CE-SEC1-EXP1995-N3332

TEORIA DE LOS FINES Y MODALIDADES / ACTO PARTICULAR Y CONCRETO - Acción de nulidad La doctrina de los motivos y finalidades conserva vigencia como orientación jurisprudencial y teórica, “pero cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o un derecho individual que, a juicio del legislador, afecten de alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades, impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico y los fines del Estado, es atacable por la vía de la acción pública de nulidad, siempre y cuando la ley haya previsto el uso de ese contencioso objetivo contra el acto individual”. Precisamente la doctrina de los motivos y finalidades permite adicionarla en el sentido de que ella no obsta para que la acción de simple nulidad proceda contra un acto creador de una situación jurídica individual y concreta, a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley, cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto. ACTO PARTICULAR Y CONCRETO / ACCION DE NULIDAD / ORDEN PUBLICO - Protección / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Inexistencia / DEMANDA - Interpretación; ineptitud En el caso del acto demandado en este proceso, la situación jurídica individual y concreta a que él se refiere no conlleva un interés para la comunidad de tal

naturaleza e importancia que afecte de manera grave y evidente el orden público social o económico, que permitiera la procedencia de la acción de simple nulidad sin consagración legal expresa, pues el acto hace relación simplemente a los intereses individuales de unos ciudadanos sin que su carácter de concejales para el uno o para el otro alcance a tener la connotación mencionada de afectar grave y evidentemente el orden público. En uso del poder de interpretación de la demanda que la ley y la jurisprudencia han concedido al juez administrativo, debe analizarse si la acción ejercida puede entenderse como la de nulidad y restablecimiento del derecho. A este respecto, la acción intentada y así interpretada tampoco puede considerarse viable por la sencilla razón de que uno de los elementos fundamentales de esta acción es el de la legitimación en la causa por activa, en el sentido de que el legitimado para ejercerla es la persona que pretenda demostrar que el acto demandado le quebranta un derecho suyo, el cual busca que le sea restablecido por la sentencia que se adopte, así sea de manera automática, mientras que el actor en este proceso no expresa, ni de su demanda se deduce cuál derecho ni en qué medida el acto cuya nulidad solicita ha transgredido un derecho que le reconozca o consagra a su favor la norma superior que invoca en sustento de su petición de anulación, de lo cual se concluye que carece de vocación para ejercer la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y

cinco (1995) Radicación número: 3332

Actor: RODOLFO VERGARA HOYOS

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE ROVIRA - TOLIMA Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor David Alberto Segura K., tercero interviniente, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 6 de marzo de 1995.

I. ANTECEDENTES a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano y abogado Rodolfo Vergara Hoyos, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Tolima la declaratoria de nulidad de la Resolución número 001 de 7 de mayo de 1994, “por medio de la cual se acepta una renuncia y se suple esta vacante” (sic), proferida por el Presidente del Concejo Municipal de Rovira, Tolima. Igualmente solicitó declarar “que el señor Francisco Antonio Padilla Guzmán es actualmente concejal del municipio y que su renuncia no produjo los efectos de la Resolución 001”. b) El acto acusado Mediante el indicado acto el Presidente del Concejo Municipal de Rovira resolvió lo siguiente: “Artículo primero. Aceptar la renuncia presentada por el señor Francisco Antonio Padilla Guzmán, como concejal del municipio de Rovira, cargo el cual venía ejerciendo en su calidad de titular. “Artículo segundo. Désele posesión respectiva al señor José Ignacio Callejas Ramírez, como segunda persona que aparece en la lista electoral que

encabezó el señor Francisco Antonio Padilla Guzmán. “Artículo tercero. Copia de la presente resolución será enviada a los interesados, a la Registraduría Municipal del Estado Civil, al señor Alcalde Municipal de Rovira y al señor Personero Municipal”. c) Los hechos de la demanda Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones hacen referencia a la renuncia presentada por el señor Francisco Antonio Padilla Guzmán de su cargo como concejal del Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, al contenido del artículo 1º del acto acusado y a la norma legal que considera infringida. d) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que la aceptación de la renuncia de parte del Presidente del Concejo Municipal, violó el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986 que atribuye esa exclusiva competencia a los alcaldes municipales. Por tanto, “... el Presidente del Concejo extralimitó su función y de contera hizo nulo su acto plasmado en la Resolución número 001...”. e) La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 30 de septiembre de 1994 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fl. 8 cdno. ppal.). Mediante proveído de 10 de noviembre de 1994, se decretaron las pruebas solicitadas por el actor (fl. 14 cdno. ppal.). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al

Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, sólo este último presentó el escrito que obra a folios 16 a 18 del cuaderno principal.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada el tribunal a quo declaró la nulidad del artículo 1º del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (fls. 19 a 21 Cdno. Ppal.): “La competencia es reglada y respecto a las renuncias y excusas de los concejales para servir sus cargos, debían presentarse ante el alcalde cuando estaba vigente el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986 ‘Código de Régimen Municipal’, porque con el nacimiento a la vida jurídica de la Ley 136 de 1994, publicada el 2 de junio del mismo año, su artículo 53 consagró que la falta absoluta de un concejal por renuncia debe hacerse ante el presidente del Concejo, norma compilada en el artículo 91 del Decreto número 2626 del citado año ‘Estatuto Municipal’. “Con Resolución número 001 de 17 de mayo de 1994 el Presidente del Concejo Municipal de Rovira - Tolima aceptó renuncia al concejal Francisco Antonio Padilla Guzmán, estando vigente el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986, que se traduce en incompetencia pues esta función administrativa era del alcalde. “Si era incompetente el señor Presidente del Concejo de Rovira para aceptar la renuncia al concejal, se está en nulidad del acto administrativo demandado en acción pública y sin que pueda la Corporación entrometerse

en otras pretensiones por no ser de resorte de la misma”.

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia y solicita su revocatoria,

conforme a las siguientes razones (fls. 4 a 6 Cdno. No. 2):

1. Es improcedente la acción de simple nulidad ejercida toda vez que de la lectura del petitum y de la causa petendi se desprende que el actor ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto que, obedeciendo a la naturaleza del acto demandado, al decretarse su nulidad automáticamente se restablece el derecho “... en el sentido de recobrar la calidad de concejal el señor Padilla Guzmán, que se opera por el ministerio de la ley”. Así las cosas, teniendo en cuenta que el acto administrativo en cuestión creó una situación jurídica individual y concreta que no lesiona los intereses del demandante, no podía ser enjuiciado a través del ejercicio de la acción de nulidad sino de la consagrada en el artículo 85 del C.C.A. Por ello, de conformidad con el criterio jurisprudencial de los motivos y finalidades, tantas veces reiterado por el Consejo de Estado, es obligatorio afirmar que el tribunal se equivocó al no entender la acción ejercida como de nulidad y restablecimiento del derecho y en consecuencia, verificar si había legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva y si no había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, “... defectos ambos que se conjugan en esta demanda, y que no fueron analizados en la sentencia que combato”.

2. Por otro lado, hubo violación del derecho de defensa y del debido proceso, constituyéndose en nulidad constitucional del proceso, “... al no haber ordenado la citación personal del señor Francisco Padilla Guzmán, Concejal renunciante, quien tenía que ser citado para que defendiera la legalidad del acto acusado y no adelantar esta acción a su espalda, condenándolo sin haberlo oído y vencido en juicio, en abierta contradicción con los postulados del artículo 29 y ss. de la Constitución Nacional”.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Delegado ante esta Corporación se abstuvo de emitir concepto de fondo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que en la primera acusación que se formula en contra de la sentencia apelada se plantea que el acto acusado es de contenido particular y concreto, no susceptible de enjuiciamiento a través del ejercicio de la acción de nulidad intentada sino de la de nulidad y restablecimiento de derecho, la Sala analizará inicialmente tal aspecto, en los siguientes términos: 1º. La naturaleza del acto acusado De la simple lectura de la Resolución número 001 de mayo 7 de 1994, expedida por el Presidente del Concejo Municipal de Rovira, resulta incuestionable que mediante la demanda incoada se pretendió la declaratoria de nulidad de un acto administrativo creador de situaciones jurídicas particulares y concretas, pues las determinaciones en él adoptadas se refieren y afectan en forma directa los intereses individuales de los ciudadanos Francisco Antonio Padilla Guzmán, a quien se le aceptó la renuncia presentada como Concejal de

dicho municipio y José Ignacio Callejas Ramírez, a quien se dispuso darle posesión como concejal para suplir la vacante dejada por el primero de ellos. 2º. La acción procedente contra actos de carácter particular, individual o concreto En relación con la procedencia de las dos principales acciones contencioso administrativas, la jurisprudencia de la Corporación y de esta Sección ha evolucionado de la siguiente manera: a) En la Ley 130 de 1913 “La Ley 130 de 1913, que adoptó fundamentalmente la legislación española de 1888, instituyó la acción de nulidad o ‘ciudadana’ y la privada, la primera con el objeto de tutelar la legalidad objetiva respecto de actos de carácter nacional o local, dentro del término de caducidad de la acción, con excepción de las ordenanzas y acuerdos que podían acusarse en cualquier tiempo, y la segunda para obtener la nulidad de los actos violatorios de derechos civiles, que sólo podía promoverse por los titulares de los mismos y dentro de los términos legales, excepto las acciones contra ordenanzas y acuerdos, que también podían incoarse con la misma finalidad en cualquier tiempo (Carlos H. Pareja. Curso de Derecho Administrativo, II, Volúmen, págs. 98 a 100). La jurisprudencia del Consejo con base en este contexto legislativo, admitió la posibilidad de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad, tanto por ser contrario a una norma jerárquicamente superior como por violación de su derecho; ‘cuando un precepto afecta un derecho civil individual –sostuvo el Consejo en sentencia

del 9 de noviembre de 1938– y al mismo tiempo rompe las normas superiores de la Constitución o de la ley, tienen cabida tanto la acción privada como la acción pública. Existe entonces el derecho a la doble acción, llamada comúnmente acción mixta...’. (Anales Tomo XXXV, pág. 959). Y el art - 4º de la Ley 80 de 1935 facultó al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos, mediante demanda de los interesados, para anular los actos violatorios de derechos civiles y determinar la forma de reparar los agravios sufridos a causa de los mismos, consagrándose así, por primera vez en el país, la acción de plena jurisdicción” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 8 de agosto de 1972, Consejero Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo). b) La doctrina de la naturaleza y contenido del acto. “Según esta teoría, que tuvo vigencia hasta el 9 de agosto de 1961, para diferencia la acción de nulidad de la de plena jurisdicción (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho), había que tener en cuenta la naturaleza interna del acto; si era creador de una situación jurídica general, únicamente procedía la acción de nulidad; si lo era de una situación jurídica de carácter particular, solamente cabía la acción de plena jurisdicción. Tal criterio jurisprudencial fue consagrado en sentencias de 13 de julio de 1938 (Anales Tomo XXXIV, página 637), de 15 de septiembre de 1938 (Anales Tomo

XXXV, página 915), de 9 de diciembre de 1941 (Anales XLVII, páginas 1196 y 1197), de 12 de mayo de 1955 (Anales Tomo LXV, página 45), y de 1º de diciembre y 20 de agosto de 1959 (Anales Tomo LXII págs. 45 y 685)” (Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de agosto de 1992, Exp. No. 1507, Actor: Jorge William Sánchez L. Consejero Ponente: Doctor Miguel González Rodríguez). c) La doctrina de los motivos y finalidades Que comprende varias etapas según apartes de la exposición hecha en la última sentencia citada, a saber: “1º. La sentencia de 10 de agosto de 1961 “Fue expuesta brillantemente por esta Sala en sentencia de 10 de agosto de 1961, con ponencia del Consejero Doctor Carlos Gustavo Arrieta, en la cual se sostuvo que para distinguir las dos acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes y las finalidades que se persiguen a través de la acción. “Para llegar a tal conclusión, se razonó así en dicha providencia: “... En los artículos 62 a 65 de la Ley 167 de 1941 se enumeran los actos de la administración susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción especial. En esos preceptos se relacionan decisiones de carácter reglamentario y objetivo, y providencias de naturaleza individual y subjetiva. No obstante esa enunciación indiscriminada de ordenamientos de una y otra clase, en el artículo 66 se dice que toda persona puede solicitar ‘la nulidad de

cualesquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones’. Siguiendo idéntico criterio de generalización, la regla 83 del mismo estatuto dispone que el contencioso de anulación puede ejercitarse en cualquier tiempo y contra ‘todos los actos administrativos’. “‘Si en la ley se enumeran las decisiones acusables sin señalar distinciones entre providencias impersonales e individuales, y si a renglón seguido se dispone que la acción de nulidad es viable contra cualesquiera de tales ordenamientos, no aparece la razón para que la doctrina haya consagrado distingos que los textos repelen expresamente. Ni del tenor literal de esas reglas, ni del espíritu que las anima, se puede inferir que el recurso de anulación sólo procede contra los actos generales y no contra las decisiones particulares. Por el contrario, la ley descarta semejante apreciación. “‘No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que ‘los motivos’ que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad

formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal. “De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la acción son incompatibles con la protección de derechos particulares, al utilizarla con este último propósito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema traería como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la acción privada. “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona.

“‘Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley. “‘El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. Las posibles situaciones subjetivas que se interpongan no juegan ningún papel en la litis. Es un sencillo proceso de comparación entre el derecho objetivo y la decisión administrativa que lo infringe, cuya finalidad es la de defender el orden jurídico en sí mismo. “‘Siguiendo el mismo proceso lógico, en los artículos 62 a 65 se enuncian las decisiones acusables ante la jurisdicción especial, sin establecer distinciones entre actos generales y particulares. A pesar de esa enumeración indiscriminada, en el artículo 67 se da acción a la persona lesionada en un derecho suyo para pedir que además de la anulación ‘del acto’ se le restablezca en el derecho. Las situaciones jurídicas subjetivas pueden ser igualmente quebrantadas por una decisión reglamentaria que por una de contenido individual. El estatuto que infringe la Constitución o la ley viola

simultáneamente el derecho de cada una de las personas protegido por aquellos ordenamientos superiores. Derecho objetivo y derecho subjetivo no son concepciones autónomas, sino nociones jurídicas que se complementan recíprocamente, como quiera que el uno no puede existir sin el otro. La ordenanza o el acuerdo que altere ilegalmente el régimen de la propiedad privada establecido en la Constitución y en las leyes está modificando el derecho subjetivo de cada uno de los propietarios. Quien acuse ese acto general por la vía del contencioso de plena jurisdicción estará defendiendo el ‘derecho suyo’ reconocido por la norma civil o administrativa. Por esa razón, el artículo 67 habla de la anulación del ‘acto’ empleando esta locución en sentido genérico, que no en el específico de acto particular. El texto legal no permite hacer esta distinción. “‘De manera, en el precepto comentado se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. Dentro de ese orden de ideas, se indica que la finalidad de la acción de plena jurisdicción es la de obtener el restablecimiento del derecho a través de la declaratoria de anulación. “‘El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aquella

y este. La decisión irregular de la administración infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situación jurídica particular amparada por ella. Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparación constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento torna la simple violación en violación compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento...’ (subrayas fuera del texto). (Anales del Consejo, año XXXVI, Tomo LXIII, 392, 396, págs. 200 y ss.)’ ”. “2º. El auto de 8 de agosto de 1972 “La doctrina de los motivos y finalidades fue aplicada en forma uniforme y reiterada por la Corporación a partir de 1961, pero fue objeto de aclaración en auto de esta Sala Plena de 8 de agosto de 1972, con ponencia del Consejero Humberto Mora Osejo. En esta providencia, se razonó así: “‘.. La Sala reitera la doctrina anteriormente expuesta, pero considera pertinente hacer las siguientes aclaraciones: “1. La diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción consiste en que mientras aquella tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa y origina un proceso que, en principio, no implica litigio o contraposición de pretensiones...; esta, por el contrario, tiene por finalidad la garantía de derechos privados, civiles o administrativos, violados y conculcados por actos, hechos, u operaciones administrativos mediante

sentencia que condene a la administración a restablecer el derecho o a resarcir el daño...’. “‘... la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, como se ha expuesto; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, como la Sala sostuvo en la mencionada sentencia, se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción...” (subrayas fuera del texto) (Anales Año XLVII, Tomo LXXXIII, números 435 - 436, págs. 372 a 381)’. “3º. El auto de 2 de agosto de 1990 “‘La doctrina de los motivos y finalidades se mantiene aún vigente frente a la preceptiva de los artículos 84 y 85 del nuevo C.C.A. (Decreto - ley 01 de 1984) (con las reformas hechas por los artículos 14 y 15 del Decreto - ley 2304 de 1989), pero fue objeto de modificación en el auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del Consejero Doctor Pablo J. Cáceres Corrales (Expediente número 1482, actor Oswaldo Cetina Vargas), en lo atinente a la procedencia de la acción de nulidad contra actos particulares, pues en dicho proveído se llegó a la

conclusión de que se circunscribe a los casos que expresamente ha señalado y señale en el futuro, la ley. De tal auto, la Sala hace suyos los siguientes apartes: “‘... Si observamos la evolución legislativa desde la Ley 167 de 1941, Código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto Extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto, la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual. “‘Veamos, como ejemplo, varias de estas previsiones en las cuales la ley faculta a los ciudadanos en general, sin que tengan que acreditar un interés privado, para intentar las acciones públicas contra actos particulares: “‘a) El contencioso electoral. Con el fin de mantener la base democrática del sistema representativo fundamentado en el artículo 2º de la Constitución, la ley procesal consagra la acción pública sobre actos electorales concretos (arts. 223 y ss. del C.C.A.). “b) Los contenciosos de nulidad de cartas de naturaleza. Con el fin de preservar la integridad misma de la Nación conformada por los colombianos según los principios del artículo 8º de la Constitución Política (arts. 221 y ss.

ibídem). “‘c) Los contenciosos de nulidad de los nombramientos de empleados del control fiscal de la Nación. En 1975 la Ley 20 (art. 57) estimó de vital importancia para la eficacia y los fines de control fiscal, conferir a los ciudadanos la potestad de impugnar jurisdiccionalmente los nombramientos de los empleados de la Contraloría General de la República. Es un elemento de control popular frente a una institución que era necesaria someter a la mayor vigilancia posible según el concepto soberano del legislador colombiano producido en la coyuntura institucional que originó la Ley 20. “‘d) El contencioso de nulidad de los nombramientos ilegales de funcionarios. El Decreto Legislativo número 2898 de 1953 confiere al Procurador General de la Nación la facultad de demandar, en cualquier tiempo, los nombramientos de funcionarios hechos en contra de las condiciones y exigencias legales. Existe un compromiso de orden público en esta excepción por tratarse del ejercicio de la función pública. (Para un análisis sobre la vigencia de esta acción de nulidad Cfr. C. de E. Sala Electoral, Sentencia del 24 de marzo de 1988. Consejero doctor Simón Rodríguez Rodríguez. Actor: Procurador Regional de Neiva. Expediente No. E - 137). “‘e) El contencioso de nulidad de marcas. Establecido por el artículo 596 del Código de Comercio por causales especiales (arts. 585 y 586 y con una caducidad de cinco años’”. En relación con la enumeración anterior, debe tenerse en cuenta que si bien los casos a que se refieren los literales c) y d) pueden ser considerados

derogados en virtud de los estatutos expedidos posteriormente en materia de control fiscal y de la Procuraduría General de la Nación, de otra parte han aparecido nuevos ejemplos como son los referentes a la procedencia de la acción pública de nulidad contra las resoluciones que decretan una expropiación (art. 22 de la Ley 9ª de 1989) y contra los actos administrativos mediante los cuales se expida, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar al medio ambiente (art. 73 de la Ley 99 de 1993). Y continúa expresando más adelante el citado auto del 2 de agosto de 1990, en su texto adoptado en la sentencia del 28 de agosto de 1992: “‘En todos los casos anteriores se trata de actos de contenido particular que la ley ha considerado de especial interés público y por ello ha entregado, expresamente, a los integrantes todos de la Nación colombiana, el derecho de impulsarlos ante la jurisdicción administrativa con el empleo de la acción de nulidad... “‘La extensa y compleja legislación colombiana expedida a veces con la inspiración transitoria de la coyuntura político - social, ha considerado en el pasado otros casos similares a los anteriores, o, a veces, modalidades de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho que, de todas maneras parten de un principio: el legislador es quien define exactamente la titularidad de las acciones y su alcance, siendo de todas maneras excepcional el permitir a cualquier persona atacar ante los jueces administrativos los actos de contenido particular y concreto. Jurisprudencialmente se han discutido esos casos debido a la dificultad

técnica de precisar, dentro de nuestra metodología