CE-SEC1-EXP1996-N2241

ACTO ADMINISTRATIVO - Nulidad / DECAIMIENTO DEL ACTO - Efectos / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Como consecuencia de la declaratoria de nulidad El decaimiento del acto sólo tiene como virtualidad la extinción del mismo, pero con efectos jurídicos hacia el futuro, razón por la cual no legitima ni enerva los vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad en que hubiera incurrido el acto. La declaratoria de nulidad conlleva a un restablecimiento automático del derecho, en lo que tiene que ver con la pretensión consistente en que la demandante no está obligada a reformar sus estatutos y que puede continuar desarrollando normalmente su objeto social, a que se refiere el literal a) del petitum de la demanda, pues los artículos 4º y 5º del acto acusado que imponían tal obligación e impedían el desarrollo del objeto social, desaparecieron del mundo jurídico en virtud de la declaratoria de nulidad, por lo cual es viable acceder a dicha pretensión en la forma solicitada en la demanda. Las demás pretensiones no guardan relación de causalidad con la causal (decaimiento del acto) que sirvió al aquo como fundamento para la declaratoria de nulidad, y no puede, por ello, la Sala pretender variar los efectos de tal declaratoria, para hacer depender de los mismos el restablecimiento del derecho impetrado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos

noventa y seis (1996).

Radicación número: 2241

Actor: ASOCIACIÓN CLUB CANINO COLOMBIANO Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 4 de agosto de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 4 de agosto de 1995, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto denegó el restablecimiento del derecho solicitado en los literales a), b) y c) de la segunda pretensión de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I. 1. La ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, la cual fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª. Son nulos los artículos 2°. a 5°. de la Resolución no. 00633 de 11 de agosto de 1992 “Por la cual se resuelve un recurso y se adoptan otras determinaciones”, expedida por el Ministerio de Agricultura. 2ª. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se declare: a) Que la demandante no está obligada a reformar sus estatutos y por tanto puede continuar desarrollando normalmente su objeto social. b) Que la demandante no puede ser considerada como una Asociación Gremial Agropecuaria y por tanto el control y vigilancia sobre sus actividades corresponde

a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y no al Ministerio de Agricultura. c) Que el Ministerio de Agricultura deberá cancelar el registro de la actora como Asociación Gremial Agropecuaria y remitir la documentación pertinente a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá.

I. 2. En apoyo de sus pretensiones adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación: 1°. Debe advertirse que desde el punto de vista legal la actividad canina no puede ser considerada como actividad ganadera o pecuaria, y no desde el punto de vista técnico o puramente semántico, como mal lo estimó el Ministerio de Agricultura en la Resolución acusada.

Olvida dicha Resolución que es la misma ley la que para efectos de su aplicación establece la diferencia alegada, como se desprende de las Leyes 74 de 1926 (artículo 8°., en parágrafo 10, 11 y 13), 200 de 1936 (artículo 1°) , 135 de 1961 (artículo 24 numeral 2°.) y la Ley 20 de 1979 (artículo 14); y de los Decretos 1157 de 1940 y 1414 del mismo año (artículo 2º.) 1545 del 1953 (artículo 1º. y 6º) y 112 de 1995 (artículo 30), que encuentran sólido fundamento en el artículo 65 de la Constitución Política, de cuyo contenido resulta difícil entender cómo la actividad canina, de considerarse actividad pecuaria, podría contribuir directa o indirectamente a la producción de alimentos. De conformidad con las disposiciones legales y constitucionales antes

mencionadas es perfectamente claro que la actividad canina no puede ser considerada como actividad ganadera y por ello las normas en que se fundamenta el acto acusado no pueden aplicarse. La sola expedición de los Decretos 286 y 1025 de 1967 indica con meridiana claridad que a la actividad canina no le son aplicables las disposiciones sobre ganadería y particularmente la Ley 74 de 1926 y el Decreto 1545 de 1953. Por lo expuesto, el acto acusado violó los artículos 65 de la Constitución Política, 13 de la Ley 74 de 1926, 1° de la Ley 200 de 1936, el Decreto 1157 de 1940, 2°. del Decreto 1414 de 1940, 4°. numeral 2°. de la Ley 135 de 1961 y 14 de la Ley 20 de 1979. 2°. Al considerar al acto acusado a la demandante como Asociación Gremial Agropecuaria, sin serlo, vulnero lo dispuesto para estas últimas en los artículos 3°. literal c) y 8° del Decreto Ley 2420 de 1968; 3° numerales 2 y 3, y 12 del Decreto Ley 133 de 1976; 2° del Decreto 829 de 1984, 3° literal l) y 19 literal a) del Decreto Ley 501 de 1989. 3°. Actualmente no existe una reglamentación de la actividad canica o cinológica, hay plena y total libertad no sólo para constituir entidades caninas especializadas sino para que éstas lleven o no los libros genealógicos de todas las razas puras o

de una sola de ellas. 4°. En el presente caso se violan los artículos 215 de la Constitución de 1886, 4°. inciso 1°, 13, 14, 16 y 38 de la Constitución Política de 1991, al exigir el Ministerio de Agricultura a la demandante que reforme sus estatutos, por razones no establecidas previa y expresamente por la ley. En efecto, los artículos 1° y 6° del Decreto 1545 de 1953, que sirvieron de sustento al acto acusado no son aplicables por consiguiente: la actividad canina no se considera como actividad ganadera o pecuaria; dichas normas se refieren a las asociaciones especializadas y la actora no lo es; la autorización dada a las asociaciones de criadores de razas pura de ganado para llevar los libros de la raza respectiva no puede convertirse en una prohibición que impida que tal actividad pueda ser adelantada por otras entidades caninas especializadas o no; y por cuanto los citados artículos no podían ni pueden ser aplicados, de conformidad con lo estatuido en el artículo 215 de la Constitución de 1886 y 4º de la Carta Política de 1991, como tuvo oportunidad de precisarlo la Sección Primera del Consejo de Estado al decretar la suspensión provisional de tales artículos. 5°. Se violó el principio de la reformatio in pejus, que conforme a la sentencia de 27 de octubre de 1975, de la Sección Primera del Consejo de Estado, rige en el campo del procedimiento administrativo y contencioso administrativo, porque el Ministro de Agricultura al resolver el recurso y haciendo más gravosa la situación al único apelante exigió adicionalmente la modificación de sus estatutos.

6°. La Resolución acusada se expidió con abuso o desviación de poder pues, como se deduce de los antecedentes administrativos y de los elementos de prueba que se allegarán al proceso, no fue propiamente la satisfacción de los intereses generales de la colectividad la que indujo al Ministerio de Agricultura a adoptar las determinaciones del acto acusado sino las particulares de la denominada “Asociación Colombiana de Criadores de Rottweiler - A.C.R. - ”, al otorgarle ilegalmente la exclusividad de llevar los libros y registros de esa raza canina y prohibirle a la actora seguir desarrollando esa actividad.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente

manera (folios 299 a 327 del cuaderno no. 1). 1°. Se accederá a la primera pretensión de la demanda por haberse presentado el decaimiento del acto administrativo acusado ya que las normas que le sirvieron de fundamento (los artículos 1°. y 6°. del Decreto 1545 de 1953) fueron declarados nulas por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 11 de marzo de 1993. 2°. En cuanto al restablecimiento del derecho formulado en la demanda se deniega ya que el actor debe someterse a las formalidades y requisitos previstos para el ejercicio de su actividad en el artículo 1° del Decreto 1678 de 26 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, el cual le dio plena competencia a la Dirección General de Producción del Ministerio de Agricultura para abrir y llevar los libros de genealogías, donde deberán registrarse los ejemplares de razas

puras de cualquier clase de ganado producido en el país o importado, y expedir los certificados correspondientes.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la actora sustenta los motivos de inconformidad con la sentencia

apelada, en síntesis, así (folios 6 a 8 del cuaderno No. 3). 1°. La sentencia no tuvo en cuenta los dos planteamientos alrededor de los cuales gira la demanda: a) que la actividad canina no puede ser considerada como actividad ganadera o pecuaria por cuanto los ejemplares caninos no son “ganado” y, por ende, no le son aplicables las disposiciones legales que regulan esta última actividad; y b) Que las entidades caninas, especializadas o no, no pueden considerarse como Asociaciones Gremiales Agropecuarias por cuanto sus actividades no son pecuarias ni su objeto contribuye al desarrollo del sector rural nacional.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Segundo Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a la pretensión a) de la demanda por cuanto la Asociación Club Canina Colombiano no está obligada a reformar los estatutos.

En cuanto a las pretensiones b) y c), el control de las actividades de la Asociación actora corresponde a la Alcaldía de Santa Fe de Bogotá, en tanto no se trate de expedir certificados de razas puras que requieren del registro en el libro de genealogías que se lleva en la Dirección General de Producción del Ministerio de Agricultura.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA El fundamento del recurso de apelación se circunscribe a las pretensiones de

restablecimiento del derecho, a que aluden los antecedentes antes reseñados. Los motivos de inconformidad del recurrente descansan en el hecho de que el aquo no tuvo en cuenta los planteamientos expresados en la demanda y por ello no accedió a tales pretensiones. Es cierto que el Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo acusado por la causal (decaimiento del acto), que además de no ser causal de nulidad, no fue esgrimida como tal en el libelo demandatorio y por lo mismo, no analizó los cargos que se formularon en él, de los cuales hubiera podido depender el restablecimiento del derecho impetrado. Cabe resaltar al respecto que el decaimiento de acto sólo tiene como virtualidad la extinción del mismo, pero con efectos jurídicos hacia el futuro, razón por la cual no legitima ni enerva los vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad en que hubiera incurrido el acto. Observa la Sala que en el presente caso la declaratoria de nulidad conlleva a un restablecimiento automático del derecho, en lo que tiene que ver con la pretensión consistente en que la demandante no está obligada a reformar sus estatutos y que puede continuar desarrollando normalmente su objeto social, a que se refiere el literal a) del petitum de la demanda, pues los artículos 4º y 5º del acto acusado que imponían tal obligación e impedían el desarrollo del objeto social, desaparecieron del mundo jurídico en virtud de la declaratoria de nulidad, por lo cual es viable acceder a dicha pretensión en la forma solicitada en la demanda. En efecto, los citados artículos dispusieron:

“Artículo 4º. La Asociación Club Canino Colombiano –A.C.C.C.–, debe suspender la expedición de certificados de la Raza Canina Rottweiler, e igualmente, abstenerse de llevar los libros genealógicos de la citada raza, sopena (sic) de hacerse acreedora a las sanciones correspondientes”. “Artículo 5º. Con el propósito de fomentar la constitución de Asociaciones Especializadas de Raza, a fin de lograr una mejor selección, control y adiestramiento de cada una de ellas, la Asociación Club Canino Colombiano – A.C.C.C.–, deberá adaptar sus estatutos, en forma tal que solo pueda expedir registros de una raza específica, exceptuando aquellas que ya están constituidas y reconocidas como Asociaciones Especializadas por parte de este Ministerio, para lo cual se le concede un término de sesenta (60) días contados, a partir de la fecha de ejecutoria de la presente resolución”. En lo referente a las pretensiones relacionadas de los literales b) y c) de la demanda, consistentes en que se declare que la demandante no puede ser considerada como Asociación Gremial Agropecuaria por lo cual el control y vigilancia de sus actividades corresponde a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y no al Ministerio de Agricultura, entidad ésta que debe cancelar el registro de aquélla y remitir la documentación a dicha Alcaldía, por no guardar relación de causalidad alguna con lo dispuesto en los artículos 4º. y 5º. declarados nulos y antes transcritos, no tienen vocación de prosperidad. De otra parte, dichas pretensiones tampoco guardan relación de causalidad con la

causal (decaimiento del acto) que sirvió al aquo como fundamento para la declaratoria de nulidad, y no puede, por ello, la Sala pretender variar los efectos de tal declaratoria, para hacer depender de los mismos el restablecimiento del derecho impetrado, pues, al no haber sido impugnada a este respecto la sentencia, cobró firmeza, tornándose así inmodificable sobre este tópico. Por las razones precedentes, y no por la aducida en la sentencia apelada, habrá de confirmarse ésta, pero sólo en cuanto a la denegatoria de las pretensiones b) y c) se refiere. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA: 1º. MODIFICASE el ordinal 2º de la sentencia apelada, y, en su lugar, se dispone: Como consecuencia de la declaratoria anterior, la demandante no está obligada a reformar sus estatutos y por tanto puede continuar desarrollando normalmente su objeto social. 2º. CONFIRMASE el citado ordinal en cuanto a las pretensiones de los literales b) y c) del petitum de la demanda se refiere.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de marzo de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.