CE-SEC1-EXP1995-NAC2813

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / PODER DE POLICÍA / OCUPACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO / JUICIO DE POLICÍA - Inexistencia La decisión de la Administración Distrital de un acto jurídico de naturaleza administrativa, fruto del ejercicio del poder de policía administrativa otorgado por normas especiales en relación con la ocupación de bienes del dominio público, y, por consiguiente controlable por esta jurisdicción como se ha dicho y no una resolución dictada en un juicio policivo de naturaleza civil o penal que, en los términos del artículo 82 del C.C.A., no es juzgable por esta jurisdicción especial. Por consiguiente, no es admisible que, a través de la acción de tutela, se pretenda sustituir la acción contenciosa administrativa pertinente, y se busque obtener la suspensión de la decisión administrativa que, como medida precautelativa, puede impetrarse al promover aquella. ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD / ESPACIO PÚBLICO - Desalojo / DERECHOS FUNDAMENTALES No encuentra la Sala como con una decisión administrativa, amparada por la presunción de legalidad mientras no sea desvirtuada ante la jurisdicción especial, o por lo menos suspendida provisionalmente por desconocer ostensiblemente el ordenamiento objetivo y subjetivo, que, reconociendo el carácter de bien del dominio público de un inmueble ordena su desalojo por las personas que ilegalmente lo han venido poseyendo u ocupado, se pueda desconocer el derecho al trabajo de los invasores y los derechos de los niños hijos de aquellos, a la vida,

la integridad física, a la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, a un nombre y nacionalidad, a tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, a la educación y la cultura, a la recreación, a la libre expresión de su opinión, e inclusive, como se afirma sin que ello corresponda a la realidad. El de tener una vivienda digna, que no puede ser un tugurio construido o levantado en una zona adyacente a una línea férrea, como en este caso. ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / ESPACIO PÚBLICO - Desalojado / MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL La tutela, dirigida fundamentalmente a obtener “la suspensión de la ejecución de la orden de desalojo” de un espacio público, proferida por las autoridades del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, dentro de una querella policiva instaurada contra los ahora accionantes por la entidad pública denominada Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías-, es a todas luces improcedente por cuanto, de una parte, la indicada orden de desalojo es un acto administrativo susceptible de control por esta jurisdicción a través de la acción contenciosa correspondiente, cuando se considere por los afectados que se ha incurrido en una o algunas causales de nulidad y eventual desconocimiento del derecho objetivo o subjetivo. Pudiéndose inclusive impetrar a medida precautelativa de suspensión provisional de sus efectos si se dan los requisitos de ley, a más de poderse instaurar otras acciones judiciales ante la jurisdicción ordinaria para

enfrentar los derechos públicos y privados que aleguen las partes en conflicto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-2813

Actor: EMILSE ANGOLA MARÍN Y OTROS Conoce la Sala de la impugnación presentada por el señor Alcalde Mayor de

Santa Fe de Bogotá, D.C., contra la sentencia proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha trece (13) de junio de 1995, por medio de la cual se amparó el derecho constitucional fundamental al trabajo y los derechos fundamentales de los niños, a las personas accionantes y a sus hijos, y, como consecuencia de ello, para la efectividad del amparo reconocido, se ordenó la suspensión de la ejecución de lo dispuesto en el Acta de la diligencia de Inspección Ocular de 29 de noviembre de 1994 por la Alcaldía Local de Puente Aranda y en el Acta 142 de abril 12 de 1995 del Consejo de Justicia Distrital, durante el término de dos (2) meses, dentro del cual el Alcalde Mayor del Distrital Capital adoptará un programa integral de atención en favor de los peticionarios, con la participación de entidades del nivel nacional y distrital, tendiente a lograr la debida reubicación de los mismos, con facilidad para la labor que desarrollan y los servicios públicos esenciales para la subsistencia humana.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Para acceder a la tutela, el a-quo se fundamentó en las siguientes consideraciones: “Esta sección en providencia del 12 de junio de 1995, en caso idéntico, expediente No. 5709, con ponencia de la Dra. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO, consideró: “La Defensoría del Pueblo por su parte a través de oficio 2130 de junio 12 de 1995 rinde a ésta corporación informe sobre el caso que se estudia en esta acción de tutela, considerando que la solución al problema social de dichos pobladores subnormales de la carrilera del ferrocarril, no es trasladarlos de un lugar a otro sino fijar condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de interés social con sistemas adecuados de financiación a largo plazo. “ Tiene en cuenta, previamente la Sala, el hecho de que se presentaron cuatro tutelas similares y que algunos poderes se encuentran aportados en diferente actuación; pero como quiera que los asuntos llegaron simultáneamente para conocimiento de esta sección, queda la misma enterada de tal situación, en aras de establecer la legitimación para actuar. “Leída la solicitud no se vislumbra que la Acción de Tutela se dirija contra la actuación administrativa que culminó con las resoluciones mediante las cuales se ordenó la recuperación del espacio público, ni como mecanismo transitorio con respecto a éstas últimas. “Se argumenta en el escrito de tutela que ellas personas que habitan en el sector mencionado se dedican a la labor de reciclaje y que en desarrollo de la misma fueron merecedores, incluso, de un Premio Nacional del Medio Ambiente

en la categoría Participación Ciudadana para la Gestión Ambiental. “Como se afirma que la suspensión de la ejecución de la medida tiene por objeto que entidades como el Instituto de Bienestar Social del Distrito, Caja de Vivienda Popular, Inurbe, etc., adopten un programa integral de atención a los peticionarios, la Sala observa que este caso es de similares circunstancias al que se falló mediante providencia de junio 7 de 1994, solicitante ANAVELINA ROMERO DE MERCHÁN, expediente No 4454, en donde se ordenó la adopción de un programa integral para la solicitante y su familia. “Deja por sentado la Sala que la orden de desalojo de que se conoce en esta actuación, no es acto administrativo del Alcalde de la localidad de Puente Aranda, pues tan solo es la ejecución de dos resoluciones que así lo decidieron. Pero frente al cumplimiento de lo allí ordenado existe la previsión de una serie de ordenamientos de rango constitucional y de rango legal que obligan a las autoridades a presentar, coordinar y desarrollar planes y proyectos para conciliar el interés común en la recuperación del espacio público y los derechos de los accionantes. “En el presente caso se han aducido como violados entre otros, el derecho a la vivienda digna, el derecho al trabajo y los derechos de los niños que por mandato constitucional prevalecen sobre los demás derechos. “La Sala, luego del análisis conjunto del material documental allegado a los diferentes expedientes que tratan de este mismo caso, llega a la conclusión de que ameritan amparo el derecho al trabajo y los demás derechos de los niños. “En efecto, la Defensoría del Pueblo ha certificado que la labor de reciclaje se

adelanta en la ciudad de manera sectorizada, lo que conlleva al hecho de que la ubicación de las familias a tal actividad dedicadas y que se encuentran ubicadas en la zona cuya recuperación se ordenó por la Alcaldía de Puente Aranda, debe corresponder a la que de alguna manera facilita su labor, pues factores como las distancias en la ciudad y el valor del transporte podrían crear situaciones adversas a las mismas. “Así mismo de la imposibilidad de ejecutar una labor digna para derivar el sustento, surgiría amenaza a los derechos de los niños, población calculada, según el informe de la defensoría, en un 50% del total de unas 1.000 personas. “Tal como se anotó los derechos de los niños tienen a nivel constitucional prevalencia sobre todos los demás derechos y por ello en el caso presente corresponde al Juez de Tutela adoptar las previsiones necesarias para su debida protección. “En razón a lo anterior la Sala ordenará la adopción de un programa integral que tienda a la debida reubicación de las personas solicitantes de la Tutela, programa que deberá ser coordinado por el señor Alcalde Mayor del Distrito Capital con la participación de todas las entidades a nivel nacional y distrital que deban participar en el mismo. “Si bien es cierto que la Empresa Colombiana de Vías Férreas que instauró la querella, que al fin y al cabo lo que decidió fue en favor del espacio público, tiene derechos consagrados también en la Constitución y la ley, no es menos cierto que le (sic) solución al problema no es la ejecución de la orden de restitución del espacio público, pues simplemente la misma sólo haría trasladar el problema de una zona a otra convirtiéndose en un círculo vicioso.

“Lo que se requiere son medidas efectivas en aras de la protección de Derechos Constitucionales Fundamentales y entre tanto estos no se den, se ordenará la suspensión de la ejecución del Acta de Diligencia de Inspección Ocular de noviembre 29 de 1994 de la Alcaldía Local de Puente Aranda y al Acta 142 de abril 12 de 1995 del Consejo de Justicia respectivamente, tal como lo dispone el artículo 7o. del Derecho 2591 de 1991”. Termina la parte motiva de la providencia impugnada transcribiendo un escrito enviado por el Presidente del Senado de la República y allegado al expediente, en donde afirma que no puede existir desigualdad con las personas que habitan, desde hace muchos años, las orillas de la carrilera del ferrocarril y que se dedican a la recolección y recuperación de desechos de los cuales derivan su subsistencia, ni pueden olvidar sus mínimos derechos fundamentales relacionados con sus hijos, con el trabajo, la salud y una vivienda digna, so pretexto de declarar utilidad pública unos terrenos para beneficio general. Y que, por lo anterior, está dispuesto a ser parte de la coordinación con la Personería Distrital, el Instituto de Bienestar Familiar, el Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, la Caja de Vivienda, para que se ADOPTE UN PROGRAMA INTEGRAL DE ATENCIÓN A LOS PETICIONARIOS, en pos del respeto a lo indicado y como un servicio a la comunidad.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

El señor Alcalde Mayor del D.C. de Santa Fe de Bogotá impugna la sentencia que accedió a la tutela, por las siguientes razones:

La pretensión que elevan los demandantes se dirige a la protección de actividad como recicladores de la que derivan su sustento. Esa pretensión se ve enfrentada, por un lado, a la que Ferrovías como propietaria de los terrenos tiene al solicitar su desalojo y, por otro lado, la que le asiste a la Administración cual es la de recuperar un espacio público y desarrollar un proyecto de interés para la capital. La Administración que represento en ningún momento se ha olvidado de la protección social que debe tener toda persona y mucho menos de la de aquellas que se encuentran en un mayor grado de vulnerabilidad. En la pretensión de los demandantes hay una violación al derecho que tiene la sociedad de acceder a un espacio público lo que hace cualquier intento de apoderarse de él, por parte de uno o varios particulares, esté fuera de la ley. En la pretensión de Ferrovías y de la administración local y distrital, hay un deber de la autoridad de velar porque los bienes del Estado se protejan. El sentido del Estado paternalista quedó atrás con la nueva Constitución, permitiendo que la sociedad civil actúe en la búsqueda de soluciones a muchos de los problemas que se padecen. Esta administración lo venía desarrollando con la colaboración de los directamente afectados, de los industriales y del Alcalde Local. Con el pronunciamiento del Tribunal se revive el sentido del Estado paternalista, debiendo brindar soluciones sin involucrar a los directa o indirectamente afectados. La situación de los demandantes ha estado al margen de la ley durante muchos años y por ello no es admisible que se exijan derechos amparándose en tal circunstancia, por cuanto implicaría que la violación de la ley fuera una manera de adquirir derechos.

Exigir a la autoridad que dé soluciones integrales a los invasores es forzarla a destinar los recursos para premiar a aquellos que trasgredan la ley y desconocer las circunstancias de otras personas más vulnerables a las que el Estado debería atender prioritariamente por ser más débiles. Pueden existir condiciones derivadas de situaciones de ilegalidad que les permitan a los particulares asegurar, sobre la base de la ilegalidad, ciertos derechos fundamentales. Podría parecer que aplicar la ley, en esos casos, lesiona derechos fundamentales. Si las familias, al aplicar la ley, no logran superar la transición a una situación distinta por incapacidad probada para encontrar alternativas, ahí sí la intervención del Estado se hace exigente en igualdad con otras poblaciones más o igual de vulnerables. Pretender que haber permanecido por un tiempo determinado, de manera ilegal sobre un bien público, genere algún derecho, es reconocer que situaciones de esta naturaleza puedan conducir a formas de supervivencia ilegales que el Estado deba respetar o sustituir. Pues si bien es cierto, que es deber del Estado proteger el trabajo y la vivienda debe entenderse que esta obligación se predica para actividades que no generen o dependan de una situación de ilegalidad. El tener que garantizar presuntos derechos surgidos de una ilegalidad tal como lo es la invasión del espacio público, es pretender elevar a la categoría de legalidad aquellas circunstancias que por su misma esencia no lo son. CONSIDERACIONES Para resolver se considera: Para la Sala la impugnación formulada por el señor Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá está llamada a prosperar, por las siguientes

razones: 1a. La tutela, dirigida fundamentalmente a obtener “la suspensión de la ejecución de la orden de desalojo” de un espacio público, proferida por las autoridades del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, dentro de una querella policiva instaurada contra los ahora accionantes por la entidad pública denominada Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías-, es a todas luces improcedente por cuanto, de una parte, la indicada orden de desalojo es un acto administrativo susceptible de control por esta jurisdicción a través de la acción contenciosa correspondiente, cuando se considere por los afectados que se ha incurrido en una o algunas causales de nulidad y en eventual desconocimiento del derecho objetivo o subjetivo, pudiéndose inclusive impetrar la medida precautelativa de suspensión provisional de sus afectos si se dan los requisitos de ley, a más de poderse instaurar otras acciones judiciales ante la jurisdicción ordinaria para enfrentar los derechos públicos y privados que aleguen las partes en conflicto. Y, por cuanto, de otra parte, la acción de tutela no se utilizó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Todo ello, como se ha dicho, torna la acción de tutela en improcedente, conforme a lo preceptuado en la propia Carta Política y en el artículo 6o, del decreto legislativo 2591 que la reglamenta. Precisa la Sala que la de decisión de la Administración Distrital es un acto jurídico de naturaleza administrativa, fruto del ejercicio del poder de policía administrativa otorgado por normas especiales en relación con la ocupación de

bienes del dominio público, y, por consiguiente, controlable por esta jurisdicción, como se ha dicho, y no una resolución dictada en un juicio policivo de naturaleza civil o penal que, en los términos del artículo 82 del C.C.A., no es juzgable por esta jurisdicción especial. Por consiguiente, no es admisible que, a través de la acción de tutela, se pretenda sustituir la acción contenciosa administrativa pertinente, y se busque obtener la suspensión de la decisión administrativa que, como medida precautelativa, puede impetrarse al promover aquella. 2a. Por lo demás, no encuentra la Sala cómo con una decisión administrativa, amparada por la presunción de legalidad mientras no sea desvirtuada ante esta jurisdicción especial, o por lo menos suspendida provisionalmente por desconocer ostensiblemente el ordenamiento objetivo y subjetivo, que, reconociendo el carácter de bien del dominio público de un inmueble ordena su desalojo por las personas que ilegalmente lo han venido poseyendo u ocupando, se pueda desconocer el derecho al trabajo de los invasores y los derechos de los niños hijos de aquellos a la vida, la integridad física, a la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, a un nombre y nacionalidad, a tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, a la educación y la cultura, a la recreación, la libre expresión de su opinión, e inclusive, como se afirma sin que ello corresponda a la realidad, el de tener una vivienda digna, que no puede ser un tugurio construido o levantado en la zona adyacente a una línea férrea, como en este caso. La providencia impugnada no lo dice, limitándose a expresar que

existen esos derechos y que los derechos de los niños deben prevalecer sobre todos los demás derechos, inclusive al parecer sobre los derechos de la comunidad en general y sobre los de las entidades públicas en particular, lo que para la Sala no es de recibo. Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, administrando justifica en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia impugnada dictada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha 13 de junio de 1995, y, en su lugar, se RECHAZA por improcedente la tutela ejercitada por los actores. Dentro de la oportunidad legal remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese al Tribunal de origen, publíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del siete (7) de julio de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

M

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO