CE-SEC1-EXP1996-N2479

FALLO EXTRA PETITA - Se configura por fallar sobre pretensiones no solicitadas / CONDENA EN PERJUICIOS – Improcedencia cuando no fue solicitada en la demanda Como quiera que en el escrito del recurso sí se controvierte la parte resolutiva del fallo en cuanto al restablecimiento del derecho se refiere, debe la Sala, en consecuencia, analizar este aspecto, en orden a determinar si había lugar o no a disponer la condena al pago de perjuicios en abstracto a que aluden los numerales 3 a 5 de dicha parte resolutiva. Advierte la Sala que en las pretensiones de la demanda la actora solicitó a título de restablecimiento del derecho que “...se disponga que están vigentes todos los actos administrativos que el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito o cualquiera otra autoridad competente haya expedido con anterioridad a la expedición de la Resolución 00731 del 7 de febrero de 1992, autorizando rutas (con sus respectivos horarios y niveles de servicios) no contemplados en la misma Resolución 00731 ya tantas veces citada”. Observa la Sala que si bien es cierto que, conforme obra a folio 66 ibidem, la actora en virtud del requerimiento hecho por el a quo estimó la cuantía en la suma de $52.414.240.oo, suma ésta que según ella venía percibiendo en promedio por un año por el desplazamiento de sus vehículos en la ruta a que se contraen los actos administrativos acusados, no lo es menos que tal estimación de la cuantía se hizo para efectos de determinar la competencia del Tribunal, pues en parte alguna del escrito de demanda, ni en el que señaló la cuantía,

impetró como pretensión que se condenara a la demandada a pagar dicha suma a título de restablecimiento del derecho. En el acápite correspondiente a las pruebas relacionó las fotocopias autenticadas de las planillas de despacho de vehículos desde Neiva hasta Planadas “como prueba sumaria del perjuicio que la ejecución del acto podría causar a la empresa Cointrasur”. Pero dicha prueba sumaria, según se lee expresamente en el capítulo correspondiente a la solicitud de suspensión provisional, se acompañó para los efectos de dicha medida precautoria y en manera alguna para obtener condena a su favor por tal concepto. En este orden de ideas se tiene que no podía el a quo resolver sobre pretensiones no solicitadas, pues ello equivale a fallar extra petita partium, lo cual le está prohibido al Juzgador.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá D.C., ocho de (8) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N2479

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA

LTDA. “COINTRASUR” Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO Referencia: Expediente No. 2479. Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de abril de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de 11 de abril de 1996,

proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y condenó en abstracto a la demandada a pagar los perjuicios materiales que se establezcan mediante el trámite incidental previsto en los artículos 307 y 308 del C. de P.C.

I. ANTECEDENTES I.1. La empresa Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda. “Cointrasur”, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, que luego fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª. Es nulo el artículo 3º. de la Resolución No. 00731 de 7 de febrero de 1992 “Por la cual se Autorizan Rutas, Horarios, Niveles de Servicio, se fija Capacidad Transportadora y se derogan todos los actos Administrativos que le otorgaron rutas, horarios, niveles de servicio y fijaron capacidad transportadora a la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda. “Cointrasur” ”, expedida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito; y la Resolución No. 05765 de 22 de diciembre de 1992, expedida por la misma entidad, por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución antes citada. 2ª. A título de restablecimiento del derecho se disponga que están vigentes todos los actos administrativos que el INTRA o cualquiera otra autoridad competente haya expedido con anterioridad a la Resolución No. 00731 autorizando rutas (con sus respectivos horarios y niveles de servicio) no

contempladas en ésta. I.2. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo los siguientes cargos de violación (folios 52 a 53): 1º. Los actos administrativos acusados violaron el artículo 2º del Decreto 608 de 1991, porque esta disposición establece que se incrementarán y modificarán los horarios en las rutas autorizadas y el INTRA actuó como si la actora no tuviera autorizada la ruta Planadas Neiva Girardot y viceversa. 2º. Se violaron los artículos 47 a 49 del Decreto 1927 de 1991, porque no se aplicaron las causales y procedimientos señalados en dichas normas para la revocación del permiso de la actora para servir la mencionada ruta. Se violó igualmente el artículo 103 ibidem, porque el INTRA no autorizó de plano el inventario de rutas presentado y además según esta norma dicha entidad estaba facultada únicamente para incrementar o modificar “...horarios en las rutas autorizadas”, pero no la ruta entendida como la define el artículo 44 del citado Decreto 1927. 3º. Se violó el artículo 2º. Del C.C.A., porque el INTRA en lugar de hacer efectivos los derechos e intereses de la actora en la ruta antes mencionada, lo que hizo fue desconocerlos. También se violaron los artículos 1º, 69, 73 y 74 ibidem, porque si se aceptara en gracia de discusión que el Decreto 1927 de 1991 no prevé todo lo relacionado con la revocación de los permisos para el cubrimiento de rutas, en este caso no se dan las causales previstas en el artículo 69 ni la actora ha manifestado en

forma expresa y escrita su deseo de que le revoquen el permiso para cubrir la referida y tampoco se cumplió con el procedimiento previsto en el artículo 74.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: El artículo 1º del Decreto 608 de 1991 señaló un plazo de tres meses a las empresas transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera con licencia de funcionamiento vigente para que solicitaran conjuntamente la reestructuración de los horarios y niveles de servicio autorizados, sin necesidad de presentar el estudio de que trata el Decreto 1600 de 1990. Es decir, que al señalar ese plazo el Decreto buscaba brindar facilidades a las mencionadas empresas de transporte para que obtuvieran la reestructuración de horarios y niveles de servicio, eliminando la exigencia del requisito de un estudio técnico, y además consagraba la obligación del INTRA de atender favorablemente esas solicitudes.

Para que el INTRA autorizara a las empresas de transporte los horarios incrementados y modificados por ellas en las rutas autorizadas, así como sus niveles de servicio, según el artículo 2º ibidem dichas empresas debían presentar ante esa entidad, dentro de los dos meses siguientes a la publicación del Decreto, el inventario de las rutas autorizadas y los horarios servidos discriminados en horarios autorizados, modificados o incrementados, con su respectivo nivel de servicio. Además, debían anexar prueba fehaciente de haber servido esos horarios en los meses de septiembre y octubre de 1990. Se entendía que las empresas que no dieran cumplimiento a lo establecido

en el artículo 3º sobre la presentación del aludido inventario dentro del plazo fijado estaban sirviendo los horarios autorizados con su respectivo nivel de servicio (artículo 6º). De lo anteriormente anotado, se desprende lo siguiente: La presentación del inventario de las rutas autorizadas y los horarios servidos sólo resultaba obligatoria para las empresas de transporte que estuvieran interesadas en acogerse a lo favorable del Decreto 608 de 1991 para la reestructuración de los horarios y niveles de servicio, pues se entendía que las empresas que no lo presentaban estaban sirviendo los horarios autorizados con sus respectivos niveles de servicio. La presentación del inventario con indicación de las rutas autorizadas y los horarios servidos, discriminados en autorizados, modificados o incrementados, así como la prueba fehaciente de haber servido esos horarios en los meses de septiembre y octubre de 1990, sólo constituía una exigencia para efectos de autorizar a las empresas de transporte los horarios incrementados y modificados por ellas en las rutas autorizadas, así como los niveles de servicio. De consiguiente, las omisiones sobre ese particular sólo tenían incidencia en dichas autorizaciones, pues podían negarse por ello. En conclusión, la omisión en la presentación del inventario de las rutas y horarios no traía consecuencia alguna desfavorable para las empresas de transporte respecto de las rutas autorizadas, así como tampoco la traía para el evento de que presentado el inventario en relación con una ruta se omitiese la demostración sobre el servicio de los horarios en los meses de septiembre y octubre de 1990, y mucho menos si respecto de la misma no se indicaba ni demostraba la existencia del acto administrativo que autorizaba esa ruta.

Del contenido del Decreto 608 de 1991 no se deduce, por tanto, que al ejercer la atribución señalada en el artículo 2º para autorizar los horarios incrementados o modificados por las empresas de transporte, así como los niveles de servicio, el INTRA estuviese facultado a la vez para derogar los actos administrativos que con anterioridad esa entidad o cualquier otra autoridad le hubiese expedido a una determinada empresa autorizando rutas, horarios, niveles de servicio y fijando capacidad transportadora. La atribución concedida en la citada norma no conlleva la otra. De manera que el INTRA desbordó las atribuciones conferidas por el artículo 2º del Decreto 608 de 1991. Además de ello implicó una violación de las disposiciones especiales que para la época de expedición de las Resoluciones acusadas regulaban lo relativo a la revocatoria del permiso para servir rutas, horarios o áreas de operación, contenidas en los artículos 47 a 49 del Decreto 1927 de 1991. También se vulneró el artículo 73 del C.C.A., pues la revocatoria en la forma como se hizo implicó que esa medida se adoptara sin el consentimiento expreso y escrito de la empresa titular de los permisos para explotar rutas. Por lo anterior se declarará la nulidad del artículo 3º de la Resolución No. 00731 de 1992 y se accederá al restablecimiento del derecho solicitado, pues es una consecuencia de la nulidad que se decreta. Como el Consejo de Estado en auto de 18 de junio de 193 consideró que en este caso se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y, en consecuencia, el Magistrado sustanciador solicitó la corrección de la

demanda para que la actora hiciera la estimación razonada de la misma, se entiende que también se pretende una reparación de los perjuicios que se hubieran podido causar con los actos acusados. El perjuicio lo deriva la demandante de la consideración según la cual la derogatoria implicó la revocatoria de la Resolución No. 100 de 6 de octubre de 1977 del INTRA Regional Tolima, y ello es cierto. Ahora, la demandante estima los perjuicios en la suma de $52.414.240.oo, correspondiente a un año de actividades para la explotación de la ruta Planadas Neiva Girardot Viceversa. Esa condena se hará en abstracto, pues no se encuentran suficientemente cuantificados los perjuicios. En consecuencia, la liquidación de los mismos se hará mediante el trámite incidental previsto en los artículos 307 y 308 del C. de P.C., de acuerdo con las siguientes bases: a) El valor de los perjuicios será el correspondiente a las utilidades dejadas de percibir por la demandante durante el año siguiente contado a partir de la ejecutoria de los actos administrativos acusados. b) El valor de las utilidades dejadas de percibir corresponderán al tiempo en que efectivamente, dentro del mencionado lapso de un año, se hubiese dejado de prestar el servicio de transporte en la mencionada ruta. c) El valor no puede superar la suma de $52.414.240.oo, pues a esa cifra lo limitó la actora. d) Para determinar el monto de los perjuicios se establecerá el valor de los ingresos y a esa suma se le descontarán los gastos en que hubiera podido incurrir la actora para prestar el servicio en la mencionada ruta.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la Nación —Ministerio de Transporte—, adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: El INTRA se fundamentó para expedir la Resolución No. 00731 de 7 de febrero de 1992 en el Decreto 608 de 1991 que prevé que las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera con licencia de funcionamiento vigente pueden solicitar conjuntamente la reestructuración de horarios y niveles de servicio sin necesidad de presentar el estudio de que trata el Decreto 1600 de 1990, fijando un plazo especial de 3 meses para el efecto.

Igualmente tuvo en cuenta el contenido del artículo 103 del Decreto 1927 de 1991. El Tribunal aceptó en la sentencia la plena eficacia y validez del escrito con el cual se subsanó la demanda original y se estableció un nuevo capítulo denominado “Cuantía”, por valor de $52.414.240.oo. Tal memorial no cumple con el requisito exigido en el artículo 137 numeral 6º del C.C.A. que requiere la estimación razonada de la cuantía. Luego, no se puede condenar a la Nación. Además, no están demostrados los perjuicios dentro del proceso, pues la actora pudo utilizar los vehículos correspondientes en las demás rutas y horarios que le fueron autorizados por la Resolución No. 00731 de 1992. Tampoco está demostrada la paralización de los automotores ni durante qué término ni en qué rutas.

IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo

ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se confirme la sentencia apelada en sus numerales 1 y 2 porque, a su juicio, el recurrente sólo sustentó el recurso respecto de la condena en perjuicios. Estima que debe revocarse dicha sentencia en sus numerales 3 a 5 porque en el caso objeto de estudio no se solicitó y menos aún se sustentó en la demanda la reparación del daño que se alega, lo cual impide una condena en tal sentido.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según se lee en el texto de la Resolución No. 00731 de 7 de febrero de 1992, la Administración se fundamentó para su expedición en el Decreto 608 de 1991 y en el artículo 103 del Decreto 1927 de 1991 (folios 3 y 4 del cuaderno principal).

En el escrito contentivo del recurso el apoderado de la entidad pública recurrente no hace más que reiterar que dicha Resolución se fundamentó en tales disposiciones, pero en parte alguna controvierte los argumentos que tuvo en cuenta el a quo para decretar la nulidad de los actos administrativos acusados. En efecto, para nada hace mención a los artículos 2º del Decreto 608 de 1991, 47 a 49 del Decreto 1927 de 1991 y 73 del C.C.A., normas éstas que halló transgredidas el Tribunal. Por ello, y como lo sugiere la señora Agente del Ministerio Público, es del caso confirmar los numerales 1 y 2 del fallo impugnado, que disponen lo siguiente:

“1º. Se declara la nulidad del artículo 3º de la Resolución número 00731 del 7 de febrero de 1992, expedida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito INTRA. Así mismo, se declara la nulidad de la Resolución número 05765 del 22 de diciembre de 1992, proferida por la misma entidad, en cuanto al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la citada Resolución 00731 de 1992 confirmó el artículo 3º de la misma. 2º. Como consecuencia de lo anterior se declara que se encuentran vigentes todos los actos administrativos del Transporte o cualquiera otra autoridad competente haya expedido con anterioridad a los actos acusados autorizando rutas a la Cooperativa demandante, con sus respectivos horarios y niveles de servicio, no contemplados en la Resolución 00731 de 1992, siempre y cuando no hayan sido revocados con posterioridad a la expedición de ésta”. Como quiera que en el escrito del recurso sí se controvierte la parte resolutiva del fallo en cuanto al restablecimiento del derecho se refiere, debe la Sala, en consecuencia, analizar este aspecto, en orden a determinar si había lugar o no a disponer la condena al pago de perjuicios en abstracto a que aluden los numerales 3 a 5 de dicha parte resolutiva. Advierte la Sala que en las pretensiones de la demanda la actora solicitó a título de restablecimiento del derecho que “...se disponga que están vigentes todos los actos administrativos que el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito o cualquiera otra autoridad competente haya expedido con anterioridad a la expedición de la Resolución 00731 del 7 de febrero de 1992, autorizando rutas

(con sus respectivos horarios y niveles de servicios) no contemplados en la misma Resolución 00731 ya tantas veces citada” (folio 51 ibidem). Observa la Sala que si bien es cierto que, conforme obra a folio 66 ibidem, la actora en virtud del requerimiento hecho por el a quo estimó la cuantía en la suma de $52.414.240.oo, suma ésta que según ella venía percibiendo en promedio por un año por el desplazamiento de sus vehículos en la ruta a que se contraen los actos administrativos acusados, no lo es menos que tal estimación de la cuantía se hizo para efectos de determinar la competencia del Tribunal, pues en parte alguna del escrito de demanda, ni en el que señaló la cuantía, impetró como pretensión que se condenara a la demandada a pagar dicha suma a título de restablecimiento del derecho. En el acápite correspondiente a las pruebas relacionó las fotocopias autenticadas de las planillas de despacho de vehículos desde Neiva hasta Planadas “como prueba sumaria del perjuicio que la ejecución del acto podría causar a la empresa Cointrasur”. Pero dicha prueba sumaria, según se lee expresamente en el capítulo correspondiente a la solicitud de suspensión provisional, se acompañó para los efectos de dicha medida precautoria (folios 54 y 55 ibidem) y en manera alguna para obtener condena a su favor por tal concepto. En este orden de ideas se tiene que no podía el a quo resolver sobre pretensiones no solicitadas, pues ello equivale a fallar extra petita partium, lo cual le está prohibido al Juzgador. Por esta razón, habrán de revocarse los numerales

3 a 5 de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que aluden a la condena en perjuicios, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. CONFIRMANSE los numerales 1 y 2 de la parte resolutiva de la sentencia apelada. 2º. REVOCANSE los numerales 3 a 5 ibidem, y, en su lugar se dispone que no hay lugar a condena en perjuicios por no haber sido solicitados. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de noviembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Manuel

S. Urueta Ayola.