Presupuesto en la parte declarada exequible o anulada y contracreditará las apropiaciones afectadas”. Ante el claro quebranto del artículo 348 de la Constitución Política, invocado por el actor como infringido, debe la Sala revocar la sentencia apelada para en su lugar disponer la declaratoria de nulidad de los actos acusados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECLÁRESE la nulidad de los Decretos Nos. 009 de 24 de enero y 018 de 3 de febrero de 1994, expedidos por el Alcalde Municipal de San Luis (Tolima).

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DEL ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de mayo de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO