CE-SEC1-EXP1995-N3232

FALTANTES DE MERCANCIAS - Improcedencia de la imposición de multas / MULTAS - Improcedencia / DECOMISO - Concepto y causas de esta sanción / MANIFIESTO DE CARGA - Información fidedigna El punto central de la controversia gira en torno de establecer si el artículo 4° del Decreto 1105 de 1992 consagra la sanción de multa por faltante ya que, a juicio de la sociedad recurrente, lo que la norma regula es el exceso que constituye una operación de contrabando, que es lo se pretende castigar. En la regulación que consagra el artículo 4° del Decreto 1105 de 1992 ya no se emplean las expresiones exceso o defecto que traían las regulaciones anteriores. De su contenido se deduce que la empresa transportadora debe responder por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y que toda mercancía que constituya la carga debe estar relacionada con dicho manifiesto. Si se cumple con lo anterior, esto es, si no se presenta manifiesto de carga o se halla mercancía no relacionada en él (exceso), la sanción que se impone es el decomiso, previa aprehensión de la mercancía. Teniendo en cuenta que el decomiso, conforme al artículo 51 del Decreto No. 0755 de 1990, que modificó el artículo 314 del Decreto No. 2666 de 1984, es el acto en virtud del cual el Administrador de la Aduana declara de propiedad de la Nación las mercancías que se encuentren ocultas en los medios de transporte en una zona primaria aduanera, o que dentro de los mismos recintos no fueren

presentadas o entregadas a la autoridad aduanera en la forma que exijan las disposiciones legales y reglamentarias, forzoso es concluir que dicha sanción afecta a quien tenga un derecho sobre la mercancía y no directamente al transportista y que la misma sólo puede recaer en mercancías que se pueden aprehender, es decir, en “la totalidad de mercancías no amparadas por manifiesto de carga o no relacionadas en él, como es el caso del exceso. Precisado lo anterior advierte la Sala que el inciso 3o. del art. 4o. del decreto 1105 de 1992 además de sancionar con el decomiso, que, como ya se dijo, afecta a la persona que tiene un derecho sobre la mercancía, sanciona con multa al transportador. Pero cuando dicha norma habla de “diferencias en el número de bultos o de la mercancía”, como hecho imputable a éste, no puede entenderse referida a una conducta distinta de que es objeto de decomiso, es decir, al exceso, o la falta de manifiesto de carga, ya que la multa a imponer está supeditada al 100 del valor determinado para la mercancía “aprehendida”, y resulta claro que en tratándose de faltante o de defecto de aprehensión para efectos del decomiso es físicamente imposible, dado que lo que no existiere o falta no se puede aprehender.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y cinco

(1995) Radicación número: 3232

Actor: SOCIEDAD GRAN MARITIMA LTDA. - GRANMAR

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la parte actora contra la sentencia de 29 de noviembre de 1994, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I - . ANTECEDENTES I.1. - La sociedad GRAN MARÍTIMA LTDA. “GRANMAR”, a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente a obtener que mediante sentencia se declare: a): La nulidad de las Resoluciones Nos. 0508 de 28 de mayo de 1993, expedida por el Jefe Regional de la Aduana de Buenaventura, y 0246 de 3 de septiembre de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $393.676,oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional; 0333 de 5 de mayo de 1993, expedida por el Jefe de la División de Fiscalización de la Aduana de Buenaventura y 0082 de 9 de julio de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $3.283.623.oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional; 0326 de

29 de abril de 1993, expedida por el Jefe de la División de Fiscalización de la Aduana de Buenaventura, y 0167 de 11 de agosto de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $596.540.oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional; y b): Consecuencialmente, que se restablezcan sus derechos ordenando la devolución de los dineros pagados por las multas impuestas en las precitadas Resoluciones. 1.2. - En apoyo de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: La demandada no tuvo en cuenta las disposiciones contenidas en el Decreto No. 1105 de 1992, que modificó parcialmente el Régimen de Aduanas y consagró las sanciones relativas al manifiesto de carga y el procedimiento para su aplicación. En razón de que los fundamentos de las multas impuestas se toman de la causal FALTANTES, se están violando disposiciones claras en este aspecto. Es así como el inciso 2o. del artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992 hace referencia a las mercancías que constituyen la carga y que se encuentren a bordo de un medio de transporte que ingresa a territorio colombiano y es claro que una mercancía FALTANTE no puede constituir la carga, ni encontrarse en un medio de transporte que ingrese a territorio nacional. Los artículos 4o. y 5o. del citado Decreto buscan establecer y sancionar la introducción de contrabando a través de los medios de transporte y la multa es factible precisamente cuando se detecten efectivas operaciones de contrabando.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada, el a - quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: lo): Las multas impuestas en los actos administrativos acusados tuvieron su apoyo jurídico en los faltantes de mercancías con relación a lo indicado en el manifiesto o sobordo, faltantes a los cuales hacen referencia los pliegos de cargos formulados y que no fueron desvirtuados en la vía gubernativa.

Por el contrario, la demandante atribuye la responsabilidad a la inseguridad de las bodegas, sin allegar prueba alguna, y en el libelo demandatorio manifiesta que las mercancías echadas de menos no hacen parte de la carga y que por tal motivo los artículos 4o. y 5o. del Decreto No. 1105 de 1992 no son aplicables. Frente al sobordo se constataron faltantes y es imposible afirmar que dichos faltantes no constituyen carga. Le corresponde a la transportadora responder por las diferencias en el número de bultos o en el peso de las mercancías, cuando ese hecho le es imputable y no se dan explicaciones satisfactorias. Así lo dispone el Decreto No. 1105 de 1992.

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia de la sociedad recurrente con el fallo apelado pueden resumirse así: Mediante las Resoluciones acusadas se impusieron multas a la sociedad demandante por la causal FALTANTE DE MERCANCÍAS en relación con lo indicado en el manifiesto o sobordo y con base en la aplicación del artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992.

Dicho Decreto regula, entre otras situaciones, el caso de mercancías que constituyan la carga, que se encuentren a bordo de un medio de transporte que ingrese al territorio colombiano. No habla de mercancías faltantes. El faltante no puede constituir carga y por lo tanto no puede aplicarse analógicamente esta norma , puesto que ésta cuando menciona el hecho de presentarse diferencias en el número de bultos o en el peso de las mercancías se está refiriendo a excesos de carga, a mercancías que constituyan carga y que se encuentren a bordo del medio de transporte, para cuyo caso prevé la imposición de multas y el decomiso de dichas mercancías, ya que se está en presencia de una operación de contrabando, que es lo que pretende castigar la ley. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA: Las Resoluciones acusadas impusieron sanciones de multa a la actora por faltantes de mercancías, con fundamento en la causal prevista en el artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992. El punto central de la controversia gira en torno de establecer si el citado artículo 4o. consagra la sanción de multa por faltante ya que, a juicio de la sociedad recurrente, lo que la norma regula es el exceso, que constituye una operación de contrabando, que es lo que se pretende castigar. Para un mejor análisis del artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992 es preciso tener en cuenta las normas que le antecedieron, como son: el parágrafo 1o. del artículo 43 del Decreto No. 2666 de 1984, el artículo 13 del Decreto No. 0755 de

1990 y el artículo 6o. del Decreto No. 1622 de 1990, los cuales disponen: Parágrafo 1o. del artículo 43 del Decreto No. 2666 de 1984: “La falta de entrega de la mercancía relacionada en el manifiesto de carga o la entrega de la que no esté relacionada, dará lugar a la imposición de multas por el doble de los derechos de importación correspondientes a las dejadas de entregar o entregadas en exceso, multas que impondrá el administrador al transportista o a su representante legal mediante resolución motivada, dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la llegada del medio de transporte, sin perjuicio de las demás consecuencias aduaneras que puedan derivarse”. Artículo 13 del Decreto No. 0755 de 1990: “El artículo 43 del Decreto 2666 de 1984, quedará así: “Parágrafo 1o. Los excesos de mercancía en relación con lo señalado en el manifiesto o sobordo, darán lugar a la imposición de una multa por el valor de cien (100) gramos oro por cada tonelada o fracción de exceso. Los defectos que se constaten con relación a lo señalado en el manifiesto o sobordo, darán lugar a la imposición de una multa por el valor de quinientos (500) gramos oro por cada tonelada o fracción de defecto. El Administrador de Aduana impondrá estas multas al transportista o su representante, cuando transcurridos dos (2) meses desde la fecha de llegada del medio de transporte no hayan justificado el hecho o no hayan demostrado la llegada de la mercancía en otro embarque.

La aplicación de estas multas se hará sin perjuicio de las demás consecuencias administrativas o penales que pudieren derivarse de estos hechos”. Artículo 6o. del Decreto No. 1622 de 1990: “Los incisos 1 y 2 del parágrafo 1o. del artículo 43 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo 13 del Decreto 755 de 1990, quedarán así: Los excesos de mercancías en relación con lo señalado en el manifiesto o sobordo, darán lugar a la imposición de una multa por el valor de cien (100) gramos oro por cada tonelada de exceso y proporcionalmente por fracción. Los defectos que se constaten con relación a lo señalado en el manifiesto o sobordo, darán lugar a la imposición de una multa por el valor de doscientos (200) gramos oro por cada tonelada de defecto y proporcionalmente por fracción”. El artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992, es del siguiente tenor: “Sanciones relativas al Manifiesto de Carga. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el Manifiesto de Carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas. Las mercancías que constituyan la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el Manifiesto de Carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos. Cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para

proceder a declarar su decomiso. Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida. Cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”. Cabe señalar que el artículo 10o. de este Decreto derogó expresamente el parágrafo 1o. del artículo 43 del Decreto No. 2666 de 1984. Del texto de las normas transcritas infiere la Sala que antes de la expedición del Decreto No. 1105 de 1992 se consagró la responsabilidad de la empresa transportadora o del transportista por el exceso o el defecto de la mercancía en relación con los datos contenidos en el manifiesto de carga, y el valor de la multa a imponer estaba referido al valor de los derechos de importación correspondientes al del valor de la mercancía dejada de entregar (defecto) o al del valor de la mercancía entregada en exceso o a un valor estimado en gramos oro por cada tonelada o fracción de exceso o defecto. En la regulación que consagra el artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992 ya no se emplean las expresiones exceso o defecto. De su contenido se deduce que la empresa transportadora debe responder por la

presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y que toda mercancía que constituya la carga debe estar relacionada en dicho manifiesto. Si no se cumple con lo anterior, esto es, si no se presenta manifiesto de carga o se halla mercancía no relacionada en él (exceso), la sanción que se impone es el decomiso, previa aprehensión de la mercancía. Teniendo en cuenta que el decomiso, conforme al artículo 51 del Decreto No. 0755 de 1990, que modificó el artículo 314 del Decreto No. 2666 de 1984, es el acto en virtud del cual el Administrador de la Aduana declara de propiedad de la Nación las mercancías que se encuentren ocultas en los medios de transporte en una zona primaria aduanera, o que dentro de los mismos recintos no fueren presentadas o entregadas a la autoridad aduanera en la forma que exijan las disposiciones legales y reglamentarias, forzoso es concluir que dicha sanción afecta a quien tenga un derecho sobre la mercancía y nó directamente al transportista y que la misma sólo puede recaer en mercancías que se pueden aprehender, es decir, en “la totalidad de mercancías no amparadas por manifiesto de carga o no relacionadas en él, como es el caso del exceso. Precisado lo anterior advierte la Sala que el inciso 3o. del artículo 4o. del Decreto No. 1105 de 1992 además de sancionar con el decomiso, que, como ya se dijo, afecta a la persona que tiene un derecho sobre la mercancía, sanciona con multa al transportador. Pero cuando dicha norma habla de “diferencias en el número de

bultos o de la mercancía”, como hecho imputable a éste, no puede entenderse referida a una conducta distinta de la que es objeto de decomiso, es decir, al exceso, o a la falta de manifiesto de carga, ya que la multa a imponer está supeditada al 100% del valor determinado para la mercancía “aprehendida”, y resulta claro que en tratándose de faltante o de defecto la aprehensión para efectos del decomiso es físicamente imposible, dado que lo que no existe o falta no se puede aprehender. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia apelada, y, a disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados. Como consecuencia de dicha declaratoria de nulidad la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– deberá devolver a la sociedad demandante los valores que hubiere pagado ésta por concepto de multas impuestas en los actos acusados, debidamente actualizados, conforme lo previene el artículo 178 del C.C.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: 1o): DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. 0508 de 28 de mayo de 1993, expedida por el Jefe Regional de la Aduana de Buenaventura, y 0246 de 3 de septiembre de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana

Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $393.676.oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional; 0333 de 5 de mayo de 1993, expedida por el Jefe de la División de Fiscalización de la Aduana de Buenaventura y 0082 de 9 de julio de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $3.283.623.oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional; 0326 de 29 de abril de 1993, expedida por el Jefe de la División de Fiscalización de la Aduana de Buenaventura, y 0167 de 11 de agosto de 1993, expedida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante las cuales se le impuso una multa por la suma de $596.540.oo por faltante de mercancías y a favor del Fisco Nacional. 2o): Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– deberá devolver a la sociedad demandante los valores que hubiere pagado ésta por concepto de las multas impuestas en los actos acusados, debidamente actualizados, teniendo en cuenta el índice de precios al por mayor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–, conforme lo previene el artículo 178 del C.C.A. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de julio de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

AUSENTE