CE-SEC1-EXP1996-N1629

SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Registro de unidades habitacionales / ENAJENACIÓN DE INMUEBLES – Requisitos para los inmuebles destinados a vivienda en más de cinco unidades habitacionales Los actores incumplieron el acuerdo aprobado por la Superintendencia Bancaria y de hecho se colocaron en el supuesto fáctico contenido en los artículo 1º, 2º, y su parágrafo del Decretoley 2610 de 28 de octubre de 1979, antes enunciados, por lo cual se les podía exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 66 de 1968 y el Decretoley 2610 de 1979, para quienes tienen como actividad la enajenación de inmuebles destinados a viviendas en más de 5 unidades habitacionales, tales como el registro o inscripción previa ante la Superintendencia de Sociedades y llevar la contabilidad en la forma prescrita para los comerciante al por mayor, y por lo mismo era procedente aplicarles la sanción prevista en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, consistente en la toma de la posesión de los negocios, bienes y haberes de los demandantes, a que se refiere el acto administrativo acusado. Es preciso advertir que ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional los demandantes desvirtuaron los cargos endilgados por la Superintendencia de Sociedades sino que se limitaron a argumentar que no tenían la calidad de urbanizadores y que por ello no les eran aplicables las normas a las cuales se ha hecho su referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 1629

Actor: RAFAEL GAITÁN FORERO Y OTROS.

Recurso de apelación contra sentencia de 29 de enero de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de los actores en contra de la sentencia de 29 de enero de 1996, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1. Los señores Rafael Gaitán Forero, Rafael Ramiro, Ivan, Alejandro Félix, Omar Ramiro, Diana Elvira y Maria Patricia Domínguez Gaitán, a través de apoderado, presentaron demanda ante esta Corporación, que luego fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª. Es nula la Resolución número 03137 de 9 de mayo de 1990 “por la cual se toma posesión de los negocios, bienes y haberes de unas personas naturales”, expedida por la Superintendencia de Sociedades. 2ª. Es nulo el acto del Ministerio de Desarrollo Económico mediante el cual se aprueba la Resolución anterior. 3ª. Es nulo el acto presunto que operó en relación con el recurso de reposición interpuesto contra la citada Resolución.

4ª. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a manera del restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a pagar a los actores una indemnización plena completa de todos los prejuicios, así: por daño emergente, $ 80.000.000. oo; por lucro cesante, los intereses causados desde el 12 de mayo de 1990 hasta la ejecutoria de la sentencia, más los ajusten de que tratan los artículos 177 y 178 del C.C.A., por perjuicios materiales, la suma de $ 40. 000.000. oo; y por perjuicios morales 14 gramos de oro distribuidos entre los demandantes. I.2. En apoyo de sus pretensiones el apoderado de los actores invocó como normas violadas los artículos 16, 17, 20, 26 y 30 de la Constitución Nacional de 1886; la Ley 66 de 1968; y los decretos Reglamentarios 219 de 1969, 2610 de 1979 y 0497 de 1987. Precisó, en esencia, el alcance de la violación así: (folios 89 a 94 ibídem): 1º. Al aplicar a la Superintendencia de Sociedades única y exclusivamente los mandatos punitivos de la Ley 66 de 1968 y los decretos reglamentarios incurrió n desviación de poder, por que no existe norma que prohiba a un propietario entrar a solucionar conjuntamente con el estado y sus organismos administrativos un problema social creado por otros, mirando únicamente el interés común. Los actores no estaban en la condición de urbanizadores o ejerciendo actividades de urbanización, por lo cual se violó el precepto legal superior.

2º. Se violó el artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886 al llamar a declarar a personas con intereses contrarios a los de los actores. La jurisprudencia ha reiterado que en la actuación administrativa cuando el acto no es discrecional sino reglado por la prueba que debe ser controvertida y dar garantía del principio de defensa a quien perjudica. A los actores no se les dio traslado para conocer, controvertir o aceptar los cargos de los declarantes en la actuación administrativa. 3º. Se violó el artículo 17 ibídem porque mediante el acto acusado se congelo un patrimonio impidiéndole a los actores realizar labores y actividades de trabajos propios. 4º. Se violó el artículo 20 ibídem porque la Superintendencia de Sociedades empleó un procedimiento que no estaba autorizado por los mandatos legales, y con ello incurrió a una extralimitación y abuso del ejercicio de sus funciones. 5º. Se violó el artículo 16 ibídem al no respaldar la Superintendencia de sociedades la voluntad de los actores y la Superintendencia Bancaria de legalizar situaciones de hecho. 6º. Se violó el artículo 30 ibídem porque la Superintendencia de Sociedades, por error sobre las disposiciones legislativas y los mandamientos reglamentarios en materia de urbanizaciones, infirió un grave perjuicio a los actores con los actos administrativos acusados al negarles el derecho de disponer, conforme a la ley, de sus haberes patrimoniales e interveniendo así directamente en la esfera patrimonial y moral de las personas.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda consideró el a quo, en esencia, lo

siguiente (folios 386 a 418 ibídem): Incurrieron los actores en falta de técnica jurídica al citar en forma genérica las normas legales y reglamentarias. No obstante, del contenido del concepto de la violación correspondiente se deduce que el fondo de la controversia respecto de tales disposiciones es la consideración de los demandantes de no estar cobijados por ella, toda vez que no son ni han sido urbanizadores, de suerte que mal puede la Administración sancionarlos desde la óptica de dichas normas, y será en este aspecto que habrá de pronunciarse la Sala. Para tal efecto se tiene que el Superintendente de sociedades sustentó su decisión en las causales 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968; los artículos 14, 20 y 26 de la misma ley, artículo 2º numerales 1 y 2 del Decreto 078 de 1987, artículo 8º del Decreto 2610 de 1979, concordante con el artículo 3º del Decreto 497 de 1987; artículo 5º del decreto 2216 de 1982, concordante con el artículo 2º del Decreto 497 de 1987; y el artículo 48 de la Ley 45 de 1923. De conformidad con el Decreto 2610 de 1979 se otorgó a la Superintendencia Bancaria la función de ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sin especificar, como sí lo hacia la Ley 66 de 1968, que dicha actividad se desarrollara dentro de planes o programas de urbanización o construcción de

viviendas. Así mismo dicho decreto definió qué debía entenderse por actividad de enajenación, mientras que la ley lo hacía en términos de que se entiende por plan o programa de adecuación de terrenos para construcción de viviendas o de su edificación. Dentro de las pruebas obrantes en el proceso se encuentran demostrados los siguientes hechos: 1º. El señor Rafael Gaitán Forero prometió en venta parte de su terreno en “Tintalito” al señor Jaime González Martínez, cuyo perfeccionamiento se estipuló para el 9 de febrero de 1991 (folios 74 y 75 del cuaderno principal). 2º. La Superintendencia Bancaria autorizó al señor Gaitán Forero mediante Oficio DV SI No. 63277 de 27 de diciembre 1985 para llevar a cabo negociaciones de venta con los poseedores de los terrenos “Tintalito”, previo el cumplimiento de los requisitos tales como: obtener el registro y el permiso correspondiente(artículos 3º y 4º del Decreto 2610 de 1979). 3º. Entre los actores y la sociedad intervenida “Asesoría Urbanística Ltda” no existe vinculo, toda vez que el negocio privado consistente en una promesa de compraventa fue rescindido, además de haberse suscrito no entre la persona jurídica y los actores sino entre los socios de aquélla y los demandantes. 4º. Las declaraciones los testigos tomadas por la superintendencia de Sociedades fueron legalmente recepcionadas, en uso de la atribución de inspección y vigilancia que le corresponde ejercer (folios 204 a 233 del cuaderno principal).

5º. La visita practicada por la entidad controladora de conformidad con el acta respectiva de 24 de julio de 1989, obrante a folios 264 a 271 del cuaderno principal, arroja como conclusiones que los actores no llevan registros contables y que le celebraron contratos de compraventa de lotes. Por el reconocimiento que le hace la parte demandada, es cierto que los actores no fueron quienes originalmente ofrecieron los terrenos con el fin de que fueran urbanizados, además que dicha actividad no constituye parte del giro ordinario de sus negocios. 6º. A folios 77 a 80 del cuaderno principal figura la comunicación de la Superintendencia Bancaria dirigida al señor Gaitán Forero, aclarándole los siguientes aspectos: a): en caso de cumplir la condición cualitativa, esto es, el acto de enajenación, y la cuantitativa, es decir, el número de unidades a enajenar, se hace necesario obtener el correspondiente permiso; b): la regla general es que la enajenación se realice voluntariamente; c): en el caso concreto la parte actora está constreñida a hacerlo en virtud de un caso fortuito, toda vez que sólo pretende el arreglo del problema social derivado del actuar ilegal de la sociedad urbanizadora; d): destaca la Superintendencia que de todos modos sólo podrá conceder las correspondientes autorizaciones, si se cumple con los requisitos legales, manifestándole finalmente que en caso de acogerse a la ley sobre urbanización debe remitirles una relación de las personas a quienes vayan otorgando la escritura. Si bien es cierto que las circunstancias motivaron a la parte actora en convertirse en parte del desarrollo de actividades de urbanizador no tuvieron

suceso motu propio, no es lo menos que ya avocada a la situación finalmente consistió, y habiendo sido advertida, como al efecto lo fue, de la necesidad de cumplir con los diferentes requisitos en la Superintendencia Bancaria lo puso en conocimiento, no puede luego sustraerse de ello, argumentando no encontrarse en la situación de que hecho que revé la norma que sirvió de sustento para la sanción. Por otra parte, observando el acervo probatorio no deja duda de que activamente la parte actora si transgredió el ordenamiento que motivo la sanción al haber procedido a la venta de más de cinco terrenos de un mismo inmueble, venta cuyo fin era suficiente conocida por el señor Gaitán Forero y los señores Domínguez, lo cual se deduce no sólo de las declaraciones recaudadas por la entidad controladora sino de las propias actuaciones previas a la sanción realizadas por aquéllos, como el caso de su conocimiento sobre la actuación ilegal de la sociedad Urbanística Ltda y de sus interrogantes a la Superintendencia Bancaria, entre otras. Lo anterior permite concluir que al ser los actores plenamente conocedores de las condiciones que debían cumplir para poder enajenar los terrenos de forma no globalizada y habiendo contrariado dichos mandatos, no podían ser objeto de sanción diferente de la impuesta. Las declaraciones recaudadas fueron incorporadas a la actuación administrativa en forma legal, y ésta no sólo se basó en dichas declaraciones, pues del dicho de los testigos no se alcanzaría a tener la certeza de que los actores no hubiesen cumplido con la obligatoriedad del permiso, sino en la falta de éste, que es, en últimas, la causa de la sanción.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de los actores adujo como motivos de discrepancia con la providencia apelada, principalmente, que el fallo, que transcribió toda la normativa jurídica que Gobierna el régimen de los urbanizadores, se apartó de la realidad procesal y no estudió el problema central planteado en la demanda.

IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO la señora Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se revoque la sentencia apelada, y, en primer lugar, se anulen los actos administrativos acusados porque, a su juicio, del contenido de las disposiciones de la Ley 66 de 1968, reformada por el Decreto 2610 de 1979 y Decreto 078 de 1987, se refiere que éstas regulan exclusivamente la actividad urbanizadora y que, en consecuencia, son aplicables sólo a quienes se dediquen a tal actividad, es decir, a la enajenación de inmuebles, según el artículo 2º de la Ley 66 de 1968.

En el caso objeto de estudio de los demandantes adquirieron el terreno denominado “Tintalito” por herencia, cuando éste ya estaba invalido y se habían suscrito promesas de venta, lo cual evidencia el hecho de que no lo adquirieron voluntariamente con el fin de urbanizar sino que simplemente se limitaron a recibir lo que por derecho les correspondía. Dentro del giro de las negocios ordinarios de los demandantes no se encuentra aprobada la actividad urbanizadora y, por consiguiente, no había lugar al registro como tales ante la Superintendencia Bancaria. Si procedieron a la enajenación de lotes fue debido a la grave situación de hecho allí se presentó,

extraña a su consentimiento, para la cual se solicitaron y obtuvieron autorización de la Superintendencia Bancaria.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para dilucidar la controversia es preciso establecer si las disposiciones de la Ley 66 de 1968 y los decretos que la modificaron les eran o no aplicables a los demandantes.

Par tal efecto, se advierte lo siguiente: Conforme al artículo 1º del Decretoley 2610 de 28 de octubre de 1979 “por el cual se reforma la Ley 66 de 1968”, la función de inspección y vigilancia que ejercía la Superintendencia Bancaria, que posteriormente fue radicada en cabeza de la Superintendencia de Sociedades (artículo 2º del Decreto 497 de 1987), recae sobre “las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas. Según el artículo 2º ibídem, se entiende por actividad de enajenación de inmuebles “la Transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la adecuación de terrenos para la construcción de viviendas”. De acuerdo con el parágrafo de dicho artículo “la actividad de enajenación de inmuebles a que se refiere el presente artículo se entiende desarrollada cuando las unidades habitacionales proyectadas o autorizadas por las autoridades metropolitanas, distritales o municipales, sean cinco(5) o más”. De los documentos que obran en el proceso se deduce que los actores adquirieron, en virtud de adjudicación en sucesión por causa de muerte, la

propiedad del terreno denominado “Tintalito”, cuando ya en el mismo la sociedad Asesora Urbanística Ltda había creado situaciones de hecho en virtud de la celebración de promesas de contratos de compraventa ubicados en dicho terreno. La citada sociedad pudo celebrar promesas de venta sobre los referidos lotes porque quienes aparecían inscritos como propietarios del terreno denominado “Tintalito” habían celebrado con ella promesa de contrato de compraventa respecto del mismo, contrato que posteriormente fue rescindido. Los actores en busca de dar una solución al problema social creado, llegaron a un acuerdo con la Superintendencia Bancaria para otorgar las correspondientes escrituras públicas de compraventa, de conformidad con las condiciones previstas para tal fin en los modelos de contrato de promesa de venta allegados a la entidad y aprobados por ésta (folios 77 a 80 y 262 a 263 del cuaderno principal). Cabe señalar que tales condiciones básicamente estaban referidas al precio autorizado y a que el contrato se celebrara con las personas que se encontraban en posesión de los lotes en virtud de las promesas de compraventa celebradas con la citada ‘sociedad Asesora Urbanística Ltda, pues era precisamente a dichos poseedores a quienes se les pretendía solucionar el problema creado por la mencionada sociedad. Así se refiere de la solicitud elevada por el señor Rafael Gaitán Forero y el apoderado de 142 poseedores al Superintendente Bancario, obrante a folios 9 a 14 del cuaderno de antecedentes. Sin embargo, según se lee en el texto de la Resolución núm. 03137 de 9 de mayo de 1990 acusada (folios 239 a 251 del cuaderno principal) los actores

efectuaron 18 ventas de inmuebles destinados a viviendas a personas distintas de los poseedores que contaban con promesa de compraventa, las cuales aparecen registradas a los folios de matrículas inmobiliarias núms. 0500096806 y 0500096807, obrantes a folios 189 a 197 ibídem. Significa lo precedente que los actores incumplieron el acuerdo aprobado por la Superintendencia Bancaria y de hecho se colocaron en el supuesto fáctico contenido en los artículos 1º, 2º, y su parágrafo del Decretoley 2610 de 28 de octubre de 1979, antes enunciados, por lo cual se les podía exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 66 de 1968 y en el Decretoley 2610 de 1979, para quienes tienen como actividad la enajenación de inmuebles destinados a vivienda en más de cinco (5) unidades habitacionales, tales como el registro o la inscripción previa a la Superintendencia de Sociedades y llevar la contabilidad en forma prescrita para los comerciantes al por mayor, y por lo mismo era procedente aplicarles la sanción prevista en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, consistente en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de los demandantes, a que se refiere el acto administrativo acusado. Es preciso advertir que ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional los demandantes desvirtuaron los cargos endilgados por la Superintendencia de Sociedades sino que se limitaron a argumentar que no tenían la calidad de Urbanizadores y que por ello no les eran aplicables las normas a las cuales se ha

hecho referencia. Por lo antes reseñado la Sala concluye que los cargos 1º y 3º a 7º no tienen vocación de prosperidad. En lo que respecta al segundo cargo para la Sala tampoco está llamado a prosperar, pues, conforme se deduce del escrito visible a folio 49 del cuaderno de antecedentes, la Superintendencia de Sociedades mediante comunicación núm. 12035 de 22 de junio de 1989 requirió al señor Rafael Gaitán Forero para que rindiera explicaciones acerca de las quejas recibidas por miembros de la comunidad del Barrio Tintalito. En igual sentido se exigieron explicaciones a Patricia, Iván, Omar, Diana, Ramiro y Alejandro Domínguez Gaitán a través del Oficio núm. 12034 de la misma fecha (folio 42). Ello deja sin sustento la afirmación de los actores acerca de que la Superintendencia de Sociedades les impidió conocer y controvertir los cargos de los declarantes. Por los razonamientos precedentes habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja en constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de septiembre de mil novecientos

noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.