CE-SEC1-EXP1995-N3397

ACTO PARTICULAR - Contenido / PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA Independientemente de que el acto administrativo a través del cual se concedió el permiso para servir la ruta de marras se hubiera denominado Decreto y que el acto administrativo mediante el cual se revocó dicho permiso se hubiera llamado Resolución, lo cierto es que tanto el uno como el otro fueron expedidos por el mismo funcionario competente para ello y tienen la misma naturaleza de particulares, individuales y concretos, lo cual impide afirmar que se haya desconocido el principio de jerarquización de las normas, pues no es la denominación de un acto la que lo convierte en jerárquicamente superior respecto de otro sino su contenido, el origen de las funciones que se ejercitan y el funcionario que lo expide. RUTAS Y HORARIOS - Prórroga / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / ABANDONO DE RUTAS / VACANCIA DE RUTAS Al no existir una norma especial para la materia en estudio que prevea el silencio administrativo con efecto positivo respecto de las solicitudes de prórroga del término para poner en funcionamiento una ruta otorgada, se aplica el principio general de que el silencio que opera produce efecto negativo, conforme a la previsión contenida en el artículo 40 del C. C. A. De tal manera que en razón de entenderse negadas dichas solicitudes de prórroga, por haber obrado el silencio administrativo negativo, la actora incurrió en la conducta denominada “abandono de ruta”, prevista en el artículo 46 del Decreto 1787 de 1990, que, según la Resolución 00156 de 16 de febrero de 1994, confirmada por la Resolución 00809

de 11 de mayo de 1994, da lugar a la declaratoria de vacancia de la ruta, lo cual se traduce lógicamente en la revocatoria del permiso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3397

Actor: SOCIEDAD TRANSPORTES LA INDEPENDENCIA S. A.

Demandado: ALCALDE MAYOR DE IBAGUE Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de mayo de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 30 de mayo de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I. 1. La sociedad Transportes La Independencia S. A., a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente a obtener que mediante sentencia se hagan las siguientes declaraciones: 1ª. Es nula la Resolución número 00156 de 16 de febrero de 1994 “por medio de la cual se declara el abandono de una ruta de buses y se revoca el permiso concedido para cubrirla”, expedida por el Alcalde Mayor de Ibagué.

2ª. Es nula la Resolución número 00809 de 11 de mayo de 1994 “por medio de la cual se decide el recurso de reposición contra la Resolución número 156 del 16 de febrero de 1994”, expedida por el Alcalde Mayor de Ibagué. 3ª. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se permita a la actora continuar con la explotación de la ruta número 49 de la ciudad de Ibagué.

I. 2. En apoyo de sus pretensiones adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1º. Los actos acusados incurrieron en desviación de poder, infringieron normas superiores en las cuales debían fundarse, lesionaron derechos adquiridos de la demandante y no respetaron la jerarquía de las normas legales, pues no garantizaron los derechos consagrados en los artículos 2º, 4º a 6º, 13, 25, 29, 53, 58, 124, 315 numeral 1º de la Constitución Política; 2º, 28, 73, 74 del C.C.A.; 240 del C. de R.P. y M; los Decretos Municipales números 762 de 1988 y 000479 de 1989; y numeral 1º del artículo 132 del Decreto - ley 1333 de 1986, ni acataron las normas de superior jerarquía, pues desconocieron los mismos con el proceder arbitrario, ilegal e inconstitucional al revocar el permiso otorgado a la actora para cubrir el servicio de transporte en la ruta 49.

Existe diáfana violación del derecho al trabajo porque la actora tiene derecho

a un trabajo digno y justo y la supresión de la ruta le limita ese derecho. 2º. Se violó el artículo 240 del anterior Código de Régimen Político y Municipal, que está vigente, que establece la prelación de las normas. El orden jerárquico en lo municipal lo regula el artículo 315 en su numeral 1º de la Carta Política, igualmente violado porque una Resolución no puede derogar un decreto, el cual está jerárquicamente por encima de ella. 3º. El acto que confiere la utilización de una ruta, por ser de carácter particular, no podía ser derogado en la forma como se hizo violando los artículos 73 y 74 del C.C.A. y además desconociendo el debido proceso.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: 1º. A la demandante se le otorgó licencia de funcionamiento y clasificación para operar como empresa de transporte terrestre automotor por Decreto número 762 de 24 de mayo de 1988, de la Alcaldía Mayor de Ibagué. 2º. Sostiene la actora que en octubre de 1988 y luego en 1990 había solicitado la prórroga para poner en funcionamiento una de las rutas adjudicadas

(la que posteriormente fue revocada por los actos acusados) y que como no se le respondió operó el silencio administrativo positivo. 3º. El artículo 41 del C.C.A. dispone que solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales el silencio administrativo equivale a decisión positiva. Si no existe norma que diga que la petición de prórroga para poner en

funcionamiento una ruta se entiende concedida cuando no se resuelve en determinado término, debe seguirse la norma general, esto es, que el silencio administrativo es negativo. 4º. En este caso el procedimiento utilizado para la protocolización de los documentos tendientes a darle efectos de silencio positivo fue totalmente inocuo. Al no prestarse la ruta, la Administración declaró el abandono de la misma mediante Resolución número 00156 de 16 de febrero de 1994, con fundamento en el artículo 46 del Decreto número 1787 de 1990 y como consecuencia revocó el permiso otorgado a la actora para cubrir la ruta número 49. No se da la violación que plantea la actora en cuanto al artículo 240 del C. de R.P. y M. porque es un mismo funcionario el que profirió los actos, lo cual quiere decir que se está en un mismo nivel de competencia, así el medio formal utilizado no haya sido el adecuado. Tampoco resulta aceptable el cargo de violación del artículo 73 del C.C.A. porque entonces jamás podría sancionarse ya que siempre se necesitaría el asentimiento de la persona a que se refiere el acto.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia de la sociedad recurrente con el fallo apelado

pueden resumirse así:

1. La sentencia acepta que el medio formal utilizado no fue el adecuado pero le da plena validez por tratarse del mismo funcionario, lo cual no es legal, justo ni viable, pues para evitar dicotomías es que existen los diversos actos administrativos, con su respectiva jerarquización dentro de la pirámide kelseniana.

Tal afirmación implica aceptar que el medio no es idóneo y ello genera la nulidad del acto. El Congreso de la República no puede por medio de una ley general, revocar o modificar leyes especiales, así se trate del mismo órgano que las expide. En este caso concreto las resoluciones atacadas no podían modificar y menos derogar un decreto, pues este está jerárquicamente por encima de ellas. Lo anterior ratifica la violación de los Decretos números 762 de 24 de mayo de 1988, que adjudicó la ruta número 49, y 000479 de 18 de octubre de 1989, que otorgó la licencia de funcionamiento a la actora.

2. Aunque el a quo no lo acepta no se podía revocar el acto administrativo de carácter particular, en la forma como se hizo, violando los artículos 73 y 74 del

C.C.A.

3. Se violó el debido proceso, pues estando determinado que el acto que concede la ruta es de carácter particular, para su revocatoria se deben seguir los trámites que prevé el artículo 73 del C.C.A., que fueron desconocidos por la entidad demandada.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sentencia apelada debe confirmarse, por las siguientes razones: El acto por el cual se concede un permiso a una empresa de transporte para servir una ruta tiene carácter particular y concreto.

El acto mediante el cual se revoca dicho permiso también tiene tal carácter. En el caso sub examine, conforme obra a folios 8 a 10 del cuaderno principal, mediante Decreto número 762 de 24 de mayo de 1988, expedido por el Alcalde Mayor de Ibagué, se autorizó en favor de la actora la ruta objeto de los

actos acusados. Según se lee en los considerandos de la Resolución número 00156 de 16 de febrero de 1994, expedida por el Alcalde Mayor de Ibagué (folio 6 ibídem), por no haber cubierto la demandante la ruta asignada se declaró el abandono de la misma y consecuencialmente se revocó el permiso. Independientemente de que el acto administrativo a través del cual se concedió el permiso para servir la ruta de marras se hubiera denominado Decreto y que el acto administrativo mediante el cual se revocó dicho permiso se hubiera llamado Resolución, lo cierto es que tanto el uno como el otro fueron expedidos por el mismo funcionario competente para ello y tienen la misma naturaleza de particulares, individuales y concretos, lo cual impide afirmar que se haya desconocido el principio de jerarquización de las normas, pues no es la denominación de un acto la que lo convierte en jerárquicamente superior respecto de otro sino su contenido, el origen de las funciones que se ejercitan y el funcionario que lo expide. No discute la sociedad recurrente el argumento del a quo en el sentido de que en el evento sub lite no operó el silencio administrativo positivo respecto de las solicitudes de 1988 y de 1990, relativas a la prórroga del término para poner en funcionamiento la ruta que ocupa la atención de la Sala, a que alude el hecho 6º del libelo demandatorio. Tal argumento es acertado ya que al no existir una norma especial para la materia en estudio que prevea el silencio administrativo con efecto positivo respecto de las solicitudes de prórroga del término para poner en funcionamiento

una ruta otorgada, se aplica el principio general de que el silencio que opera produce efecto negativo, conforme a la previsión contenida en el artículo 40 del C.C.A. De tal manera que en razón de entenderse negadas dichas solicitudes de prórroga, por haber operado el silencio administrativo negativo, la actora incurrió en la conducta denominada “abandono de ruta”, prevista en el artículo 46 del Decreto número 1787 de 1990, que, según la Resolución número 00156 de 16 de febrero de 1994, confirmada por la Resolución número 00809 de 11 de mayo de 1994, da lugar a la declaratoria de vacancia de la ruta, lo cual se traduce lógicamente en la revocatoria del permiso. Frente a tal revocatoria no puede endilgarse la transgresión de los artículos 73 y 74 del C.C.A., pues ella no es consecuencia de la aplicación de las causales allí previstas, que es respecto de las cuales puede reclamarse el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación jurídica particular que se pretende dejar sin efecto. La consideración precedente descarta también la violación del debido proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo

de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de octubre de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO