CE-SEC1-EXP1995-N3549

SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Entidades promotoras de salud / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / SERVICIO PUBLICO DE SALUD - Limitación a la actividad económica El Decreto 1485 lo que hace es poner en marcha la intervención del Estado en el servicio público de seguridad social, en salud, al regular las E.P.S. y, tangencialmente, sus relaciones con otros integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Gobierno reglamentó las E.P.S. y como antes se indicó pudo haber tocado tangencialmente las relaciones de las mismas con otros entes del sector de la salud, sin que éstos hubieran sido objeto preciso de la reglamentación y por tanto el análisis dentro del proceso llevaría a concluir si el Presidente de la República excedió o no las facultades reglamentarias, pero no aparece de manera evidente y palpable la violación del citado artículo de la Constitución, puesto que de la simple comparación de las normas no se saca tal conclusión. El interés social, en este caso constituido por el servicio público de salud para todos los habitantes del país, puede ser motivo de limitaciones a la actividad económica, pero es una conclusión a la cual se puede llegar luego de un análisis determinado de la norma y que tampoco se deduce de manera simple de la comparación de las normas invocadas. No se da tampoco el hecho de que sea evidente la violación de la normatividad constitucional. En cuanto a la norma invocada del Código Civil se puede decir que ella misma contempla la posibilidad de que el contrato sea invalidado por causas legales; en efecto, la ley puede tomar disposiciones que afecten los contratos de medicina prepagada, pero que sólo el análisis detenido de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1485 de 1994 puede

dilucidar si se violó la libertad de contratación de los particulares al limitar la descripción o renovación de tales contratos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RODRIGO RAMIREZ GONZALEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3549

Actor: DIEGO IGNACIO RIVERA MANTILLA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano Diego Ignacio Rivera M. ha demandado ante el Consejo de Estado la declaratoria de nulidad del numeral 12 del artículo 14 del Decreto 1485 del 13 de julio de 1994, expedido por el Presidente de la República. Además solicita se decrete la suspensión provisional de la norma acusada.

Estudiada la demanda, se encuentra que reúne los requisitos de ley y por tanto debe admitirse tal como se decidirá en la parte resolutiva de esta providencia. SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL El acto demandado es el numeral 12 del artículo decimocuarto del Decreto 1485 de 1994, cuyo texto es el siguiente: “ARTICULO 14. REGIMEN DE LA LIBRE ESCOGENCIA. El régimen de la libre escogencia estará regido por las siguientes reglas: “12. Contratación de Planes Adicionales. Los contratos de planes complementarios de medicina prepagada o Seguros de Salud con las personas que no se encuentren afiliadas al Sistema General de Seguridad

Social en Salud, estando obligadas a ello de conformidad con la ley, no se podrán celebrar ni renovar, a partir del 1º de junio de 1995, a menos que, de conformidad con la información que posea la Superintendencia Nacional de Salud, existan restricciones en la oferta del sistema. La Superintendencia evaluará semestralmente esta situación por un término máximo de tres (3) años, al cabo de los cuales operará en todo caso la restricción de que trata este artículo”. El demandante, al sustentar la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, señala como violadas las siguientes normas: Constitución Política, artículo 150 numerales 8 y 21; artículo 187 numeral 11; artículo 333; Código Civil, artículo 1602. El artículo 150 de la C.P. dispone que “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. “21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica”. Con la expedición de la norma demandada, dice el actor, se desconoció la norma constitucional transcrita, en cuanto que no existe ninguna ley a la cual se haya sujetado el Gobierno para dictar esta limitación a la celebración y renovación de los contratos de medicina prepagada. “Artículo 189, en su parte pertinente: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

“11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Se vulneró la norma en cuanto que el Gobierno reglamentó lo que no podía reglamentar, porque la limitación para la celebración y renovación de los contratos de medicina prepagada, agrega, requiere de claras facultades de intervención las cuales deben ser ejercidas conforme a la ley, criterio que se desconoció ampliamente. “Artículo 333 “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. “La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. “La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. “El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. “La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Resulta claro que el decreto introduce una restricción a la libertad económica de las entidades de medicina prepagada, razón por la cual viola el texto constitucional en comento, en la medida en que esta clase de restricción requiere como es obvio del soporte de una ley.

“Artículo 1602 del Código Civil. “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”. La celebración de contratos de medicina prepagada con personas no afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, sostiene el actor, no compromete el orden público o las buenas costumbres, por lo que la invalidación que pretende consagrar el Decreto 1485 de 1994, mediante la prohibición de su renovación, resulta contraria abiertamente a estos postulados y por ende debe ser considerada como ostensiblemente ilegal. Concluye el actor, “En los anteriores términos queda claramente evidenciada la competencia del Gobierno para expedir el acto acusado, en la medida en que solo la ley puede consagrar una causal que no permita renovar un contrato, cuando las partes han dispuesto lo contrario”. (Negrillas del texto). CONSIDERACIONES DE LA SALA El Decreto 1485 de 1994, “por el cual se regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud” fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confiere el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política, o sea en cumplida ejecución de las leyes. El Título Tercero del Decreto contiene las normas relacionadas con la libre escogencia de las Entidades Promotoras e Instituciones Prestadoras de Salud, una de cuyas reglas es la relacionada con la contratación de planes adicionales tratada en el numeral 12 del artículo decimocuarto, norma demandada y cuya

suspensión se solicita. La norma citada establece una prohibición para la celebración o renovación a partir del 1º de junio de 1995 de los contratos de planes complementarios de medicina prepagada o Seguros de Salud con las personas que no se encuentren afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, estando obligadas a ello de conformidad con la ley”, a menos que existan restricciones en la oferta del sistema. Como decreto reglamentario que es el 1485, desarrolla una de las partes integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud el cual tiene como objetivos según el artículo 152 de la Ley 100 de 1993, regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención. Según el artículo 4º de la Ley 100, “La Seguridad Social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en la ley”. De acuerdo con el artículo 154 de la Ley 100, “el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, para buscar entre otros fines, el “asegurar el carácter obligatorio de la Seguridad Social en Salud”, “garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2 y 153 de esta ley”. El artículo 153 destaca como una de las reglas del servicio público en salud el carácter obligatorio de la afiliación al Sistema para todos los habitantes del país así como la protección integral en salud para la población en sus distintas fases de educación, información y fomento de la salud y la

prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación en la entidad, oportunidad, calidad y eficiencia según lo dispone el Plan Obligatorio de Salud. Se deduce entonces que el Decreto 1485 lo que hace es poner en marcha la intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud, al regular las E.P.S. y, tangencialmente, sus relaciones con otros integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. No aparece clara la violación del artículo 150 de la Constitución en sus numerales 8 y 21, puesto que sí existe una ley, la 100 de 1993, en la cual se fundamentó el Gobierno para expedir el decreto, aunque obviamente dicha ley no tiene como objeto establecer la limitación a la celebración y renovación de los contratos de medicina prepagada, cuestión que requiere un análisis de fondo para establecer si en la misma se encuentran normas que autoricen dicha limitación. En cuanto a la violación del artículo 189 numeral 11 se considera que el Gobierno reglamentó las E.P.S. y como antes se indicó, pudo haber tocado tangencialmente las relaciones de las mismas con otros entes del sector de la salud, sin que éstos hubieran sido objeto preciso de la reglamentación y por tanto el análisis dentro del proceso llevaría a concluir si el Presidente de la República excedió o no las facultades reglamentarias, pero no aparece de manera evidente y palpable la violación del citado artículo de la Constitución, puesto que de la simple comparación de las normas no se saca tal conclusión. El artículo 333 de la Constitución Política está incluido dentro del título XII que contempla el régimen económico y de la Hacienda Pública, artículo que expresamente da la posibilidad de la delimitación legal del alcance de la libertad

económica, cuando lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. El interés social, en este caso constituido por el servicio público de salud para todos los habitantes del país, puede ser motivo de limitaciones a la actividad económica, pero es una conclusión a la cual se puede llegar luego de un análisis determinado de la norma y que tampoco se deduce de manera simple de la comparación de las normas invocadas. No se da tampoco el hecho de que sea evidente la violación de la normatividad constitucional. En cuanto a la norma invocada del Código Civil se puede decir que ella misma contempla la posibilidad de que el contrato sea invalidado por causas legales; en efecto, la ley puede tomar disposiciones que afecten los contratos de medicina prepagada, pero que sólo el análisis detenido de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1485 de 1994 puede dilucidar si se violó la libertad de contratación de los particulares al limitar la descripción o renovación de tales contratos. Como lo ha sostenido en oportunidades anteriores esta Corporación, “hay manifiesta violación de una norma superior cuando “se puede percibir a través de una sencilla comparación”, esto es, de un solo golpe de vista, o, como se ha dicho también, prima facie, sin duda, que no requiere circunloquios ni reflexiones profundas, o sea que de la sola comparación de una y otra normas colocadas como en doble columna, surja evidentemente sin profundidad” (Sección Primera, auto abril 27 / 84). Estas características no se dan en este caso y por tanto, no se accederá a la petición de suspensión provisional. En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada contra el numeral 12 del artículo 14 del Decreto 1485 del 13 de julio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional. En consecuencia: a) Notifíquese a los señores Ministros de Salud y de Trabajo y Seguridad Social, en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Hágase entrega de copias de la demanda y sus anexos; b) Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación; c) El actor deberá depositar en el término de cinco (5) días, la suma de cinco mil pesos ($5.000) M / cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere; d) Fíjese el negocio en lista por el término de cinco (5) días, para que la parte demandada y demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas; e) Por Secretaría solicítese a los Ministerios de Salud y de Trabajo y Seguridad Social el envío, en el término de diez (10) días de los antecedentes administrativos del acto acusado.

2. DENEGAR la suspensión provisional del acto demandado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 18 de diciembre de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ RODRIGO RAMÍREZ

GONZÁLEZ

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MANUEL S. URUETA AYOLA