CE-SEC1-EXP1995-N3446

SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE - Requisitos previos / ESTUDIO DE FACTIBILIDAD / INTRA - Funciones / CONCEJO MUNICIPAL - Funciones / POLICIA DE TRANSITO - Verificación normativa El Concejo Municipal de Soacha, mediante los Acuerdos acusados creó la Secretaría Municipal de Transporte y Tránsito, determinó su estructura orgánica, estableció sus objetivos y fijó sus funciones, sin el cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 1o. de la Resolución 03846 de 1993, expedido por el INTRA. La ostensible y manifiesta violación de la precitada norma no desaparece por haberse cumplido mediante los actos impugnados, si es que en gracia, de discusión se acepta lo argumentado por el recurrente, con la descentralización administrativa y pretende fortalecerse la autonomía municipal, ya que la solicitud de la asesoría técnica y la presentación del estudio de factibilidad, son requisitos obligatorios y previos a la creación de la entidad aquí cuestionada. La obligatoriedad se deduce de los mismos términos del inciso 1o. del artículo primero de la Resolución 03846 de 1993. Si bien es cierto que según lo dispuesto en el artículo 313, numeral 6 de la Constitución Nacional, a los Concejos le corresponde, entre otras, la función de determinar la estructura de la determinación de las pautas para la creación, funcionamiento y reglamentación de los organismos de Tránsito y Transportes y concretamente la exigencia de los requisitos previos a su creación, establecidos en la Resolución 03846, expedida

por el INTRA para fijar las pautas “que debe sujetarla creación y funcionamiento de los organismos de transporte y / o tránsito”; y a su vez, de conformidad con lo reglado en el artículo 150 numeral 25, al Congreso le compete, a través de las leyes, entre otras, la función de “Unificar las normas sobre Policía de Tránsito en todo el territorio de la república”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3446

Actor: OMAR EDGAR BORJA SOTO Y OTRO Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor apoderado del Municipio de Soacha contra el auto de 11 de mayo de 1995, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de la referencia y en cuanto decretó la suspensión provisional de los actos acusados.

ANTECEDENTES Los señores Omar Edgar Borja Soto y José Ernesto Martínez Tarquino, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de los Acuerdos 78 y 05 de 22 de diciembre de 1993 y 11 de marzo de 1994, respectivamente, expedidos por el Consejo Municipal de Soacha, mediante los cuales se creó la Secretaria de Tránsito y Transporte del Municipio de Soacha y se le adicionaron facultades al

Alcalde para el funcionamiento de dicha Secretaría. Los actores fundamentan la solicitud de suspensión provisional del acto acusado en “una ostensible y protuberante infracción”, por parte de éste, de la resolución 3846 de 1993 del Ministerio del Transporte y de los artículos 4o. y 5o. literales d) y e) de la Ley 136 de 1994. En tal sentido se argumenta, en esencia, que en la expedición de los Acuerdos impugnados se omitió el procedimiento previo a la creación de la Secretaría de Tránsito y Transporte que consagra el artículo 1o. de la Resolución 3846 de 1993, es decir, no se solicitó asesoría técnica al INTRA para efectos de establecer la estructura orgánica y las funciones de la mencionada Secretaría, ni se elaboró el estudio de factibilidades ordenada en la Resolución citada. Se dice también en la solicitud que los actos acusados tampoco se ciñeron a lo establecido en el artículo 2o. de la Resolución 3846, toda vez que no se presentó ante la dirección del INTRA solicitud de clasificación acompañada de los respectivos documentos, violándose el principio rector de subsidiariedad consagrado en el literal c) del artículo 4o. de la Ley 136 de 1994, según el cual las competencias atribuidas a otros niveles territoriales solo entran a operar una vez se cumplan plenamente las condiciones establecidas en la norma correspondiente. Los Acuerdos demandados violan los principios rectores del ejercicio de competencia (art. 4o., Ley 136 de 1994), por cuanto, no se respetaron las atribuciones de otras autoridades o entidades, en este caso, las conferidas al

Ministerio de Transporte, y por cuanto, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Soacha entró a ejercer funciones sin cumplir las condiciones establecidas para ello en la Resolución 3846 de 1993. Los actos acusados se fundaron en la Resolución 2444 de 1989, la cual se encontraba expresamente derogada por el artículo 5o. de la Resolución 3846 de 1993. Así mismo, aparece violado el artículo 5º de la Ley 136 de 1994, pues en la expedición de los Acuerdos impugnados, no se observaron los principios rectores de la administración municipal, en particular los de eficiencia, moralidad y responsabilidad, pues de una parte uno de los fines del estudio de factibilidad (literal b. art. 1o. Resolución 3846 de 1993) es tener en cuenta la existencia de otros organismos de trámite en la Región en este caso la Inspección de Tránsito de Soacha, y tampoco se observó el principio de la moralidad, por cuanto los Acuerdos no se rigieron por la ley. EL AUTO APELADO Para decretar la suspensión provisional solicitada el a - quo razonó, en esencia, de la siguiente manera: “1o. La Resolución número 3846 del 11 de agosto de 1993 del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito establece en su artículo primero el procedimiento que los municipios interesados deberán cumplir en forma previa a la creación del organismo de tránsito y transporte. Y ese procedimiento contempla el cumplimiento de los siguientes requisitos: a. - Solicitar asesoría técnica al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito a efectos de establecer la estructura orgánica y funciones que debe cumplir; b.

• Elaborar un estudio de factibilidad con un contenido mínimo que la norma señala. “2o. Según certificación expedida por el Director General de Transporte y Tránsito terrestre automotor y por el Subdirector de Tránsito y Seguridad Vial del Ministerio del Transporte, de fecha 23 de marzo de 1995, visible a folios 32 y 33, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Soacha solicitó en escrito del 17 de enero de este año asesoría técnica con el fin de dar cumplimiento a lo presentado en la Resolución 3846 de 1993 y hasta esa fecha el Municipio de Soacha no ha presentado el respectivo estudio de factibilidad. “3o. La mencionada certificación aducida con la solicitud de suspensión provisional constituye un documento público del cual se deduce que el Consejo Municipal de Soacha expidió los actos impugnados sin que previamente le hubiese dado cumplimiento a los requisitos exigidos en el artículo 1o. de la Resolución No. 03846 del 11 de agosto de 1993 del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, consistentes en la solicitud de asesoría a esa entidad a efecto de establecer la estructura orgánica y funciones que debía cumplir el organismo municipal de tránsito que se creo y en la elaboración del estudio de factibilidad. “4o. Como la Resolución 03846 del 11 de agosto de 1993 del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito estaba vigente al momento de la expedición de los Acuerdos impugnados, el Consejo Municipal de Soacha debía sujetarse a lo dispuesto en esa normatividad superior del orden nacional. Y como no lo hizo, surge la infracción manifiesta de una norma

superior –el artículo 1o. de dicha Resolución– que da lugar a la medida de la suspensión provisional”. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Con el propósito de que la suspensión provisional sea revocada, el señor apoderado de Municipio de Soacha, presenta los argumentos que a continuación se sintetizan: La violación de la Resolución 03846 por parte de los actos acusados no fue manifiesta, pues el aparente incumplimiento del procedimiento señalado por el antiguo INTRA, no afectó en nada el cumplimiento de la descentralización administrativa perseguido por la mencionada Resolución, si en cuenta se tiene que mediante los Acuerdos demandados se crea una dependencia municipal para que desarrolle las funciones legales como organismo de tránsito. La asesoría que se solicita al Ministerio es facultativa y no obligatoria. No tiene el alcance de requisito previo para determinar la estructura y fijar la funciones de una dependencia de la administración municipal, cuando la Constitución Nacional ha establecido esta competencia en el artículo 313 - 6, en cabeza de los Consejos Municipales. Los demandantes no han probado, que para la fecha de los Acuerdos, no se hubiera realizado una evaluación de los parámetros y necesidades que llevarán a la creación del ente jurídico, situación que se refleja en los antecedentes que originaron la expedición de los Acuerdos. Conforme al artículo 2o. de la Resolución 3846 de 1993, sólo es exigible la presentación del estudio, una vez se ha creado el organismo de tránsito y se presenta al Ministerio la solicitud para que sea clasificado. Desde la expedición del Decreto 080 de 1987, ha correspondido a los

municipios la regulación del transporte y el tránsito, y ha sido del resorte de los Alcaldes la ejecución de tal regulación. La ley (art. 3o., Decreto - Ley 1344 de 1970, reformado por el Decreto Ley 1809 de 1990), determina que el Alcalde Municipal es autoridad de tránsito. Se le asignan a este funcionario la función de imponer sanciones (art. 236 del Decreto Ley 1344 de 1970), y en general las de restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos, las que puede desarrollar en forma directa, o delegándolas en alguna dependencia, o conforme a las funciones que haya determinado el Consejo Municipal para cada una de las dependencias de la administración municipal. El ejercicio de estas funciones no está condicionado por la ley o los reglamentos a que se obtenga autorización previa de un ente nacional. Para lo que sí se requiere obtener una clasificación como organismo de tránsito, en una de las tres categorías establecidas en el Decreto Reglamentario 1147 de 1991, es para desarrollar las funciones que allí se determinen en los artículos 3o., 4o. y 5o. y que corresponden en su mayoría a la expedición de documentos que tienen el carácter de nacionales, como las, licencias de tránsito, licencias de conducción, placas, revisados, etc. La competencia del Ministerio no es para la creación del organismo de tránsito sino sólo interviene en forma directa para su clasificación. La suspensión provisional no debe abarcar todos los artículos de los Acuerdos, por cuanto las funciones en cabeza de los municipios por Constitución y por ley, que no requieren de un organismo de tránsito para su desarrollo, deben

continuar en normal funcionamiento como es el caso de la regulación del transporte público de pasajeros dentro del territorio del municipio, funciones delegables en las dependencias de la administración municipal y que deben ser desarrolladas por la Secretaría de Tránsito y Transporte, en cumplimiento de los Acuerdos. Tampoco puede hacerse extensiva la suspensión a las autorizaciones que otorga el Consejo Municipal al Alcalde en los artículos 2o., 3o. y 4o. del Acuerdo 078 de 1993, pues éstas no están relacionadas directamente con la estructura y funciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte. Por estas circunstancias el recurrente solicita en forma subsidiaria que en caso de confirmarse la providencia, “no se haga extensiva en sus efectos a las funciones de transporte que desarrolla la Secretaría de Tránsito y Transporte”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución Nº 03846 de 11 de agoto de 1993 “Por la cual se fijan pautas para la creación, funcionamiento y reglamentación de los organismos de Tránsito y Transporte y se derogan las Resoluciones números 02444 de 28 de diciembre de 1989 y 04867 de 17 de noviembre de 1992”, en su artículo 1o., dispone: “Previa a la creación del Organismo de Tránsito y Transporte, los municipios interesados deberán cumplir el siguiente procedimiento: “a. - Solicitar asesoría técnica al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito a efecto de establecer la estructura orgánica y funciones que debe cumplir. “b. - Elaborar un estudio de factibilidad que como mínimo debe contener:

“– Área de influencia del municipio, teniendo en cuenta la existencia de otros Organismos de Tránsito de la región. “– Flujo vehicular. “– Parque automotor “– Presupuesto de funcionamiento que incluya los posibles ingresos generados. “– Estructura administrativa y operativa. “– Análisis del servicio público de transporte, urbano y suburbano periférico y veredal. “– Evaluación de los requerimientos en sistematización. “– Plan vial del municipio”. El Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor y el Subdirector de Tránsito y Seguridad Vial, certifican que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Soacha, solicitó en escrito de enero 17 de 1995 Asesoría Técnica con el fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en la Resolución 3846, y que, “en cuanto al segundo requisito el Municipio de Soacha no ha presentado el respectivo estudio de factibilidad, por lo que, a la fecha no existe acto administrativo alguno que lo clasifique y otorgue Código que lo habilite para prestar el servicio”. En el mismo informe, la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor agrega: “En este orden de ideas la Secretaría de Tránsito y Transporte no puede adelantar funciones en materia de tránsito, hasta tanto no obtenga clasificación por parte del Ministerio de Transporte mediante providencia motivada, entre las que se encuentran las establecidas en el Acuerdo 012 de 1993 expedido por la Junta Directiva del IDATT Cundinamarca. “Obrando con base en todo lo anterior, esta entidad no ha hecho entrega de papelería, especies venales ni demás documentos para el ejercicio de la

funciones propias de un Organismo de Tránsito, por lo que no puede considerarse como autoridad única hasta tanto no esté debidamente clasificada ya que si el Organismo de Tránsito estuviera prestando el servicio previo cumplimiento de los requisitos legales, desplazaría a la Inspección de Tránsito Departamental, la cual debería trasladarse a otro municipio. “Por otra parte, la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor ha puesto en conocimiento de las autoridades competentes sobre los hechos ocurridos en el Municipio de Soacha, concretamente a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de adoptar, los correctivos necesarios tendiente a normalizar la situación presentada por no dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución No. 3846 de agosto 11 de 1993”. Mediante el documento público anterior se desprende que el Municipio de Soacha, previamente a la creación de la Secretaría de Tránsito y Transporte no solicitó asesoría técnica al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito a efectos de establecer la estructura orgánica y funciones que debe cumplir, ni elaboró el estudio de factibilidad, exigidos en el artículo 1º de la Resolución No. 03846 de 1993. De conformidad con el documento aludido, la solicitud de asesoría técnica solamente viene a formularse en enero 17 de 1995, mucho después de haberse creado el organismo y haberse establecido su estructura orgánica y sus funciones. Y, según el último considerando del Acuerdo 78 de 22 de diciembre de 1993, uno de los actos acusados éste, apenas reconoce que “se hace necesario

contratar una consultoría con personal experto para que elabore el estudio de factibilidad para la creación de la Secretaría Municipal de Transporte y Tránsito, determine su estructura orgánica, sus manuales de funciones y procedimientos y asesore su puesta en marcha”. Lo anterior es suficiente para concluir que el Concejo Municipal de Soacha, mediante los Acuerdos acusados creó la Secretaría Municipal de Transporte y Tránsito, determinó su estructura orgánica, estableció sus objetivos y fijó sus funciones, sin el cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 1o. de la Resolución 03846 de 1993, expedido por el INTRA. La ostensible y manifiesta violación de la precitada norma no desaparece por haberse cumplido mediante los actos impugnados, si es que en gracia de discusión se acepta lo argumentado por el recurrente, con la descentralización administrativa y pretender fortalecerse la autonomía municipal, ya que la solicitud de la asesoría técnica y la presentación del estudio de factibilidad, son requisitos obligatorios y previos a la creación de la entidad aquí cuestionada. La obligatoriedad se deduce de los mismo términos del inciso 1º del artículo primero de la Resolución No. 03846 de 1993 donde aparece que “...los municipios interesados deberán cumplir el siguiente procedimiento...”. (Subrayas de la Sala). Ahora, si bien es cierto que según lo dispuesto en el artículo 313, numeral 6 de la Constitución Nacional, a los Concejos le corresponde, entre otras, la función de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; la determinación de las pautas para la creación, funcionamiento y

reglamentación de los organismos de Tránsito y Transportes y concretamente la exigencia de los requisitos previos a su creación, establecidos en la Resolución No. 03846, expedida por el INTRA, no resultan contrarios, o ilegales frente al ordenamiento constitucional, si se tiene en cuenta que la Ley 53 de 1989, faculta al INTRA para fijar las pautas “que debe sujetar la creación y funcionamiento de los organismos de transporte y / o tránsito”; y a su vez, de conformidad con lo reglado en el artículo 150 numeral 25, al Congreso le compete, a través de las leyes, entre otras, la función de “Unificar las normas sobre Policía de Tránsito en todo el territorio de la república”. Las anteriores consideraciones son suficientes, al parecer de la Sala, para confirmar el auto recurrido. Por ello, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: RESUELVE: CONFIRMAR el auto apelado. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 14 de septiembre de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO