CE-SEC1-EXP1995-N3321

PARTE DEMANDANTE / PARTE DEMANDADA - Determinación / FALLO INHIBITORIO - Improcedencia Es claro que en el escrito de corrección de demanda no se dice expresamente quién es la parte demandante así como tampoco la demandada. Pero no hay que hacer mayor esfuerzo para deducir que la parte demandante es la Electrificadora de la Guajira y la parte demandada es el Instituto de Seguros Sociales, una de cuyas dependencias es la Unidad Programática de Naturaleza Especial de la Guajira, toda vez que el apoderado de la parte actora señala, al citar los actos impugnados, que su director fue quien expidió las resoluciones acusadas. En consecuencia, debe decirse que el presente caso no amerita un fallo inhibitorio, ya que se determinó quién es la parte demandada, amen de que en los actos acusados se dice quién fue la autoridad que los expidió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3321

Actor: ELECTRIFICADORA DE LA GUAJIRA S.A.

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: APELACION SENTENCIA Entra la Sala a conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de marzo de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas y decretó la nulidad de las Resoluciones Nos. 00126 de

11 de marzo de 1992 y 00426 de 18 de junio del mismo año, expedidas por el Instituto de Seguros Sociales –Unidad Programática de Naturaleza Especial UPNE– Guajira. ANTECEDENTES La Electrificadora de la Guajira S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de la Guajira, tendiente a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 00126 de 11 de marzo de 1992, por medio de la cual se impuso una sanción de multa por valor de VEINTICUATRO MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS ($24.997.752.oo) a la demandante y 00426 de 18 de junio de 1992, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera de las citadas, confirmándola. En los hechos se narra que la sanción fue impuesta por considerar el Director de la entidad demandada que la Electrificadora de la Guajira no reportó la novedad del incremento salarial de sus trabajadores, desde el año de 1989 hasta diciembre de 1991. La demandante venía aportando normalmente por salarios; sin embargo, el 20 de diciembre de 1989, el Jefe Administrativo UPNE ISS Guajira, envió un memorando a la empresa, remitiendo la nueva tabla de categorías y comunicando además que de conformidad con lo establecido en la División Nacional de Seguros Económicos del ISS, las empresas deberían reportar las novedades de

cambio de categoría para salarios superiores a $165.180.oo, indicando que los salarios inferiores a dicha suma no sufrirían ninguna variación. La motivación de la Resolución No. 00426 de 18 de junio de 1992 es poco convincente y carente de veracidad, ya que no existió por parte de la demandada soporte probatorio de índole alguna para expedir los actos administrativos acusados.

Como normas violadas se señalan: De carácter constitucional: Preámbulo y artículos 4o. y 29.

De carácter legal: Artículos 43, 44, 48, 49, 50, 52, 55, 56, 57, 59 y 60 del Decreto 2665 de 20 de diciembre de 1988 y artículo 174 del C. de P.C.

Hace consistir así el concepto de violación: La entidad demandada violó y desacató las normas del Decreto No. 2665 de 1988, en las cuales se indican las pruebas y demás diligencias que deben practicarse y las formalidades que anteceden a la imposición de una sanción, pues las Resoluciones demandadas no están soportadas en pruebas allegadas al expediente, habiéndose basado el funcionario para tomar la decisión, en su conocimiento individual, sin tener en cuenta que las normas procesales son de orden público y de imperativo cumplimiento. Se permitió que los términos para practicar pruebas precluyeran, pretendiendo practicarlas posteriormente. A pesar de que se toma como soporte de los actos acusados el Decreto No. 2665 de 1988, dicho Decreto no fue observado y por el contrario fue violado.

El Preámbulo de la Constitución Política señala que uno de sus fines es asegurar la justicia dentro de un marco jurídico; el artículo 4o. prescribe que la Constitución es norma de normas; y el artículo 29 consagra el debido proceso aplicable a toda clase de decisiones judiciales y administrativas. Los anteriores preceptos fueron desconocidos, ya que la demandante en ningún momento fue oída ni vencida en la investigación, resultando los actos acusados abiertamente inconstitucionales. Por su parte, el artículo 174 del C. de P. C., ordena que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, lo cual denota la clara necesidad del aporte de la prueba. La Resolución No. 00126 de 11 de marzo de 1994 era susceptible del recurso de reposición el cual fue interpuesto. EL FALLO APELADO En sentencia de 16 de marzo de 1995, el Tribunal Administrativo de la Guajira declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y decretó la nulidad de las Resoluciones acusadas. Para tomar la anterior decisión el a - quo en primer término se refiere a la excepción de inepta demanda, por cuanto considera la demandada que ni en la demanda inicial ni en el escrito de corrección de aquélla señala en forma concreta y clara la parte demandada, limitándose a señalar la naturaleza jurídica de las partes y a definir éstas, pero sin vincular en ningún momento al ISS o al UPNE Regional Guajira. Al respecto, el Tribunal expresa que ciertamente la demanda carece de técnica y deja ver la inobservancia del requisito de designación de la parte

demandada y su representante, razón por la cual ordenó su corrección (folio 108, cdno. ppal.), orden que fue acatada dentro del término fijado (folios 111 y 112 ibídem), en forma no del todo ajustada a las exigencias legales. A pesar de las falencias técnicas de la estructura del libelo, en el plenario se encuentran claramente establecidas y separadas tanto la parte demandante como la demandada, razón por la cual y en atención al mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre los ritos y formalidades en las actuaciones judiciales (artículo 228 de la Constitución), y teniendo en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial (artículo 4o. del C. de P. C.), debe decirse que en la demanda existe LEGITIMATIO AD PROCESUM tanto por activa como por pasiva, luego no prospera la excepción. En cuanto a la excepción de carencia o insuficiencia de poder, el Tribunal tampoco la encuentra probada toda vez que en el poder que obra a folio 1 del cuaderno principal se lee claramente que el mismo se confiere para iniciar y llevar a término un procedimiento administrativo de restablecimiento del derecho con nulidad de unos actos administrativos expedidos por el Director de la Unidad Programática de Naturaleza Especial de los Seguros Sociales de la Guajira, luego si se indica la clase de acción, los actos administrativos que se impugnan y la entidad que los expidió, que lógicamente viene a constituir la parte demandada. Sobre el fondo del asunto, el fallador de primera instancia estima que interpretando la demanda, se tiene que la causa que se invoca es la de violación

de norma superior por falta de aplicación, al no haber sido aplicado el procedimiento contemplado en el Decreto No. 2665 de 1988, para la imposición de la sanción contenida en la Resolución No. 00126 de 11 de marzo de 1992. En efecto, una vez recibida la queja del Sindicato de Electroguajira (folios 7 y 8, Cdno. de Pruebas), por instrucciones de la Dirección General del ISS se remitió al Director de la UPNE Guajira para que se adelantara la correspondiente investigación y se aplicara la sanción del caso, de conformidad con lo reglado en los Decretos No. 2665 de 1988 y 3063 de 1989 (folio 6 Cdno. de Pruebas). Dicho procedimiento no se observó, en primer lugar porque la designación del funcionario investigador no la hizo el Director de la UPNE - Guajira como lo dispone el artículo 44, inciso 4 del Decreto No. 2665 de 1988, sino el Comité Técnico; en segundo lugar, porque no se practicaron pruebas ni se escuchó en diligencia de descargos al Gerente de la Electrificadora, según lo disponen los artículos 48 a 57 ibídem; en tercer lugar, porque no se rindió el informe ni se levantó el acta de la diligencia de inspección practicada, según lo prevé el artículo 59 ibídem; por último, porque no se surtió el procedimiento descrito y reglado en el artículo 60 ibídem, ya que no se le comunicó, previo a la imposición de la sanción al Gerente de la demandante o a su apoderado, la existencia de la investigación administrativa por presuntas irregularidades en la aplicación de las

tarifas, liquidación y pago de los aportes obrero - patronales, ni se le hizo saber a la empresa investigada que disponía de 15 días hábiles para solicitar y allegar las pruebas que considerara necesarias para desvirtuar los cargos, ni se observó el término probatorio mínimo de 10 días y máximo de 30 días, ni mucho menos el de 30 días para adoptar la decisión, pues se decidió sin fórmula de juicio el mismo día en que el funcionario investigador presentó un escueto y mal llamado informe, violando en forma flagrante por falta de aplicación, la garantía del debido proceso y del derecho de defensa que protege el artículo 29 de la Carta Política, y lo reglado en el artículo 60 del Decreto No. 2665 de 1988. Si el ISS hubiese adelantado la investigación administrativa con observancia de las reglas procedimentales estatuidas en el decreto No. 2665 de 1988, habría encontrado que eran ciertas las irregularidades denunciadas, quedando así legitimado para imponer las sanciones del caso; al haber desconocido el debido proceso, quedó desvirtuada la presunción de legalidad de las resoluciones demandadas, lo que hace que prospere su nulidad. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO El apoderado de la demandada apeló el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira solicitando sea revocado y en su lugar se mantengan en firma las resoluciones demandadas, para lo cual expuso lo siguiente: 1o. Se encuentra en desacuerdo con la desestimación que el Tribunal hace de la excepción de inepta demanda, pues aquél interpreta acomodaticiamente el artículo 137 del C.C.A., el cual es muy claro cuando establece que: “Toda

demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa... contendrá: 1o. La designación de las partes y sus representantes...”. El demandante no cumplió en la demanda con dicho requisito. Es tan cierto lo anterior, que el mismo Tribunal le ordenó la corrección, sin que en efecto lo hubiese hecho, ya que simplemente se limitó a corregir una de las peticiones de la demanda, siendo que una cosa es la designación de las partes (numeral 1, artículo 137, C.C.A.) y otra, lo que se demanda (numeral 2, ibídem), pues de ser una sola, se encontrarían en un mismo numeral. No se explica por tanto de dónde el a - quo saca que la demanda se corrigió y añade que sacar conclusiones en favor del demandante, es colocarse de su lado y en contra del demandado. Agrega que en gracia de la discusión ello sería aceptable si se tratase de la acción de simple nulidad en la que necesariamente debe imponerse la pirámide legal, pero no en una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, donde las partes deben estar en igualdad de condiciones frente al juzgador. Cita lo dicho por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 4312, sentencia de 12 de noviembre de 1992, respecto de la excepción propuesta: “La excepción de inepta demanda por indebida designación del demandado, conlleva a un fallo inhibitorio. Si bien la Sala en repetidas providencias ha considerado que la demanda puede interpretarse por el juez al momento de su admisión, y en lo tocante a la designación de las partes ha sostenido que cuando de dicha interpretación y de la notificación que se haga a las partes

demandadas y de la actuación que ella realice dentro del proceso, se puede deducir que se cumple el requisito de demanda en forma y que la omisión o el error del demandante, en tal caso, no ameritaría un fallo inhibitorio basado en la ineptitud sustancial de la demanda por indebida designación de las partes, tan bien es cierto que otras providencias han sostenido la tesis de que cuando la entidad interesada, no ha sido debidamente indicada como demandada, concurre al proceso y en la oportunidad debida plantea como excepción, esto es como medio de defensa, la indebida designación en que incurre el libelo demandatorio, no puede, so pretexto de interpretación de la demanda o de saneamiento de la nulidad generada por ello, emitiendo un fallo de fondo obviando la manifestación expresa del demandado que concurre al proceso sólo para establecer que el contradictorio no fue debidamente entablado. Si bien esta solución pudiera calificarse como excesivamente rigorista, tiene a su favor el hecho de que se fundamenta en la protección del derecho de defensa de la parte demandada, que tiene la facultad de oponer a las pretensiones del demandante excepciones de todo tipo para inhibirlas o para diferirlas en el tiempo. El proceso es una sucesión de hechos a cuya formación contribuyen tanto las partes que demandan como las demandadas y el juez, y este último debe velar por la garantía del derecho de defensa tanto de los demandantes como de los demandados (...). De lo anterior resulta que en concepto de la Sala, el tribunal a - quo obró correctamente al darle prosperidad a la excepción de inepta demanda y declararse inhibido para un pronunciamiento de fondo”.

2o. Frente a la excepción de carencia de poder o insuficiencia del mismo, debe tenerse en cuenta que el artículo 139 inciso 2o. del C.C.A. dice que a la demanda deberá acompañarse “... el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona...”. Lo anterior significa que uno de los anexos para que pueda iniciarse el proceso es el poder específico para accionar sobre la causa que se pretende defender, el cual debe contener no sólo la autoridad a quien se dirige, sino también debe ser claro y preciso respecto de la persona natural o jurídica que se va a demandar, puesto que esto no puede deducirse por el fallador, máxime cuando la parte a quien puede afectar la decisión lo ha cuestionado. En el poder que obra en el proceso, el poderdante no señala a la persona que debe demandarse. En él sólo se expresa que se lleve a cabo “un proceso administrativo, Resoluciones... emitidas por el Director de la Unidad Programática de Naturaleza Especial de los Seguros Sociales de la Guajira”. Así entendido, el poder es para demandar la simple nulidad mas no el restablecimiento del derecho, pues en este último caso debe expresarse la entidad que se va a demandar para que ésta restablezca. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede observar que la entidad demandada al sustentar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, centra y limita su inconformidad a la circunstancia de no haber sido

declaradas probadas las excepciones propuestas, sin que en nada controvierta los argumentos esgrimidos por el a - quo para declarar la nulidad de las resoluciones acusadas. En tal virtud, esta Corporación se limitará al estudio de dichas excepciones. La primera excepción propuesta fue la de inepta demanda por no haber sido debidamente designada la parte demandada. Sobre el particular, la Sala comparte los argumentos esgrimidos por el fallador de primera instancia, toda vez que encuentra que si bien es cierto el libelo en cuestión carece de técnica, también lo es que no por ello puede decirse que no se determinó dicha parte. En efecto, en la demanda inicial en el acápite “NATURALEZA JURÍDICA DE LAS PARTES”, el demandante dice: “... El Instituto de Seguros Sociales adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. El Tribunal Administrativo de la Guajira considerando que la demanda “... no precisa con claridad la parte demandada y su representante...”, ordenó corregirla (folio 109, Cdno. ppal.). A folio 112 ibídem se encuentra el escrito de corrección de la demanda donde se lee en el acápite “NATURALEZA DE LAS PARTES”: “Acorde con sus Estatutos la ELECTRIFICADORA DE LA GUAJIRA S.A., es una sociedad anónima, legalmente clasificada como... “El Instituto de Seguros Sociales adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es un Establecimiento Público con Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, representada a nivel

nacional por la Dra. CECILIA LÓPEZ Director Nacional, y en el Departamento de la Guajira por el Dr. FULGENCIO QUINTERO Director”. Es claro que en el escrito de corrección de demanda no se dice expresamente quién es la parte demandante así como tampoco la demandada, pero no hay que hacer mayor esfuerzo para deducir que la parte demandante es la Electrificadora de la Guajira y la parte demanda es el Instituto de Seguros Sociales, una de cuyas dependencias es la Unidad Programática de Naturaleza Especial de la Guajira, toda vez que el apoderado de la parte actora señala, al citar los actos impugnados, que su Director fue quien expidió las resoluciones acusadas. En consecuencia, debe decirse que el presente caso no amerita un fallo inhibitorio, ya que se determinó quién es la parte demandada, amen de que en los actos acusados se dice quién fue la autoridad que los expidió. De otra parte, la entidad demandada tiene capacidad jurídica para comparecer al proceso, como en efecto lo hizo, ejerciendo su derecho de defensa a través de la proposición de las excepciones objeto de estudio. El hecho de que la demandada haya propuesto excepciones no implica para el juez la obligación de declararlas probadas, así como tampoco le impide que de encontrar una excepción no propuesta, pueda declararla de oficio. Como lo sostuvo el a - quo, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre los ritos y formalidades en las actuaciones judiciales (artículo 228, Carta Política), y teniendo en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, debe confirmarse la

determinación del a - quo en el sentido de declarar no probada la excepción analizada. Respecto de la excepción denominada “Insuficiencia de poder o carencia del mismo”, de igual manera la Sala encuentra que no ha de prosperar, pues a folio 1 del cuaderno principal obra el poder otorgado por la Electrificadora de la Guajira en el que se establece el tipo de acción a incoar, esto es, nulidad y restablecimiento del derecho; se especifican los actos por demandar, es decir las Resoluciones Nos. 00126 de 11 de marzo de 1992 y 00426 de 18 de junio de 1992; y, finalmente, se menciona la autoridad que las expidió: El Director de la Unidad Programática de Naturaleza Especial de los Seguros Sociales de la Guajira. Como lo expresó la Sala al inicio de sus consideraciones, la apelante en manera alguna controvirtió los argumentos tenidos en cuenta por el Tribunal para declarar la nulidad de los actos acusados, advirtiendo además que ni siquiera insinuó que dichos actos se encuentren o no ajustados a la legalidad, razón por la cual no es del caso analizar el fondo del asunto, circunscribiendo dicho análisis a las excepciones. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia apelada de fecha 16 de marzo de 1995 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y en firme esta providencia, devuélvase el

expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 17 de agosto de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO