CE-SEC1-EXP1996-N1785

ZONA DE PROTECCION DEL PAISAJE –Declaratoria / COMPETENCIA /

GOBERNADOR - Improcedencia / CORPORACION AUTONOMA REGIONAL /

COMPETENCIA / PURGA DE ILEGALIDAD / CONVALIDACION DEL ACTO /

RETROACTIVIDAD DE LA COMPETENCIA - Retroactividad / CAUSAL DE NULIDAD / MEDIO AMBIENTE – Protección En el evento de aceptar que de conformidad con la Constitución Política de 1991, los gobernadores son competentes para expedir decretos que contengan la materia a que se contrae el acto acusado, ello no implicaría la purga de ilegalidad o convalidación del acto, que es lo que en últimas pretende el apelante. La competencia, por ser un elemento esencial del acto, que impide que opere de manera retroactiva, razón por la cual si el acto fue dictado por un órgano no competente, es radicalmente nulo o insaneable. La competencia que en principio fue atribuida, mediante el decreto 1715 de 1978, en materia de protección del paisaje al Inderena, pasó a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos de Bogotá, Ubaté y Suárez CAR. Carece por tanto de sustento el argumento del recurrente cuando afirma categóricamente que es el departamento quien conoce de manera directa las necesidades de su región y los mecanismos adecuados para responder a ellas, pues quienes más directamente tienen dicho conocimiento, son las Corporaciones de Desarrollo Regional, una de cuyas funciones específicas es la protección de los recursos naturales, entre ellos, el paisaje. El art. 14 de la ley 32/61 habla de que la Corporación podrá solicitar la

cooperación de cualesquiera entidades públicas o privadas y de las personas naturales, al igual que podrá prestar la suya a dichas entidades o personas, lo cual es muy distinto a asegurar que el gobernador podría arrogarse la facultad a que se contrae el acto acusado, esto es, declarar una zona de reserva paisajista cuando la misma Constitución Política de 1886, en sus arts. 20 y 63 disponía que los funcionarios públicos son responsables por extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y que no habrá empleo que no tenga detalladas sus funciones en la ley o el reglamento, lo cual quiere decir que todos y cada uno de los funcionarios de la Administración Pública tienen plenamente delimitada su competencia, sin que el hecho de que las autoridades deban colaborarse unas con otras, implique el usurpar facultades expresamente concedidas a una de ellas. El acto acusado violó normas de superior jerarquía que señalan como autoridad competente para la declaración de zonas de protección del paisaje a las Corporaciones de Desarrollo Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, contenidas en las leyes 3a. de 1961 y 1715 de 1978.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración en sentencias de 21 de septiembre de 1989, Consejero Ponente Dr. EUCLIDES LONDOÑO CARDONA, Exp. 0326, Actor: ORLANDO MANUEL DANGOND NOGUERA. Sobre purga de ilegalidad y en sentencias de 6 y 20 de junio de 1991, Exp. 1244 y 1426, Consejero Ponente Dr.

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C. dieciseis de mayo de mil novecientos noventa y seis.

Radicación número: 1785

Actor: LEON EDUARDO MURIEL TOBON Y OTROS.

Entra la Sala a conocer del recurso de apelación interpuesto por el señor Germán Cavelier Gaviria, impugnante de la demanda, contra la sentencia de 31 de julio de 1995 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Los ciudadanos León Eduardo Muriel Tobón, José María del Castillo Abella y Nelson Merizalde Vanegas, en demandas separadas y en ejercicio de la acción pública de nulidad, las cuales fueron acumuladas mediante auto de 16 de junio de 1992, demandaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Decreto Nº 1677 de 31 de julio de 1990 "Por el cual se declara una zona de Protección del Paisaje", expedido por el Gobernador de Cundinamarca.

2. Normas violadas.

Concepto de la violación 2.1. El demandante León Eduardo Muriel Tobón invoca los artículos 182 y 194 numeral 1, de la Constitución Política de 1886; 7º, literal e) del Decreto 1222 de 1986; la Ordenanza Nº 8 de 1973; y el Decreto Nº 2568 de 1973, básicamente las mismas que sirven de fundamento al acto acusado, cuya violación explica así:

Para que los departamentos puedan actuar y dar estricto cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 182 de la Constitución Política, deben conocer primero de qué manera se dispone su desarrollo legislativo, en orden a fijar el grado de tutela respecto de las materias allí mencionadas. La Gobernación de Cundinamarca expidió el decreto acusado sin aludir al marco legal que la autorizaba para constituír una autoridad supramunicipal y asignarle las atribuciones enumeradas en el artículo 4º del acto impugnado. La Ordenanza Nº 8 de 1973 en manera alguna constituye un reglamento en materia de conservación ambiental. Así las cosas, no podía existir norma que facultara al Gobernador para expedir reglamentaciones al respecto y menos aún para constituír autoridades de la índole propuesta en el artículo 3º del acto cuestionado. El artículo 11 de la Ordenanza facultó al Gobierno Departamental para reglamentar el uso de la tierra con el fin de prevenir el ruido o contaminación ambiental proveniente de las instalaciones industriales, de las que alojen animales y cualesquiera otras que puedan causar ruido o contaminación ambiental; de ahí que el acto acusado en la medida en que ninguno de sus apartes se atiene a lo dispuesto en la Ordenanza, acude a una sutentación indebida. De otra parte, el artículo 3º del Decreto 1677 de 1990 expresa que la reglamentación de la Ordenanza Nº 8 de 1973 en materia de conservación ambiental se refiere a las zonas de protección del paisaje a que alude el Decreto Nº 2568 de 1973. Sin embargo éste consagra regulaciones enteramente ajenas a

los asuntos tratados por el acto acusado y no toca materias que pudieran ser reglamentadas por dicho acto, lo cual conduce a su nulidad. El numeral 1 del artículo 194 de la Constitución Política fué violado, ya que el Gobernador de Cundinamarca, so pretexto de desarrollar el literal e) del artículo 7º del Decreto 1222 de 1986, acude a las facultades reglamentarias, no para ejercerlas, sino para depositarlas en una autoridad diferente, esto es, la autoridad del Valle de Riofrío que se crea en el artículo 3º del Decreto 1677 de 1990. Por lo tanto, se deshace de una atribución que le es propia, como lo es la reglamentación de las ordenanzas, lo que constituye una desviación de las atribuciones propias, que en el fondo se emplearon para finalidades diferentes. 2.2. El demandante José María del Castillo Abella, señala como normas violadas los artículos 20 y 187 numeral 2 de la Constitución Política; 302 del Decreto Ley 2811 de 1974; y 1º del Decreto Reglamentario 1715 de 1978, violación que estructura en: El Gobernador de Cundinamarca no tenía la competencia para declarar un sector del departamento como zona de protección del paisaje, por cuanto el Decreto Ley 2811 de 1974 en su artículo 302 le otorgó dicha competencia al Inderena. Por su parte, el artículo 1º del Decreto reglamentario Nº 1715 de 1978 dispuso que el Inderena determinaría los paisajes que merecen protección teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 302 y 304 del Decreto Ley 2811 de 1974, de donde se

colige que el Gobernador no tiene aptitud legal para determinar zonas de protección del paisaje, no sólo por la disposición legal en comento, sino porque la Ordenanza 8 de 1973 y el Decreto 2568 de 1973 en ningún caso le otorgaron tal competencia, sino que se limitaron a definir en qué consisten las zonas de protección del paisaje y su destinación, sin determinarlas. Además, estas normas son anteriores al Decreto 1715 de 1978 que es de alcance nacional. El acto acusado crea una autoridad con el propósito de dictar un reglamento que permita proteger los recursos naturales y especialmente el paisaje, siendo también por ello ilegal, ya que la única autoridad legal para tales efectos es el Inderena. 2.3. El demandante Nelsón Merizalde Vanegas, considera como normas violadas los artículos 194 numeral 1 y 182 de la Constitución Política; las leyes 3ª de 1961, 2ª de 1978 y 62 de 1983; los decretos 2811 de 1974, 2190 de 1976 y 2655 de 1988; y el Acuerdo 33 de 1979 de la CAR. El decreto acusado es nulo por cuanto el funcionario que lo expidió carecía de competencia para ello, configurándose además una falsa motivación, pues para adoptar las medidas allí consignadas se adujeron facultades legales y constitucionales inexistentes. En efecto, los artículos 182 de la Constitución Política y 7º literal e) del Decreto 1222 de 1986, ordenan a los departamentos adoptar medidas de coordinación o colaboración con las autoridades competentes para la conservación del medio

ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales. La administración, preservación y control de los recursos naturales renovables y no renovables está en cabeza de la CAR y del Ministerio de Minas. Si lo que en realidad perseguía el Gobernador del departamento era proteger los suelos de la Cuenca de Rio Frío, debió apoyarse en las facultades de las normas que citó, pero para ejecutar tareas trazadas o diseñadas por las autoridades competentes en la materia y no para convertirse en administrador del recurso suelo, que fué lo que hizo al declarar zona de protección del paisaje a la citada cuenca, tipificando una desviación de poder. De conformidad con el artículo 11 de la Ordenanza 8 de 1973, el gobernador debía reglamentarla definiendo los usos del suelo y señalando requisitos para las distintas modalidades. En el caso del Decreto 1677 de 1990, la zona de protección del paisaje necesariamente debía estar creada en un reglamento anterior, pues para ella deben existir características físicas, requerimientos para quienes estén allí ubicados, tipo de construcciones que se permiten, condiciones, etc. Según el tercer considerando del acto acusado, este cúmulo de elementos se hallan en los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1973, pero no hay tal, pues ni el decreto de orden departamental radicado bajo ese número ni el del orden nacional se refieren a asuntos de ordenamiento del uso del suelo en Cundinamarca, lo que deja al descubierto la falsa motivación. Con todo aún, suponiendo que la Ordenanza 8 de 1973 contuviese en verdad una

reglamentación clara, debe afirmarse que uno y otro ordenamiento legal perdieron su vigencia al expedirse el Código de Recursos Naturales y todas sus normas reglamentarias, cuya aplicación es competencia de la CAR. El Capítulo VII del Decreto 2811 de 1974 "De la tierra y los Suelos" agota la materia a nivel de principios básicos y generales relacionados con la conservación y uso de los suelos, facultades de la Administración, usos no agrícolas, etc. Esta norma, unida a las facultades de la CAR en cuanto a la determinación del mejor uso de la tierra, autorizaciones concedidas en las Leyes 3ª de 1961, 2ª de 1978 y 62 de 1983 y en el Decreto 2190 de 1976, dejan sin piso los reglamentos locales del Departamento de Cundinamarca. Más aún, como la CAR desarrolló sus facultades en cuanto al uso del suelo en el área de su jurisdicción mediante el Acuerdo 33 de 1979, cobra más vigencia la teoría de que el Decreto 1677 de 1990 desconoció todas sus disposiciones y revivió reglamentos desaparecidos del mundo jurídico por derogación tácita por parte de normas posteriores, especiales y jerárquicamente superiores. El considerando final del Decreto 1677 de 1990 permite traslucir el verdadero motivo del acto, porque afirma que deben tomarse "las medidas de conservación y preservación del Valle del Riofrío" por causa de las explotaciones para lucro particular. Si esto es cierto, el Gobernador, con apoyo en el artículo 182 de la

Carta Política y en el Decreto 1222 de 1986, debió solicitar al Ministerio de Minas el señalamiento restringido de la zona para labores de minería, con base en los artículos 8º, 9º, 10º y demás concordantes del Código de Minas, por ser aquél el organismo estatal competente. En conclusión, el Decreto 1677 de 1990 es violatorio de un régimen especial dictado para la determinación del mejor uso de la tierra. Si dicho uso es para explotaciones mineras, corresponde al Ministerio del ramo expedir las reglamentaciones para su utilización, y si se trata de cumplir cualquier otro uso diferente a éste, la competencia para su clasificación es de la CAR.

3. Impugnantes 3.1. Margarita Ricaurte de Bejarano, arguye que la competencia del Gobernador de Cundinamarca para la expedición del Decreto 1677 de 1990 encuentra su fundamento en las siguientes normas: - Artículo 182 de la Constitución Política, que consagra la función de los gobernadores de coordinar el desarrollo regional y local, lo cual tiene aplicación en los aspectos relativos al uso del suelo. - Artículo 2º del Decreto 2568 de 1974, reglamento de uso del suelo en el Departamento de Cundinamarca, cuya finalidad es ejercer "el control y la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local".

Dicho decreto, reglamentario de la Ordenanza 8 de 1973, adopta la clasificación de los suelos del departamento y lo divide en diversas zonas. En sus artículos 42 y 43 define qué se entiende por zonas de protección del paisaje y señala los usos

prohibidos y permitidos en dichas áreas, todo lo cual está enmarcado dentro de la función del Gobernador de planificar y coordinar el desarrollo regional y local. Por su parte, el literal e) del artículo 7º del Decreto 1222 de 1986 atribuye al Gobernador una competencia suficientemente amplia para que tome las medidas que se requieran para la adecuada preservación de los recursos naturales. La declaración de zona de protección del paisaje de la Cuenca Superior del Valle de Rio Frío era requerida para preservar el paisaje de la región, debido a las actividades depredadoras del medio ambiente, especialmente la minería. Debía pues primar el interés general sobre el particular. La función del Gobernador como Jefe de la Administración Seccional se refleja, entre otras, en la atribución que señala el numeral 1 del artículo 94 del Decreto 1222 de 1986, esto es, la de cumplir y hacer que se cumplan las ordenanzas de las asambleas. En el caso sub lite, mediante los Decretos 2568 de 1974, por el cual se reglamenta la Ordenanza 8 de 1973, y 1677 de 1990, por el cual se declara una zona de protección del paisaje, se ejerció la potestad reglamentaria del Gobernador respecto de la citada ordenanza. No es cierto que el artículo 302 del Código de Recursos Naturales Renovables otorgue competencia privativa y excluyente al INDERENA para determinar las zonas de protección del paisaje, dado que en dicha norma solamente se establece la facultad. Si bien del artículo 1º del Decreto 1715 de 1978 se deduce que el INDERENA

tiene competencia para determinar zonas de protección del paisaje, ello no quiere decir que otras entidades no ostenten la misma competencia puesto que su ejercicio no es incompatible, sino complementario. En este caso, la competencia a nivel nacional la ostenta el INDERENA y a nivel local la Gobernación de Cundinamarca, quien está en capacidad de intervenir en los asuntos que afectan las áreas comprendidas en su jurisdiccción. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 30 del Decreto Ley 2811 de 1974, el cual prescribe que los departamentos y municipios tendrán sus propias normas de zonificación, sujetas a las del orden nacional que establezcan políticas y normas al respecto. En el presente caso, el Departamento de Cundinamarca dictó su Reglamento de Uso del Suelo de acuerdo con las normas generales del Gobierno Nacional y lo aplicó a un caso concreto, esto es, a la Cuenca Superior del Río Frío, clasificándola como zona de protección del paisaje. 3.2. Germán Cavelier Gaviria, aduce que la función de los Gobernadores de coordinar el desarrollo regional y local señalada en el artículo 182 de la Consitución Política, tiene especial aplicación en los aspectos relativos al uso del suelo en el departamento respectivo. El artículo 2º del Decreto 2568 de 1974 faculta al Gobernador para planificar y coordinar el desarrollo regional y local. Este mismo decreto adopta la clasificación de los suelos del Departamento de Cundinamarca, dividiéndolo en diversas zonas. En sus artículos 42 y 43 define qué se entiende por zonas de protección del paisaje y señala sus usos permitidos. El artículo 30 del Código de Recursos Naturales establece que los departamentos

y municipios tendrán sus propias normas de zonificación para la adecuada protección del ambiente y de los recursos naturales. El anterior marco de competencia ha sido ampliado por la nueva Constitución. La competencia del Gobernador para proteger el medio ambiente, el paisaje y los recursos, está dada por los artículos 1º, parágrafo y 2º de la Ordenanza 8 de 1973, con base en los cuales aquél expidió los Decretos 2568 de 1974 y 1199 de 1980, reglamentando la zonificación y subdivisión de áreas urbanas y rurales en el Departamento de Cundinamarca. Por su parte, la Ley 3ª de 1986 en su artículo 1º literales c) y e) dispone que corresponde a los departamentos promover y ejecutar actividades económicas que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes, colaborar con las autoridades competentes para la conservación del medio ambiente, y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales. De otro lado, el literal e) del artículo 7º del Decreto 1222 de 1986 le atribuye a las Gobernaciones una competencia suficientemente amplia para que tomen las medidas que se requieran para la adecuada preservación de los recursos naturales. En el caso objeto de análisis, la declaración de zona de protección del paisaje de la Cuenca Superior del Río Frío era requerida para preservar el paisaje en la región, debido a las actividades depredadoras del medio ambiente, especialmente la minería. Del contenido del artículo 30 del Decreto Ley 2811 de 1974, se deduce que en materia de zonificación interviene tanto el Gobierno Nacional, dictando políticas

generales, como los departamentos y municipios, desarrollándolas y aplicándolas a casos concretos. En este caso, el Departamento de Cundinamarca dictó su reglamento de Uso del Suelo de acuerdo con las normas generales del Gobierno Nacional y lo aplicó al caso concreto de la Cuenca Superior del Río Frío, clasificándola como zona de protección del paisaje. En el artículo 302 ibídem, se reconoce expresamente el derecho que tiene la comunidad de disfrutar el paisaje y la necesidad de determinarlos para potegerlos. De lo expuesto se concluye que en materia ambiental existen competencias complementarias y concurrentes a nivel nacional, regional y local, ostentando el INDERENA la competencia a nivel nacional y la Gobernación de Cundinamarca a nivel regional. Si bien los artículos 9º y 10º del Código de Minas confieren al Ministerio de Minas y Energía la atribución de declarar las zonas restringidas para la minería, ello no implica que sea el único organismo competente para tal efecto, pues como ya se vió, existen otros organismos competentes para proteger el medio ambiente. De acuerdo con los artículos 298 y 313 de la Carta Política, la normatividad departamental y municipal está garantizada constitucionalmente dentro del ámbito territorial de su vigencia. En presencia de la ley regional, la ley nacional posterior tiene que detenerse ante las regulaciones que en aquel ámbito hayan sido dictadas. En el caso sub exámine, la Ordenanza 8 de 1973 y el Decreto 2568 de 1974 de la Gobernación de Cundinamarca se anticiparon a la norma nacional en materia de protección del medio ambiente. Según el artículo 151 de la Constitución, el Congreso puede expedir leyes

orgánicas "relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales", con lo cual aquél puede ejercer una especie de delegación legislativa a entidades tales como las asambleas departamentales y concejos muncipales y de la capital, respetando las demás normas de asignación de competencias a los entes regionales. Esto indica que la normatividad territorial no es exclusivamente nacional sino que habrá disposiciones regionales con fuerza de ley. El Decreto 1677 de 1990 es norma regional de carácter ambiental que consagra la Cuenca Superior del Río Frío como bien de uso público, consagración que no puede ser ya modificada por la ley. Respecto de la falsa motivación debe anotarse que el Decreto 1677 de 1990 fué aclarado mediante el 1771 de 1991, en el sentido de que el Decreto 2568 es de 1974. De todas manera, observando los considerandos del acto acusado, se infiere que el motivo que lo origina es la preservación y conservación de los recursos naturales, del medio ambiente y del paisaje que están amenazados por las explotaciones mineras que se adelantan en la Cuenca Superior del Río Frío. Tampoco se presenta la desviación de poder, por cuanto las competencias invocadas se otorgan para la defensa de los recursos naturales, del ambiente y del paisaje. El decreto demandado contiene medidas administrativas directamente orientadas a esa defensa y protección.

4. El litisconsorte Mediante auto de 2 de diciembre de 1993, el Tribunal dispuso la vinculación al proceso como litisconsorte, a la Nación - Ministerio de Minas y Energía, la cual, a

través de apoderado, contestó la demanda de manera extemporánea. En su alegato de conclusión (fl. 155 del cuaderno principal) expresa que dicho Ministerio efectuó el registro del decreto acusado, por cuanto para la época de inscripción, dicho decreto constituía una norma especial. El Gobernador de Cundimarca al expedir el Decreto 1677 de 1990 violó atribuciones legales asignadas a otras entidades, en el caso en particular, al

INDERENA.

Al confrontar el acto demandado con los Decretos 2420 y 3120 de 1963, se establece que aquél los viola flagrantemente.

II. EL FALLO APELADO Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia declaró la nulidad del Decreto 1677 de 31 de julio de 1990, con fundamento en las siguientes consideraciones: El cargo fundamental a que se contraen los procesos acumulados es la incompetencia de los departamentos para determinar las zonas de protección del paisaje. Para establecer las competencias asignadas a las autoridades en materia de conservación y protección del ambiente y de los recursos naturales, es preciso observar que como el acto acusado se expidió con anterioridad a la Constitución de 1991 y a la Ley 99 de 1993, dicho análisis se adelantará con base en las disposiciones vigentes al momento de su expedición.

A nivel nacional le corresponde al INDERENA la reglamentación, administración, conservación y fomento de los recursos naturales, sin perjuicio, como lo establece el artículo 1o. de la Ley 2a. de 1978, de las funciones que en esas materias les asignaron a las Corporaciones Regionales de Desarrollo dentro del territorio de

sus respectivas jurisdicciones las leyes que las crearon. En consecuencia, correspondía a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez CAR, adoptar la medida a que se contrae el acto acusado. Si bien el artículo 182 de la Constitución Política de 1886 -invocado en el acto acusadoestablecía que los departamentos ejercían sobre los municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, debe tenerse en cuenta que la misma norma dispone que esa atribución la ejercen los departamentos en los términos que señala la ley y, por consiguiente, en materia de administración y protección de los recursos naturales debe actuar de conformidad con el artículo 7o. literal e) del Decreto 1222 de 1986 -igualmente invocado por el gobernador-, es decir, que dicha actividad se encuentra enmarcada dentro de las pautas y orientaciones desarrolladas por las entidades encargadas en primer término del cumplimiento de esas tareas, esto es, el INDERENA y las Corporaciones Regionales de Desarrollo. El Decreto 1715 de 1978 le asignó al INDERENA la determinación de los paisajes que merecen protección, pasando dichas funciones a las Corporaciones Autónomas Regionales. Así las cosas, se tiene que una norma de carácter nacional asignó la competencia en cuestión a una entidad distinta de los departamentos. El artículo 7º literal e) del Decreto 1222 de 1986 no podía servir de fundamento legal para determinar una zona de protección del paisaje, por cuanto la misma señala que es obligación del departamento colaborar con las autoridades

competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente, lo cual indica que son otras autoridades distintas a los departamentos las que diseñan y planifican esas tareas y que a éstos les corresponde colaborar en la ejecución de las mismas. En cuanto a lo establecido en la misma norma en el sentido de que los departamentos podrán disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales, ello no implica que aquéllos no tengan que tomar en cuenta las atribuciones que respecto de la misma materia tienen otras autoridades. En consecuencia, como corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales la determinación de las zonas de protección del paisaje, los departamentos no pueden asumir esa atribución, sino simplemente disponer lo que se requiera a efectos de que se adopten las medias orientadas a que efectivamente se protejan esas zonas. La facultad reglamentaria que invoca el Gobernador respecto de la Ordenanza 8 de 1973 no es válida, pues de una parte, dicha ordenanza no alude a las zonas de protección del paisaje y mucho menos a su determinación por el Gobernador y, de otra, porque así dicho acto departamental contemplara ese aspecto, de todas maneras desbordaría una norma de superior jerarquía, esto es, el artículo 1º del Decreto 1715 de 1978 que le asigna la competencia en esa materia al Inderena. Los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1974 que se invocan también en el acto acusado, definen las zonas de protección del paisaje y la destinación que se les debe dar, pero no determinan dichas zonas ni aluden a la competencia del Gobernador en esa materia.

La Ordenanza 8 de 1973 contiene normas sobre reglamentaciones de zonificación y subdivisión de áreas residenciales urbanas y rurales y establece zonas agropecuarias y forestales de destinación especial en el Departamento de Cundinamarca. En su artículo 11 le atribuye al gobierno departamental la determinación del uso de la tierra, lo cual es distinto a la determinación de las zonas de protección del paisaje, pues esta figura no está relacionada con el uso del suelo sino con el medio ambiente. En los considerandos del Decreto 1677 de 1990 se aduce como razón para declarar zona de protección del paisaje del Valle del Río Frío, el deterioro del ambiente como consecuencia de las explotaciones allí realizadas. En el artículo 2º del acto acusado se ordenó la inscripción del mismo en el Registro Minero, con el objeto de que se tenga en cuenta que el área mencionada es zona de protección del paisaje en los términos de los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1974. Ello lleva a concluír que el decreto demandado señaló que el Valle del Río Frío es una zona en la que no pueden adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración y explotación por cuanto, de una parte, los citados artículos 42 y 43 preceptúan que las zonas de protección del paisaje sólo se podrán destinar a parques, jardines botánicos, moteles y hoteles y otros usos especiales que señalen la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cual, en principio, excluye la minería, y de otra, porque sólo esa puede ser la finalidad de la

orden de inscripción en el Registro Minero, de confomidad con el artículo 289 del Código de Minas. Además, según el artículo 9º del citado código le corresponde al Ministerio de Minas señalar las zonas en las cuales no pueden adelantarse trabajos mineros, por constituír dichas zonas reservas ecológicas incompatibles con tales trabajos de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables. Se concluye entonces que el Gobernador del departamento al ordenar la inscripción del decreto acusado en el Registro Minero, y en consecuencia, señalar el valle del Río Frío como una zona en la cual no se pueden adelantar trabajos mineros, actuó sin competencia y vulneró el mencionado artículo 9o. No se puede afirmar que con fundamento en la Constitución de 1991 el Gobernador tiene competencia para determinar zonas de protección del paisaje en forma tal que se pudiera aducir la purga de inconstitucionalidad o ilegalidad o la convalidación del acto administrativo impugnado, para el caso en que se admitiera que al momento de su expedición el Decreto 1677 de 1990 fue ilegal, pero que posteriormente, con base en la nueva normatividad constitucional, quedó sometido a la legalidad. Lo anterior, por cuanto si bien es cierto que la Constitución de 1991 le asignó competencia a los departamentos para expedir normas en relación con el ambiente, esa atribución conforme al artículo 300 numeral 2 fué asignada en forma específica a las asambleas departamentales, atribución que además es concurrente con la asignada al municipio en cuanto a la preservación y defensa del patrimonio ecológico -artículo 313 numeral 9y con la Nación en relación con

las competencias legales derivadas de los artículos 79 y 80, lo cual exige que, en consecuencia, sea la ley la que precise y delimite los respectivos ámbitos de competencia en materia ambiental y, consiguientemente, la normativa de las asambleas. En tal sentido está orientada la Ley 99 de 1993. En síntesis, el Gobernador de Cundinamarca al expedir el Decreto 1677 de 1990 actuó sin competencia e infringió normas superiores que le asignaban a otras autoridades la atribuc