CE-SEC1-EXP1996-N3071

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Pruebas / ACTUACION ADMINISTRATIVA - Control de legalidad. Asistencia de apoderado / DERECHO DE DEFENSA - Ausencia de violación De aceptarse como cierto que la petición resuelta mediante los actos administrativos acusados fue irrespetuosa, ello de manera alguna traería como consecuencia la nulidad de los mismos, pues tal hecho no puede considerarse como un vicio que invalide su expedición, dado que lo que aquí se controvierte es la legalidad de la actuación administrativa que precedió su expedición. En el procedimiento administrativo, las pruebas, para el caso concreto, las declaraciones rendidas dentro del mismo, no están sujetas a una ritualidad especial. Respecto a la apreciación de la demandante en el sentido de que también fue violado el derecho de defensa de los declarantes por cuanto no estaban asistidos por defensor alguno, debe precisarse, en primer lugar, que por no tratarse de una sindicación de carácter penal en contra de los declarantes, no se hacía necesario el que estuviesen representados por apoderado, y, en segundo lugar, que en todo caso no existe prueba en el expediente de que los interrogados hayan solicitado estar asistidos de un abogado y que tal solicitud les hubiere sido negada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: MANUEL URUETA AYOLA

Santafé de Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N3071

Actor: COLEGIO NACIONAL DE PERIODISTAS

El Colegio Nacional de Periodistas, a través de apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el Artículo 85 del C.C.A., solicita de esta Corporación: a) La nulidad de las Resoluciones Nos. G - 004 de 25 de junio de 1992 y E - 00163 de 9 de septiembre del mismo año: y b) A título de restablecimiento del derecho, se reconozca a la Junta Directiva de dicho colegio, que cumplió con los requisitos pertinentes para su elección.

I. LOS ACTOS ACUSADOS 1º. Resolución No. G - 004 de 25 de junio de 1992, a través de la cual la Inspección de Trabajo de la Sección de Trabajo e Inspección y Vigilancia de la Dirección Regional de Santander, ímprobo la elección y designación de la Junta Directiva del Colegio Nacional de Periodistas, Seccional Santander. 2º. Resolución No. E - 00163 de 9 de septiembre de 1992, por medio de la cual la Jefatura de la Sección de Trabajo e Inspección y Vigilancia de la Dirección anteriormente citada, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. G - 004, confirmándola.

II. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION — De orden constitucional: Artículos 23 y 29. — De orden legal: Artículos 6º incisos 3º y 5º del C.C.A.; 4º., 63, 66 y 71 del C. de P. C.; 59 del C.P del T. — De orden reglamentario: Resolución No. 1718 de 1991, expedida por el

Ministerio de Trabajo.

Primer cargo. El procedimiento que culminó con los actos acusados violó el Artículo 23 de la Constitución Política, por cuanto el impugnante de la elección, señor Jorge Murillo Ramos, presentó ante la inspectora de Trabajo escritos groseros, irrespetuosos y ultrajantes que violan los más elementales derechos de las personas, los “debieron ser rechazados de plano por la Funcionaria del Trabajo”. Segundo cargo. El debido proceso fue violado por la funcionaria laboral “al permitir que dentro de la investigación que ella adelantó intervinieran simultáneamente el impugnante Jorge Murillo Ramos y su apoderado el abogado Gerardo Vargas Rincón, cuando ningún procedimiento permite la doble actuación, en primer lugar, y en segundo lugar cuando no se trataba de Audiencia de Conciliación o de Interrogatorio de Parte, diligencias únicas permitidas por las Normas Laborales dentro del trámite administrativo”. Tercer cargo. Fue desconocido el inciso 6º del Artículo 3º del C.C.A., que habla del principio de imparcialidad, porque “la anterior disposición no fue tenida en cuenta por la funcionaria laboral, pues desde antes de presentarse la Solicitud de Inscripción de la Nueva Junta Directiva, ella ya había sido aleccionada por el ciudadano Jorge Murillo Ramos para que obstaculizara por todos los medios el reconocimiento de la Junta”. Cuarto cargo. El Artículo 4º del C. de P. C., que se refiere a la interpretación de las normas procesales también fue violado, por cuanto la Inspectora en su equivocado trámite utilizó normas del C.C.A., del C.L. y del C. de P.C., sin otorgar

la garantía constitucional del debido proceso y sin respetar el derecho de defensa, ya que permitió que el impugnante como su apoderado “...interrogaran a su antojo a las personas citadas por su despacho, no para interrogatorio de parte, y sin estar asistidos por defensor, produciéndose en consecuencia la desigualdad de las partes en el proceso”. Quinto cargo. Se transgredió el derecho de postulación contenido en el Artículo 63 del C. de P.C., pues el impugnante otorgó poder a un abogado para que lo representara en la actuación ante la Regional del Trabajo, perdiendo automáticamente por lo tanto la personería para actuar. Sin embargo, con la anuencia de la funcionaria del Ministerio de Trabajo el poderdante intervino independientemente, así como conjuntamente con su apoderado, con lo que de paso se viola el Artículo 66 ibídem, dado que se permitió actuar simultáneamente al poderdante y al apoderado, pues ambos interrogaron y presentaron escritos y alegatos sobre la apelación. Sexto cargo. Los numerales 1, 2 y 3 del Artículo 71 del C. de P.C. fueron violados, al obrar el impugnante de mala fe, pues su único propósito fue el de que no se reconozca la nueva Junta Directiva para que así no haya representación legal para defender los derechos del Colegio Nacional de Periodistas, los cuales fueron usurpados por el señor Murillo y el anterior presidente, señor Francisco Herreño. También obró temerariamente al invocar pretensiones no probadas, y al presentar escritos carentes del más mínimo respeto que deben tener los derechos de las personas. Séptimo cargo. Se violó el Artículo 59 del C. de P. L., pues los periodistas

que tuvieron que acudir a declarar, citados de oficio por la funcionaria laboral, “...no fueron interrogados ‘libremente’; como lo señala la norma, sino bajo la gravedad del juramento, y no solamente eso, sino que permitió que fueran interrogados por el Impugnante y su Apoderado simultáneamente, como si se tratara de un interrogatorio de Parte jamás solicitado”. Octavo cargo. Se dejó de aplicar la Resolución No. 1718 de 1991 del Ministerio de Trabajo, en el sentido de que para el trámite de registro de cambios en la Junta Directiva, de que trata el Artículo 371 del C.S.T., debe seguirse las pautas señaladas en dicha resolución y no los del Decreto Reglamentario 1469 de 1978, el cual debe entenderse tácitamente subrogado por la citada resolución, pues el Decreto acusa vacíos en cuanto a términos, notificaciones y recursos, mientras que la Resolución 1718 es muy clara al señalar que para el efecto se sigan las disposiciones contempladas en el C.C.A. Lo anterior, según la parte actora, se fundamenta en el “Comentario Legis. Código interno No. 3437 del Código de Régimen Laboral Colombiano, al referirse al Registro Sindical, que debe tramitarse según la Resolución 1718 / 91, para los diferentes actos de las organizaciones sindicales, entre los cuales están: “Las publicaciones de los actos administrativos que ordenan la inscripción de los sindicados, las modificaciones estatuarias, “y los cambios que se producen en la composición de las juntas directivas y su representación legal”.

III. ACTUACION Tramitado este proceso inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de junio de 1994 se produjo sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda contra la cual se interpuso oportunamente el recurso de apelación. Surtido el trámite de la segunda instancia ante el Consejo de Estado, el Magistrado Sustanciador se percató en el momento de redactar el proyecto de sentencia que el proceso de la referencia era de única instancia ante la Corporación por lo que hubo necesidad de decretar la nulidad de todo lo actuado. Así las cosas, mediante proveído de 27 de enero de 1995 se admitió la demanda que fue notificada a la Dirección Nacional del Trabajo de Santander, quien no la contestó.

Llegada la oportunidad de proferir el fallo de única instancia, la Magistrada Sustanciadora observó que el despacho había omitido pronunciarse respecto de las pruebas solicitadas por la parte actora, lo que condujo a una nueva declaratoria de nulidad respecto de lo actuado, a partir de aquel momento.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurardor Segundo Delegado ante esta Corporación no rindió nuevamente concepto, pues ya lo había hecho antes de que se decretara la segunda nulidad.

V. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previa las siguientes CONSIDERACIONES Frente al primer cargo. Preceptúa el Artículo 23 de la Constitución Política: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta

resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Considera la demandante que la norma arriba transcrita fue violada con la expedición de los actos acusados, por cuanto el impugnante, señor Murillo Ramos “...esgrime argumentos groseros, irrespetuosos y ultrajantes que violan los más elementales derechos de la personas...” debiendo haber sido rechazada de plano dicha petición por la funcionaria del Trabajo. Para la Sala el anterior cargo no tiene vocación de prosperidad, ya que quien debe determinar si se trata de una petición irrespetuosa o no es el funcionario a quien se le dirige. En el caso sub judice la funcionaria de la Oficina del Trabajo, lejos de contrariar el canon constitucional que se que se invoca como violado lo que hizo fue darle aplicación, al tramitar la petición presentada por el señor Murillo Ramos. De otra parte, de aceptarse como cierto que la petición resuelta mediante los actos administrativos acusados fue irrespetuosa, ello de manera alguna traería como consecuencia la nulidad de los mismos, pues tal hecho no puede considerarse como un vicio que invalide su expedición, dado que lo que aquí se controvierte es la legalidad de la actuación administrativa que precedió su expedición. Frente al segundo, cuarto, quinto y séptimo cargos: En esencia, considera la parte actora que se violó el debido proceso y por lo tanto el derecho de defensa de su representada, por cuanto las personas que fueron llamadas a declarar lo hicieron bajo la gravedad de juramento y sin apoderado y además porque se permitió que en la actuación administrativa adelantada intervinieran para

interrogar, tanto el impugnante como su apoderado. Sobre el particular, es necesario precisar que en el presente caso se trata de un procedimiento adelantado por una autoridad administrativa, regido por las normas del C.C.A., tal como reza el Artículo 1º del C.C.A.: “Artículo 1º Campo de Aplicación. Las normas de esta parte primera del Código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes... cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de ‘autoridades’. Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte que sean compatibles...”. La norma transcrita indica con claridad que las autoridades administrativas, entre las que se encuentran las integrantes del Ministerio de Trabajo, deben seguir en el trámite de los asuntos sometidos a su cargo el procedimiento allí previsto, a menos que existan procedimientos especiales, que no es precisamente la situación en el caso analizado. Procede entonces la Sala al análisis de la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados, para establecer sí en efecto se violaron el debido proceso y el derecho de defensa de la institución demandante. A folio 37 del Anexo No. 1 obra el escrito presentado por el señor Jorge Murillo Ramos, donde impugna la Asamblea General Ordinaria del Círculo Nacional de Periodistas - Seccional Santander, celebrada el 21 de marzo de 1992, y en consecuencia solicita no se inscriba la Junta Directiva allí elegida.

A folio 68 ibídem, se encuentra el Auto G - 011 de 13 de abril de 1992, donde la Inspectora del Trabajo resuelve: “Artículo Primero. Avóquese Investigación Administrativa tendiente a esclarecer la impugnación presentada, ordenándose para tal efecto la práctica de las siguientes pruebas:

1. Solicitar a los señores Mario Jiménez Carvajal y al doctor Pedro Gerardo Tabares C. relación de las Tarjetas Profesionales expedidas por el Ministerio de Educación de todos los miembros del Colegio Nacional de Periodistas; relación de la cancelación de cuotas.

2. Citar a declaración juramentada a las siguientes personas: Rafael

Serrano Prada, Pedro José Luquerna, Pedro Gerardo Tabares C., Antonio Ochoa, Juan F. Gualdrón.

3. Oficiar al Banco Popular oficina principal con el objeto de establecer si ha habido consignaciones y su monto en la cuenta del Colegio Nacional

de Periodistas, Seccional Santander.

4. Las demás pruebas que el Despacho y las partes consideren necesarias en relación directa con el caso investigado y tendientes al esclarecimiento de los hechos...”.

A folio 80 ibídem aparece el oficio 27 de abril de 1992 suscrito por la “Junta Provisional Colegio Nacional de Periodistas y Socios”, donde solicita a la Oficina de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Trabajo - Seccional Santander, que no se tenga en cuenta la impugnación llevada a cabo por el señor Murillo Ramos y en consecuencia se inscriba y legalice la Junta Directiva en cuestión. En materia de pruebas el C.C.A. establece en su Artículo 34: “Artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán

pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”. Del texto de la norma transcrita se deduce que en el procedimiento administrativo, las pruebas, para el caso concreto, las declaraciones rendidas dentro del mismo, no están sujetas a una ritualidad especial. En consecuencia, si bien es cierto que la Sala al examinar las declaraciones rendidas, entre otros, por los señores Pedro Tabares (fl. 96 del Anexo No. 1) y Francisco Gualdrón (fl. 103 ibidem) encuentra que en efecto el señor Murillo Ramos interroga a los testigos, pese a haber otorgado poder a un abogado para que lo representara en la actuación administrativa, estima que ello no configura una violación al derecho de defensa, pues los citados declarantes estaban en libertad de responder o no a las preguntas del mencionado señor Murillo. Prueba de ello, es la constancia que obra a folio 105 de Anexo No. 1 donde se lee: “Constancia: El despacho deja expresa constancia de que en este despacho no se dará lugar a más preguntas hechas por el impugnante en razón a que el declarante manifestó desde el comienzo de la diligencia que no respondería a ninguna pregunta hecha por el impugnante sino que solamente lo haría si el inspector ha (sic) bien tiene hacer y que se la haga el Despacho”. Respecto a la apreciación de la demandante en el sentido de que también fue violado el derecho de defensa de los declarantes por cuanto no estaban asistidos por defensor alguno, debe precisarse, en primer lugar, que por no

tratarse de una sindicación de carácter penal en contra de los declarantes no se hacía necesario el que estuviesen representados por apoderado; y, en segundo lugar, que en todo caso no existe prueba en los expedientes de que los interrogados hayan solicitado estar asistidos de un abogado y que tal solicitud les hubiere sido negada. Además, las diligencias estuvieron presididas por la Inspectora de Trabajo y del contenido de las declaraciones rendidas en manera alguna se evidencia que el derecho de defensa haya sido contrariado. En cuanto a la inconformidad de la parte actora por haber sido recibidas las declaraciones bajo la gravedad del juramento, se tiene que la misma no cita cuál es la norma que prohibe que en una actuación administrativa se rinda una declaración en tales condiciones, encontrando la Sala que antes bien por el contrario, dicha formalidad le imprime un carácter de seriedad y veracidad a la versión rendida, dadas las consecuencia que conlleva el faltar al juramento, lo que sin lugar a dudas redunda en beneficio de la investigación adelantada. En consecuencia, los cargos no prosperan. Frente al tercer cargo. La demandante se limita a afirmar que la funcionaria laboral con anterioridad a la Inscripción de la nueva Junta Directiva había sido aleccionada por el señor Jorge Murillo Ramos para que obstaculizara el reconocimiento de dicha Junta, por lo cual considera se violó el principio de imparcialidad contenido en el Artículo 3º del C.C.A. Basta para desestimar el cargo en estudio observar que tal observación carece de respaldo probatorio en el expediente, dado que los testimonios rendidos en la actuación administrativa nada dicen al respecto.

Frente al sexto cargo. Considera la demandante que se desconoció el Artículo 71 del C. de P. C., por cuanto el impugnante señor Murillo Ramos, obró de mala fe y en forma temeraria al invocar pretensiones no probadas y al carecer sus escritos del más mínimo respeto que deben tener los derechos de las personas. Sobre el particular, estima esta Corporación que el cargo anterior no logró ser probado y antes bien por el contrario la parte actora ni siquiera intentó desvirtuar las razones consignadas en los actos administrativos acusados que llevaron a la Dirección Regional Seccional Santander a “Improbar la elección y designación de la Junta Directiva Total del Colegio Nacional de Periodistas Seccional Santander...”, como lo fueron las violaciones a los Estatutos del Círculo Nacional de Periodistas, entre otras, el no acreditar en debida forma la participación de los 28 afiliados en la Asamblea realizada para que éstos tuvieran voz y voto; el no haberse divulgado en la convocatoria a la Asamblea el temario a tratar con una antelación no menor a 30 días; el no haberse acreditado la calidad de periodistas da todos los asistentes; el no pago de la cuota de admisión, etc. Frente al octavo cargo. Considera la demandante que para el trámite del registro de cambio de las juntas directivas a que se refiere el Artículo 371 del C.S. del T., deben seguirse las pautas señaladas en la Resolución No. 1718 de 1991 del Ministerio de Trabajo (la cual considera violada) y no en el Decreto Reglamentario 1469 de 1978, dado que según aquélla, éste fue derogado

tácitamente por dicha resolución. Respecto de lo anterior, cabe advertir que sin entrar a un mayor análisis debe desestimarse el cargo, pues en virtud de la jerarquía de las normas es imposible que una resolución pueda derogar un decreto reglamentario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo. CONDENASE en costas a la parte actora, de conformidad con los Artículos 171 del C.C.A. y 392 numeral 1 del C. de P. C. tasénse por secretaría. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.