CE-SEC1-EXP1995-N3288

CAR - Funciones / EMERGENCIA AMBIENTAL / MEDIDAS DE SEGURIDADNaturaleza / PRUEBAS DE OFICIO / PRUEBAS - Costo Para la Sala asiste razón a las demandantes ya que del contenido de las normas que se señalan como transgredidas claramente se advierte que sufragar los gastos que demande la práctica de una prueba pericial no constituye medida de emergencia ambiental alguna, entre otras razones, porque con ello no se cumple con el objetivo de prevenir o impedir que la ocurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud pública. De otra parte, del parágrafo del artículo 207 del Decreto 1594 de 1984, se infiere, sin temor a equívocos, que en procedimiento administrativo referente a medidas sanitarias el que solicite una prueba es la persona que debe asumir la totalidad de los costos que demande su práctica. Este presupuesto se descarta en el evento del decreto oficioso de una prueba, como ocurre en el caso sub - exámine. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia apelada, para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del acto acusado en cuanto impuso que el costo de la prueba pericial fuera sufragado a expensas de las demandantes, ya que, es del caso resaltar, que bien puede la Administración hacer uso de la facultad de decretar pruebas, sólo que no a expensas de la parte que no la solicitó. ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE TRAMITE - Inexistencia / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Competencia El contenido del acto administrativo acusado revela claramente que la parte del

supuesto de la existencia de una conducta merecedora de sanción, que se produjo un daño o contaminación en el río Coello y que las demandantes son responsables del mismo, sólo que no se sabe a ciencia cierta la valorización económica de dicho daño ni cuál sería la medida a adoptar para restaurar la zona afectada. En estas circunstancias no puede afirmarse que se trate de un simple acto administrativo de trámite que busca sólo dar impulso a la actuación administrativa sino que, en la medida en que se fundamenta en las normas antes mencionadas para su expedición, en razón de los elementos descritos (conducta sancionable, daño y relación de causalidad entre aquélla y éste) y en cuanto manifiesta expresamente que adopta una medida de emergencia ambiental e impone una medida de seguridad, está estableciendo una carga económica a los administrados, que por lo mismo lo hace enjuiciable ante esta jurisdicción, por ser a este respecto definitivo, dado que ante la eventualidad de que el acto que ponga fin a la investigación administrativa en que él fue dictado les fuera favorable y que el pago ordenado fuere ilegal, no podrían obtener la devolución de lo indebidamente pagado, por cuanto se carecería de interés legítimo para accionar, ante la ausencia de un acto administrativo definitivo causante de un perjuicio, amen de que el estudio de la legalidad recaería sólo frente a éste y para la época en que se incoara la acción ésta estaría caducada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3288

Actor: SOCIEDAD COLGATE PALMOLIVE CIA. Y OTROS Demandado: CORTOLIMA Referencia: Recursos de apelación contra la sentencia de 21 de febrero de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima Se decide los recursos de apelación oportunamente interpuestos por los apoderados de las sociedades Colgate Palmolive Cía, Colombiana Emulsificantes S.A. “COLEMUL S.A.” y Transportes Camacho Compañía Calimar Limitada, contra la sentencia del 21 de febrero de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por la cual se denegaron las pretensiones de las demandas.

I. - ANTECEDENTES

I.1. - Las sociedades COLGATE PALMOLIVE Y CÍA. COLOMBIANA DE EMULSIFICANTES S.A. “COLEMUR S.A.” Y TRANSPORTES CAMACHO COMPAÑÍA CALIMAR LIMITADA, a través de apoderados y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A:, presentaron demandas ante el tribunal Administrativo del Tolima tendientes a obtener las siguientes declaraciones: 1a): Es nula la Resolución No. 1450 del 6 de agosto de 1993, “por lo cual se adopta una medida de emergencia ambiental y se impone una medida de seguridad”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima –CORTOLIMA–2a): Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se libere a las demandantes de la

obligación de realizar el estudio y peritazgo ordenado por el acto administrativo acusado; se declare que no están obligadas a sufragar suma alguna por tales conceptos; y en caso de haberse visto obligadas a hacerse dichas erogaciones, se ordene a la demandada reembolsar las sumas de dinero canceladas, ajustadas según lo previene el artículo 178 del C.C.A. I.2. - En apoyo de sus pretensiones adujeron, en síntesis los siguientes casos de violación: 1o): El acto acusado incurrió en falsas motivación, porque: a): La imposición de una sanción por contaminación supone la demostración técnica de ésta, conforme se deduce del artículo 18 de la Ley 23 de 1973. La Resolución acusada en el primero de sus considerandos afirma que se “produjo la contaminación en el río Coello al derramarse allí en un 90% la carga que transportaba dicho vehículo”, lo cual no es cierto. Por ello también se desconoció está disposición. b): Se dice en el acto acusado que se está adoptando una medida de emergencia ambiental, invocando para ello las normas pertinentes del Decreto Nº 1594 de 1984. Pero ocurre que para la adopción de alguna de esas medidas es necesario que se presenten algunas de las causales señaladas en el referido Decreto o en la Ley 9ª de 1979, lo cual no se da en el presente caso. c): A pesar de que la Resolución acusada afirma que adopta una medida de emergencia ambiental e impone una medida de seguridad, se apoya en el numeral 3º del artículo 175 del Decreto Nº 1681 de 1978 que consagra una

contravención o conducta prohibida contra el medio ambiente que da lugar a la imposición de una sanción y no una medida de seguridad. Además, no es cierto que Colgate Palmolive Cía. haya incurrido en la conducta tipificada en la norma en comento. Una cosa es que el producto despachado a ella hubiera causado una eventual contaminación y otra muy diferente que dicha sociedad por intermedio de sus empleados, agentes o representantes hubiera arrojado deliberadamente sustancias que pudieran causar daño a la vida acuática. Por lo anterior también se violó, por aplicación indebida, la citada disposición. d): Pero resulta sorprendente que la Administración parta del supuesto fáctico que el producto químico derramado es tóxico para las especies hidrobiológicas, el recurso hídrico y la vida humana y animal, cuando ello no tiene soporte probatorio. 2o): Si se aceptara que el acto acusado no está imponiendo una sanción sino una medida de seguridad se estaría violando el artículo 176 del Decreto No. 1594 de 1984, porque dicha norma no contempla como medida de emergencia la realización de un peritazgo, luego mal puede la Administración adoptar medidas no previstas en la ley so pena de incurrir en extralimitación de funciones. 3o): Se transgredieron los artículos 177 y siguientes del Decreto No.1681 de 1978 porque es apenas obvio que para imponer las medidas ha debido la Administración cumplir con tales disposiciones. La demandada confunde medidas de emergencia con sanciones por infracción al Código de Recursos Naturales y lo más grave es que en este caso no se ha dado causal alguna para aplicar dichas

medidas. 4º): Se violaron los artículos 2341 y siguientes del Código Civil, 1º y 7º del Decreto Ley 2811 de 1974, 18 de la Ley 23 de 1973 y 175 y 176 de Decreto Nº 1681 de 1.978, porque es axioma de la legislación colombiana proscribir todo tipo de responsabilidad objetiva y la noción de culpa no puede ser extraña a la responsabilidad que se impute a un particular por una eventual contaminación, ya se trate de culpa probada o presunta por el ejercicio de una actividad peligrosa. 5º): La demanda no tiene competencia para exigir la cuantificación económica de los daños ocasionados en acueductos y canales de riego, con fundamento en el artículo 80 de la Constitución Política, porque está función compete a las autoridades jurisdiccionales. 6º): Se violaron los artículos 981 y siguientes y 1008 y siguientes del Código de Comercio por que COLEMUL S.A. no es parte en el contrato de transporte ya que el transporte estuvo a cargo de TRANSPORTES CAMACHO COMPAÑIA CALIMAR LIMITADA y pagado por Colgate Palmolive Cía. COLEMUL S.A. lo que hizo fue cumplir las instrucciones de Colgate Palmolive Cía en el sentido de entregar el producto químico a TRANSPORTES CAMACHO CALIMAR LIMITADA. I.3. - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, el cual culminó con la sentencia de 21 de Febrero de 1995 que fue oportunamente apelada por los apoderados de las sociedades Colgate Palmolive Cía , Colombiana de Emulsificantes S.A. “COLEMUL S. A.” y Transportes Camacho

Compañía Calimar Limitada.

II. - FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de las demandas el a - quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: 1º): Podría pensarse, en principio, que el acto administrativo acusado es ilegal por que no contiene estrictamente una medida de emergencia ambiental y de seguridad, como demandan los artículos 31 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 176 del Decreto No. 1594 de 1984. Sin embargo, la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - podía decretar el peritazgo por tener competencia para ello y aunque lo denominó impropiamente medida de emergencia ambiental y lo impuso como medida de seguridad, no le quita valor a la Resolución acusada por que hay que entender que esta prueba la ordenó de oficio para tomar las medidas provisionales o las sanciones a que hubiere lugar por el derrame del ácido en las aguas del río Coello, máxime cuando fue decretado dentro del expediente 1402 T 7 por infracción a los recursos hidrobiológicos donde se tiene como presuntas infractoras a las demandantes. 2º): Teniendo por finalidad el acto ordenar un peritazgo para determinar en forma científica o técnica daños provisionales o definitivos a los recursos hidrobiológicos, no era susceptible de recurso alguno, por mandato del C. de P.

C., y los costos de la prueba debían ser asumidos por las presuntas infractoras. 3º): La Resolución acusada no está imponiendo sanción ni definiendo los perjuicios causados al ecosistema sino ordenando un peritazgo técnico que determine y evalúe las medidas que deben aportarse a fin de restaurar o

recuperar la zona afectada con el derrame del ácido duodecilbenceno sulfónico en el río Coello. 4º): No pudiendo entrar el Tribunal a calificar o apreciar el estudio ecológico elaborado por la sociedad Estudios Ecológicos Ltda, que se anexa en las demandas, por no ser material de controversia en este caso, se debe interpretar que el peritazgo decretado busca es definir técnicamente si en verdad hubo daño a los recursos naturales renovables y al medio ambiente, sin que se entienda que se impuso sanción. 5º): La prueba pericial en las investigaciones referentes a la protección de los recursos naturales no está prohibida por la ley.

III. - FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS

A): POR PARTE DE LA SOCIEDAD COLOMBIANA DE EMULSIFICANTES

S.A. “COLEMUL S.A.”.

Los motivos de inconformidad de dicha sociedad pueden sintetizarse así: 1º): La medida de emergencia ambiental y de seguridad contenida en el acto acusado tiene todas las características de una sanción , y la ley no lo contempla como tal, presentándose una clara ilegalidad que hace imperioso declarar su nulidad. 2º): Si la intención de la demandada hubiese sido la de decretar un peritazgo, así lo habría manifestado y no se habría puesto en la molestia de fundamentar legalmente lo que en realidad quería decidir, que no era otra cosa que imponer una medida de emergencia y de seguridad, que constituye per se una sanción . 3º): Ninguna responsabilidad le asista a COLEMUL S.A. en el hecho del vertimiento y sus consecuencias, por la potísima razón de no haber sido dicha

sociedad quien dispuso el transporte, no haber contratado el carrotanque y, lo más importante, no ser la propietaria del producto pues solamente lo sometió a un proceso en su planta de producción para transformarlo químicamente. B): POR PARTE DE LA SOCIEDAD COLGATE PALMOLIVE CÍA: Los motivos de discrepancia de esta parte de la sentencia apelada pueden sintetizarse así : 1º): El acto acusado está falsamente motivado porque la Administración dio por establecido que se produjo la contaminación del río Coello al haberse derramado la carga de propiedad de Colgate Palmolive Cía, hecho este que no está probado y, por el contrario, aparece desvirtuado. No obstante ello el tribunal no se pronunció frente a este cargo. 2º): El Tribunal reconoce que el acto administrativo no es estrictamente una medida de emergencia ambiental y de seguridad pero inexplicablemente no decreta su nulidad. 3º): El acto impugnado no se limitó simplemente a ordenar la práctica de una prueba sino que es una verdadera medida de emergencia ambiental por lo cual condena a las sociedades involucradas en él a asumir el costo de un peritazgo sobre presuntos daños ambientales. C): POR PARTE DE LA SOCIEDAD TRANSPORTES CAMACHO COMPAÑÍA CALIMAR LIMITADA: Los argumentos de inconformidad de esta sociedad con la sentencia recurrida pueden resumirse así: Si como lo afirma el Tribunal “si bien los argumentos dados en el acto administrativo no son los adecuados a lo ordenado en el mismo....”, ha debido entonces decretar su nulidad.

A pesar de estar demostrado el carácter sancionatorio que tiene la Resolución acusada el tribunal afirma que él simplemente ordena un peritazgo y que ello no es sanción. Decretar pruebas a costa de otros, exigir el pago de un perito a quien no lo ha designado, no puede liberarse del carácter de sanción.

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado considera, en primer término, que si bien es cierto que el acto acusado no pone fin a la actuación administrativa ni es el sancionatorio definitivo, sí impone una carga a un administrado frente a la cual de éste no dispondría de medio de defensa alguno, lo que lo hace enjuiciable, a pesar de ser trámite.

En cuanto al fondo del asunto, estima que debe decretarse la nulidad del acto administrativo acusado por cuanto éste impuso una medida de seguridad no prevista en el artículo 176 del Decreto No. 1594 de 1984. Además que del texto del parágrafo del artículo 207 ibídem no se observa que la Administración tenga la facultad de imponer al particular la obligación de asumir la totalidad de los costos que demande la práctica de pruebas. Como consecuencia de lo anterior debe declarase que las demandantes no están obligadas a asumir el costo de la prueba en mención. Como no aparece constancia en el expediente de que se hubiera efectuado pago alguno no es procedente acceder a la pretensión de reintegrar suma de dinero por este concepto. En lo que toca con la solicitud de que se libere a las demandantes de realizar

el estudio y peritazgo ordenado en el acto acusado es improcedente en la medida en que éste únicamente impuso la obligación de “sufragar los gastos”.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA: En la parte motiva de la Resolución No. 1450 de 6 de agosto de 1993 “por la cual se adopta una medida de emergencia ambiental y se impone una medida de seguridad”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - , se expresa lo siguiente : Que el día 4 de mayo de 1993 en las horas de la tarde, se produjo un accidente del vehículo de placas YAB 015, afiliado a la Empresa Transportes Camacho Compañía Calimar Limitada, en la vía que de Ibagué conduce a Cajamarca y como consecuencia del mismo se derramaron 32.000 kilogramos de ácido duodecilbenceno sulfónico (sulfonil 97), produciéndose la contaminación del río Coello y originándose gran daño a las especies hidrobiológicas, el recurso hídrico y la vida animal y humana.

Que existe incertidumbre sobre los efectos ambientales del producto y el alcance del daño, su persistencia y las medidas de carácter técnico y científico que deben adoptarse para eliminarlo o mitigarlo. Que la causa probable del accidente fue la impericia del conductor. Que se oyó en descargos a los representantes legales de las sociedades involucradas. Que a pesar Colgate Palmolive Cía. la propietaria del producto no ha mostrado interés en resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, lo cual no le sirve de atenuante conforme al artículo 211 literal d) del Decreto No. 1594 de

1984. Con apoyo en los artículo 31 del Decreto Ley 2811 de 1974, 175 numeral 3o. del Decreto No. 1681 de 1978 y 185 del Decreto No. 1594 de 1984, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: Exigir a las sociedades demandantes sufragar los gastos de un peritazgo que determine los daños presentes y futuros causados a los elementos ambientales, a los recursos hidrobiológicos y a los bienes de uso público (acueductos y canales de riego), que se produjeron con ocasión del accidente del día 4 de mayo de 1993. Que el estudio debe incluir la valoración económica de los daños presentes y futuros producidos por el derrame del ácido duodecilbenceno sulfónico y las medidas que deben adoptarsen para restaurar y recuperar la zona afectada con el derrame de dicho ácido. Las normas antes referidas, son del siguiente tenor: Artículo 31 del Decreto Ley 2811 de 1974: “En accidentes acaecidos o que previsiblemente puedan sobrevenir, que causen deterioro ambiental, o que de otros hechos ambientales que constituyan peligro colectivo, se tomarán las medidas de emergencia para contrarrestar el peligro”. Artículo 175 del Decreto No. 1681 de 1978: “Por considerarse que atentan contra los recursos hidrobiológicos y su ambiente, se prohiben las siguientes conductas: ................................... 3) Arrojar a un medio acuático permanente o temporal, productos, sustancias o desperdicios que puedan causar daño a la vida acuática en general y a sus criaderos en particular”. Artículo 185 del Decreto No. 1594 de 1984:

“Las medidas de seguridad tienen por objeto prevenir o impedir que la ocurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud pública. La competencia para su aplicación la tendrán el ministro de salud, los jefes de los servicios Seccionales de salud y los funcionarios que, por la decisión de uno u otros, cumplan funciones de vigilancia y control en el medio del presente decreto”. El contenido del acto administrativo acusado revela claramente que el parte del supuesto de la existencia de una conducta merecedora de sanción, que se produjo un daño o contaminación en el río Coello y que las demandantes son responsables del mismo, sólo que no se sabe a ciencia cierta la valorización económica de dicho daño ni cual sería la medida a adoptar para restaurar la zona afectada. En estas circunstancias no puede afirmarse que se trate de un simple acto administrativo de trámite que busca sólo dar impulso a la actuación administrativa sino que, en la medida en que se fundamenta en las normas antes mencionadas para su expedición, en razón de los elementos descritos (conducta sancionable, daño y relación de casualidad entre aquélla y éste) y en cuanto manifiesta expresamente que adopta una medida de emergencia ambiental e impone una medida de seguridad, está estableciendo una carga económica a los administrados, que por lo mismo lo hace enjuiciable ante esta jurisdicción, por ser a este respecto definitivo, dado que ante la eventualidad de que el acto que ponga fin a la investigación administrativa en que él fue dictado les fuere favorable y que el pago ordenado fuere ilegal, no podrían obtener la devolución de lo

indebidamente pagado, por cuanto se carecería de interés legítimo para accionar, ante la ausencia de un acto administrativo definitivo causante de un perjuicio, amen de que el estudio de la legalidad recaería sólo frente a éste y para la época en que se incoara la acción ésta estaría caducada. Es del caso, pues, analizar los cargos que se endilgan al acto enjuiciado. Las sociedades actoras afirman que hubo aplicación indebida de las normas pertinentes del Decreto No. 1594 de 1984 y que se violó el artículo 176 ibídem así como los artículos 177 y siguientes del Decreto No. 1681 de 1978. Según el artículo 176 del Decreto No. 1594 de 1984 “...son medidas de seguridad las siguientes: la clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial, la suspensión parcial o total de trabajos o servicios, el decomiso de objetos y productos , la destrucción o desnaturalización de artículos o productos si es el caso y la congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos mientras se toma una definición al respecto”: Conforme al artículo 177 del Decreto No. 1681 de 1978. “A los infractores de las conductas relacionadas en el artículo 175 de este Decreto, se les impondrán las sanciones previstas en el artículo 18 de la Ley 23 de 1973, en la siguiente forma: 1) Amonestación. 2) Multas sucesivas hasta de quinientos mil pesos ($500.000) para lo cual se establecen las siguientes cuantías...”. Para la Sala asiste razón a las demandantes ya que del contenido de las normas que se señalan como transgredidas claramente se advierte que sufragar

los gastos que demande la práctica de una prueba pericial no constituye medida de emergencia ambiental alguna, entre otras razones, porque con ello no se cumple con el objetivo de prevenir o impedir que la ocurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud pública. De otra parte, del parágrafo del artículo 207 del Decreto No. 1594 de 1984 se infiere, sin temor a equívocos, que en el procedimiento administrativo referente a medidas sanitarias el que solicite una prueba es la persona que debe asumir la totalidad de los costos que demande su práctica. Este presupuesto se descarta en el evento del decreto oficioso de una prueba, como ocurre en el caso subexámine. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia apelada, para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del acto acusado en cuanto impuso que el costo de la prueba pericial fuera sufragado a expensas de las demandantes, ya que, es del caso resaltar, que bien puede la Administración hacer uso de la facultad de decretar pruebas, sólo que no a expensas de la parte que no la solicitó. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, debe declararse que las demandantes están liberadas de la carga procesal impuesta y en caso de haber sufragados tales costos, deberá la Administración devolverles la suma de dinero pagada en forma actualizada, con base en la certificación expedida por el DANE sobre índice de precios al consumidor. No se accederá a la pretensión consistente en que se les libere a las actoras de realizar el estudio y peritazgo ordenado ya que, como se dijo anteriormente,

bien puede la Administración hacer uso de la facultad que posee para decretar pruebas de oficio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia apelada, y, en su lugar, se dispone: 1o): DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 1450 de 6 de agosto de 1993. “Por lo cual se adopta una medida de emergencia ambiental y se impone una medida de seguridad”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - , en cuanto impuso que el costo de la prueba pericial fuera sufragado a expensas de las demandantes. 2o): Como consecuencia de la declaratoria anterior y a título de restablecimiento del derecho se declare que las actoras no están obligadas a sufragar costo alguno que demande la práctica de la prueba pericial ordenada y en caso de haber hecho erogación por tal concepto, deberá la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - reintegrar dicho valor, en forma actualizada, conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE. 3o): DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO

DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de agosto de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO