CE-SEC1-EXP1995-N3334

PLAN DE ORDENAMIENTO FISICO DE SANTA FE DE BOGOTA / ALCALDE

MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTA - Facultades extraordinarias / CONCEPTO DISTRITAL / AUTORIZACION EXPRESA - Inexistencia / VIGENCIA DE LA LEY / PROMULGACION DE LA LEY / PUBLICACION DE LA

LEY - Inexistencia / ACTO GENERACIONAL DE LA LEY

No existe duda en cuanto a que la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D. C., carecía de competencia para expedir el Decreto acusado ya que para hacer la regulación de las materias a que él se contrae se requería de la autorización expresa y precisa por parte del Concejo Distrital, a través de la concesión de facultades extraordinarias, lo cual no aconteció en el caso sub examine. Sólo podía hacerse en uso de las facultades extraordinarias una vez se produjera la publicación del Acuerdo Contentivo de la prórroga de las mismas, porque sólo a partir de dicho momento estaba llamado a producir efectos, con base en lo previsto en las normas legales citadas anteriormente, al no haberse publicado el Acuerdo número 25 de 29 de noviembre de 1991 antes de la expedición del acto acusado, como sucedió en este caso, pues según se lee en la certificación todavía no se había producido tal publicación, por lo tanto, carecía de competencia la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá para hacer uso de la prórroga de las facultades extraordinarias por medio del acto acusado, deviniendo este así en inválido, precisó, y ahora lo reitera, que los criterios relativos a que la publicación de los actos generales como requisito para entrar a regir sólo se

impone en la medida en que afecten los derechos de los gobernados, sólo conservan validez en la medida en que se trate de actos administrativos de carácter general cuyas disposiciones estén dirigidas a la misma administración y frente a los cuales no exista norma expresa que condicione su vigencia al requisito de la publicación. Es decir, que tales criterios jurisprudenciales no operan respecto de actos de carácter general frente a los cuales, independientemente de sus destinatarios, la ley exija publicarlos como requisito para entrar a regir. Tal es el caso que ocupa la atención de la Sala, pues el Acuerdo No. 25 de 29 de noviembre de 1991 requería de la publicación para entrar a regir, por mandato de los artículos 1º de la Ley 57 de 1985, 116 y 379 del C. de R. M. y al no haberse publicado antes del vencimiento de las facultades extraordinarias otorgadas a la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el parágrafo del artículo 480 del Acuerdo No. 6 de 1990, no podía servir de soporte jurídico al acto acusado porque no estaba llamado a producir efectos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 3334

Actor: GASPAR CABALLERO SIERRA

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de febrero de

1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D. C., contra la sentencia de 9 de febrero de 1995, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo acusado.

I. ANTECEDENTES I.1. El ciudadano y abogado GASPAR CABALLERO SIERRA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que mediante sentencia se declarara la nulidad del Decreto número 318 de 29 de mayo de 1992 “por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Físico de la Zona Suburbana de Transición del Borde Norte de la ciudad de

Santa Fe de Bogotá, D. C., se establecen normas urbanísticas y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D. C.

I. 2. En apoyo de sus pretensiones adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1º. El Decreto acusado fue expedido sin las atribuciones especiales propias de las facultades extraordinarias, ya que estas facultades se prorrogaron por el Acuerdo número 25, el cual no había sido publicado.

En ese orden de ideas el citado Decreto fue expedido por funcionario incompetente. 2º. El Decreto acusado transgrede el numeral 3º del artículo 313 de la Carta

Política porque fue expedido luego del vencimiento de las facultades extraordinarias otorgadas. 3º. El Decreto acusado viola el numeral 15 del artículo 13 del Decreto - ley 3133 de 1968 ya que fue expedido mucho tiempo después de haber expirado las facultades otorgadas en el Acuerdo número 6 de 1990. I.3. A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, que culminó con la sentencia de 9 de febrero de 1995, la cual fue oportunamente apelada por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D. C.,

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder a las pretensiones de la demanda consideró el a quo, en esencia, lo siguiente: 1º. El Decreto acusado fue expedido cuando ya habían vencido las facultades inicialmente conferidas por el artículo 480 del Acuerdo número 6 de 1990, pues éstas se confirieron por el Concejo Distrital por el término de 18 meses contados a partir de la expedición del Acuerdo (el 8 de mayo de 1990), por lo cual al expedirse aquél el 29 de mayo de 1992 resulta clara su extemporaneidad. 2º. El Decreto impugnado tampoco fue expedido dentro del término de las facultades a que alude el Acuerdo número 25 de 1991, pues este Acuerdo se dictó cuando ya había vencido el término previsto en el artículo 480 del Acuerdo número 6 de 1990 y, por consiguiente, no se pudo producir la prórroga de los 6 meses a que él alude, además que su vigencia sólo se produciría, conforme al

artículo 4º del mismo, una vez publicado y dicha publicación se produjo hasta el 11 de septiembre de 1992, es decir, después de la expedición del decreto demandado. 3º. Definido que el Decreto acusado se expidió cuando la alcaldesa carecía de facultades extraordinarias, como consecuencia de ello se incurrió en la causal de falta de competencia, pues la competencia para expedir actos como el impugnado se encuentra radicada en el Concejo Distrital.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la demandada adujo como motivos de discrepancia con la providencia apelada, en síntesis, los siguientes: 1º. El principio de que la ley no obliga sino después de su promulgación tiene sus excepciones.

Se admite que cuando los actos administrativos no imponen obligaciones o restricciones a los administrados y se encaminan a gestiones de gobierno para que se cumplan funciones y atribuciones, pueden aplicarse antes de ser publicados. La condición básica es que los funcionarios que deban ejecutarlos los conozcan por cualquier medio idóneo y su aplicación procede cuando no incidan en modo alguno en el ejercicio de las libertades de los gobernados. Esto no significa que la publicación sea innecesaria sino que las disposiciones del acto pueden aplicarse antes de la promulgación siempre que se haya sancionado. Al sancionar la Alcaldía Distrital el 29 de noviembre de 1991 el Acuerdo número 25 de 1991, tenía a partir de esa fecha la capacidad jurídica de ejercer las facultades extraordinarias que se le continuaban otorgando y que vencían el 31 de mayo de 1992. 2º. El Acuerdo número 6 de 1990 comenzó su vigencia el 31 de mayo de

1990 hasta el 30 de noviembre de 1991. El Acuerdo número 25 de 1991 comenzó su vigencia desde el 29 de noviembre de 1991 hasta el 31 de mayo de 1992. De lo anterior se concluye que el Acuerdo acusado fue expedido dentro del marco temporal de los 24 meses de voluntad del Concejo Distrital. 3º. Es cierto que las facultades del artículo 480 del Acuerdo número 6 de 1990 estaban vencidas y por ello el Cabildo Distrital otorgó unas nuevas a través del Acuerdo número 25 de 1991. Pero no es cierto que la Alcaldesa haya hecho uso de las facultades que inicialmente le confería aquél sino de las otorgadas por éste, el cual se caracteriza por su vigencia y pleno vigor jurídico.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada por cuanto considera que el Acuerdo número 25 de 1991 prorrogó unas facultades que perdieron su vigencia el 24 de noviembre de 1991 y mal puede darse vida jurídica a algo que ya expiró.

La fecha que ha de tenerse en cuenta para saber si la autoridad administrativa ejercitó las facultades dentro del plazo señalado en el primer Acuerdo (número 6 de 1990), es la de la sanción del mismo, más no la de la expedición. La publicación es un acto ajeno a la naturaleza, estructura e integridad del acto administrativo, requisito indispensable para su obligatoriedad y aplicación pero no para su validez.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para la Sala la sentencia apelada debe ser confirmada, por las siguientes razones: No existe duda alguna en cuanto a que la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., carecía de competencia para expedir el Decreto acusado ya que para hacer la regulación de las materias a que él se contrae se requería de la autorización expresa y precisa por parte del Concejo Distrital, a través de la concesión de facultades extraordinarias, lo cual no aconteció en el caso sub examine. En efecto, el parágrafo del artículo 480 del Acuerdo número 6 de 1990 facultó al Alcalde Mayor de Bogotá por el término de 18 meses, contado a partir de su expedición, para que dictara el acto acusado (folio 160 cuaderno de anexos número 1). El cómputo de dicho término para el ejercicio de las facultades extraordinarias debe hacerse a partir de la publicación del referido Acuerdo número 6, que lo fue el 31 de mayo de 1990 (folio 1 ibídem), porque sólo desde esa fecha estaba llamado a producir efectos el Acuerdo, según lo previsto en los artículos 1º de la Ley 57 de 1985, 116 y 379 del C. de R. M. Así las cosas, se tiene que cuando se expidió el Acuerdo número 25 el 29 de noviembre de 1991, que prorrogó las autorizaciones al Alcalde para el ejercicio de facultades extraordinarias en 6 meses más, no se había vencido el término de 18 meses, el cual sólo expiraba el 30 de noviembre de 1991. Pero ocurre que sólo podía hacerse uso de las facultades extraordinarias

una vez se produjera la publicación del Acuerdo contentivo de la prórroga de las mismas, porque sólo a partir de dicho momento estaba llamado a producir efectos, con base en lo previsto en las normas legales citadas anteriormente, al no haberse publicado el Acuerdo número 25 de 29 de noviembre de 1991 antes de la expedición del acto acusado, como sucedió en este caso, pues según se lee en la certificación obrante al citado folio 1 el 12 de abril de 1993 todavía no se había producido tal publicación. Por lo tanto, carecía de competencia la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá para hacer uso de la prórroga de las facultades extraordinarias por medio del acto acusado, deviniendo este así en inválido. La Sala en sentencia de 26 de noviembre de 1993 (Expediente número

2575. Actor: Camilo Alvaro González Pacheco, Consejero Ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez), precisó, y ahora lo reitera, que los criterios relativos a que la publicación de los actos generales como requisito para entrar a regir sólo se impone en la medida en que afecten los derechos de los gobernados, expuestos por la Corporación en las providencias de 15 de septiembre de 1943 (Anales del Consejo de Estado Tomo LI, números 329 - 334, página 184), 22 de octubre de 1974 (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Actor: Juan Manuel Bravo Arteaga, Consejero Ponente: doctor Humberto Mora Osejo, Expediente número 2304), 30 de julio de 1993 (expediente número 2262, Actor: Carlos Fernando

Ossa Giraldo, Consejero Ponente, doctor Yesid Rojas Serrano) y de 29 de octubre de 1993 (expediente número 2655, Actor: Víctor Alfonso Estupiñán Perdomo, Consejero Ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez) sólo conservan validez en la medida en que se trate de actos administrativos de carácter general cuyas disposiciones estén dirigidas a la misma Administración y frente a los cuales no exista norma expresa que condicione su vigencia al requisito de la publicación. Es decir, que tales criterios jurisprudenciales no operan respecto de actos de carácter general frente a los cuales, independientemente de sus destinatarios, la ley exija publicarlos como requisito para entrar a regir. Tal es el caso que ocupa la atención de la Sala, pues el Acuerdo número 25 de 29 de noviembre de 1991 requería de la publicación para entrar a regir, por mandato de los artículos 1º de la Ley 57 de 1985, 116 y 379 del C. de R.M. Y al no haberse publicado antes del vencimiento de las facultades extraordinarias otorgadas a la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el parágrafo del artículo 480 del Acuerdo número 6 de 1990, no podía servir de soporte jurídico al acto acusado porque no estaba llamado a producir efectos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de noviembre de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ RODRIGO RAMÍREZ GONZÁLEZ

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN