CE-SEC1-EXP1996-N3123

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Requisitos para adjudicación de rutas y horarios / ACTO ADMINISTRATIVO - Resolución motivada en casos de adjudicación de rutas y horarios / PARQUE AUTOMOTOR - Edad promedio / RUTAS Y HORARIOS - Trámite para la adjudicación Los factores en este caso de asignación de rutas y horarios son numéricos, producto como antes se dijo de aplicación de fórmulas matemáticas que no permiten mayores interpretaciones, salvo la de quien tuvo un mayor o menor puntaje, reuniendo así los requisitos exigidos por la ley para la adjudicación. Para la valoración de la edad promedio del parque automotor se tuvo en cuenta la fecha más próxima a la expedición del acto administrativo, pues este promedio puede variar por la vinculación o desvinculación de vehículos. Encuentra la Sala que la explicación es lógica, tratándose como en el presente caso, de un servicio público cuya prestación se debe garantizar en condiciones óptimas, una de las cuales es relativa a la edad de los vehículos que lo sirven.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: RODRIGO RAMÍREZ GONZÁLEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., febrero 2 de mil novecientos noventa y seis.

Radicación número: 3123

Actora: COOP. SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LTDA.

COPETRÁN Referencia: Autoridades Nacionales Se dispone la Sala a fallar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la empresa de la referencia contra las siguientes Resoluciones

expedidas por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito: 04698 del 6 de octubre de 1993, por la cual se resuelven unas solicitudes y propuestas de rutas y horarios a unas empresas de transporte público de pasajeros en las rutas El Banco - Aguachica - San Alberto - Bucaramanga - Pamplona - Cúcuta y viceversa; Santa Fe de Bogotá - Bucaramanga - Aguachica - Ocaña y viceversa; y, El Banco - El Burro - Aguachica - Ocaña - Sardinata - Cúcuta y viceversa; y 06722 del 22 de diciembre de 1993, por la cual se decide un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución anteriormente citada. LOS ACTOS ACUSADOS Mediante la primera de las Resoluciones el Intra decidió autorizar a la Empresa Cooperativa Integral de Transportadores Omega Ltda., la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en las siguientes rutas: Ruta 1: El Banco - Aguachica - San Alberto - Bucaramanga - PamplonaCúcuta y viceversa.

Saliendo de El Banco: 07:00

Saliendo de Cúcuta: 22:00

Ruta 2: Santa Fe de Bogotá - Bucaramanga - Aguachica - Ocaña y viceversa.

Saliendo de Santa Fe de Bogotá: 19:00

Saliendo de Ocaña: 20:00

Además autorizó a la Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda., Copetrán, la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en la ruta 3: El Banco - El Burro - Aguachica - Ocaña - Sardinata - Cúcuta y viceversa,

así:

Saliendo de El Banco: 09:00

Saliendo de Cúcuta: 20:00

Así mismo, decidió negar las propuestas de otras empresas, entre ellas “Copetrán”, por no existir mayor disponibilidad de horarios en las rutas 1 y 2. Por medio de la segunda de las resoluciones referenciadas se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera, confirmándola en todas sus partes. Este acto administrativo fue notificado personalmente al apoderado de Copetrán el día 7 de julio de 1994. Se pretende con la demanda que se decrete la nulidad de los actos acusados, así como el restablecimiento del derecho en el sentido de asignarle a Copetrán, por quien corresponda, los horarios disponibles en las rutas a que se refieren los actos administrativos impugnados. Los fundamentos de hecho de la demanda son los siguientes: Según la parte motiva de la Resolución número 04698 de 6 de octubre de 1993, la empresa Cooperativa Integral de Transportadores Omega Ltda. había solicitado a principios de 1993 la adjudicación de unas rutas y horarios; al aviso publicado por el Intra y ordenado por Resolución 02537 del 20 de mayo de 1993 sobre la disponibilidad de horarios en las rutas solicitadas, presentaron propuestas cinco (5) empresas; no hubo oposición a lo determinado en la Resolución 02537 del 20 de mayo de 1993 y la División de Empresas y Rutas elaboró el estudio de 117 de 1993 para la adjudicación de rutas y horarios que se plasmó en la Resolución 04698 de 1993. Las rutas y horarios fueron asignados, como antes se dijo, y dentro de la

oportunidad legal Copetrán interpuso recurso de reposición contra la Resolución inicial, aduciendo que hubo indebida aplicación de la metodología a que se refiere el Decreto 1927 de 1991. El recurso de reposición fue resuelto mediante la Resolución 06722 del 22 de diciembre de 1993, confirmándose la decisión impugnada. Esta resolución fue notificada a Copetrán el 7 de julio de 1994. NORMAS CITADAS COMO VIOLADAS Y LA EXPLICACION DE LA VIOLACION El actor señala como tales los artículos 57 (numeral 2) y 58 del Decreto 1927 de 1991 y los artículos 3 y 35 del Código Contencioso Administrativo. Al entrar en la explicación de la violación que denuncia, el actor manifiesta que la Resolución acusada infringe las normas que le sirven de fundamento. A este propósito, señala que la metodología establecida para la evaluación de las propuestas se encuentra consagrada por el artículo 57 del Decreto 1927 de 1991, numeral 2, en el cual se dan las fórmulas para calcular la edad promedio de los vehículos, sin consideración de la clase de los mismos. Dice que al analizar el contenido del Estudio número 117 y teniendo en cuenta lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 57 del Decreto 1927 de 1991, se encuentra que se promedió la edad del parque automotor de Copetrán en 8.62 años para la época en que se evaluó su propuesta, hecho que no se ajusta a lo ordenado legalmente, según el análisis que hace seguidamente. Manifiesta más adelante el actor que la Resolución 4698 de 1993 adolece de falsa

motivación, pues la información que ésta contiene es insuficiente, “debido a que sólo alude a los resultados de una actuación en cifras, remitiendo en lo restante al texto de un estudio (número 117), lo que sustrae al afectado del acto y coloca lo sustancial de la motivación por fuera del mismo”. Hace también notar que el acto fue expedido en forma irregular puesto que, “la transgresión al numeral 2 del artículo 57 del Decreto 1927 de 1991 condujo a que la evaluación de la propuesta de Copetrán arrojara una calificación inferior a la que real y legalmente tenía derecho, lo que igualmente determinó que se aplicaran incorrectamente las reglas a que se refiere el artículo 58 del mismo decreto. Luego de hacer los cálculos de adjudicación de rutas y horarios, de conformidad con el artículo 58 del Decreto 1927 y considerando el puntaje de las demás empresas conforme lo estableció el estudio 117 de 1993, concluye con la afirmación de que la irregular expedición de la Resolución acusada debe propiciar la declaratoria de su nulidad y la adjudicación de los servicios a Copetrán “en la forma y proporción que esa honorable Corporación determine”. CONTESTACION DE LA DEMANDA Notificada la demanda en la forma legal, se hizo presente para responder los cargos de la Cooperativa Integral de Transportadores Omega Ltda., mediante apoderado judicial legalmente constituido. Al exponer las razones de la defensa, manifiesta que las resoluciones del Intra tienen suficiente motivación, que antes de la adjudicación se adelanta un estudio técnico de las propuestas con el fin de determinar cuál de las empresas reúne todos los requisitos y los mejores puntajes para la adjudicación.

Observa que no hubo irregularidad en la expedición de las resoluciones, pues se hizo la escogencia con base en un puntaje y que no se puede modificar el de edad promedio del parque automotor, pues éste corresponde al mismo que tenía cada empresa al momento de hacerse la evaluación y, finalmente, que no es cierto que se hayan transgredido normas de derecho en la expedición del acto atacado, puesto que el Intra simplemente obedeció lo dispuesto en la ley y en toda licitación escogiendo la propuesta mejor calificada. Propone el apoderado la excepción de fondo de caducidad de la acción, argumentando que la notificación de la Resolución 06722 de 1993 no se hizo conforme lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del C. C. A. según los cuales, la notificación debe efectuarse dentro de los cinco días siguientes al envío de la citación, y si ella no pudiere efectuarse, la notificación se surtirá por edicto. Conforme con lo anterior, dice el proponente, y teniendo en cuenta la fecha de expedición del acto, la resolución que resolvió el recurso de reposición ha debido ser notificada por edicto en el mes de enero de 1994, y a partir de ese momento debió comenzar a contabilizarse el término de caducidad, que en tal caso vencería en el mes de mayo o, máximo, junio de 1994. Y concluye: “El hecho de que Copetrán hubiera decidido notificarse personalmente en el mes de julio de 1994, seis meses después de lo correspondiente, no implica que el término de caducidad se comience a contar desde este último término por cuanto, tal como lo ha precisado la jurisprudencia, los términos de caducidad son de

orden público lo que implica que no están sujetos a la voluntad de la administración ni de los administrados, motivo por el cual la excepción propuesta está llamada a prosperar. Desconocer lo anterior sería olvidar que las normas que consagran lo referente a términos y notificaciones, insisto, son de orden público, y por lo tanto mal pueden ser desconocidas por una entidad estatal –en este caso el Instituto Nacional del Transporte, en adelante Intra– o por un particular como en el asunto sub judice”. Los conceptos de los profesionales que apersonan en el proceso a las dos partes, son ratificados en sus alegatos de conclusión presentados en la oportunidad procesal correspondiente. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso ante esta Corporación, al descorrer el traslado ordenado por el Despacho Sustanciador, expone su concepto sobre la materia de la litis y solicita a la Sala que no se acceda a las pretensiones de la demanda. Para sustentar su criterio, aduce la funcionaria que “el demandante en el concepto de la violación expresa que el Intra aplicó indebidamente la fórmula para establecer el puntaje que le desfavoreció su propuesta”, transcribe el artículo 57 del Decreto 1927 de 1991 y la fórmula aplicable para la calificación de la empresa, en la cual Copetrán obtuvo un puntaje que no la favorecía y que aparece en el estudio 117 de 1993 el cual no fue recurrido por la parte actora para solicitar la modificación del mismo, por lo que estando en firme, el puntaje fue correctamente aplicado en la resolución.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El acto demandado es la Resolución número 04698 de 6 de octubre de 1993 en cuanto asignó unas rutas de transporte público de pasajeros entre las ciudades de El Banco y Cúcuta y viceversa y Santa Fe de Bogotá y Ocaña y viceversa. Entre las empresas que presentaron propuestas está la Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda., Copetrán, empresa a la que se le asignó la ruta 3: El Banco - El Burro - Aguachica - Ocaña - SardinataCúcuta y viceversa. Habiendo quedado inconforme la empresa aludida al considerar que su puntaje para clasificar fue incorrectamente aplicado, solicitó la reposición de la Resolución número 4698, recurso que fue resuelto mediante la Resolución 06722 del 22 de diciembre de 1993, expedida por la Directora Liquidadora del Intra. Esta resolución fue notificada por la Regional de Santander de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte a la apoderada de Copetrán el día 7 de julio de 1994. Es sabido, de acuerdo con el artículo 44 del C. C. A., que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. Tratándose de una resolución que definía la solicitud formulada por la empresa a quien favorecía o perjudicaba la decisión, es evidente que la notificación tiene que ser en legal forma, esto es, de manera personal. Según el certificado de existencia jurídica y representación legal expedido por Dancoop, el domicilio de la empresa es la ciudad de Bucaramanga (calle 55 número 17B - 17) y por tanto es

de suponer que la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor comisionó a la Regional de Santander para llevar a cabo dicha diligencia, por ser la forma más eficaz para la práctica de la misma, de acuerdo con lo previsto en el inciso 3 del mencionado artículo 44 del C. C. A. De modo que la demora en la actuación administrativa notificación del acto, se debe exclusivamente al trámite propio de la administración pública, el cual no puede perjudicar al particular recortando su derecho a intentar la acción correspondiente ante la jurisdicción contenciosa. La Subdirectora de Transporte de Pasajeros del Ministerio de Transporte en oficio 014496 del 5 de mayo de 1995 expresa que la Resolución 6722 fue debidamente notificada a Copetrán por la Regional Santander y aclara que tal acto administrativo no fue notificado por edicto. Se deduce de lo anterior que la caducidad de la acción no operó en la forma solicitada por el apoderado de la Cooperativa Integral de Transportadores Omega Limitada. Vista la no prosperidad de la excepción de caducidad propuesta, debe la Sala entrar a decidir de fondo en el presente caso. El actor ataca la Resolución 4698 de 1993 expedida por el Intra con el argumento de que dicha resolución infringe las normas que le sirven de fundamento, a saber, los artículos 57 y 58 del Decreto 1927 de 1991. El artículo 57, numeral 2 dice: “Artículo 57. Para la evaluación y análisis de las diferentes propuestas, se tendrán en cuenta los siguientes factores: “... “2. Edad promedio del parque automotor con un máximo de 20 puntos. Se

calculará la edad promedio de la totalidad de los vehículos de la empresa independientemente de la clase de vehículo de acuerdo con las siguientes fórmulas...”. Sostiene el actor que el estudio que sirvió de base para la adjudicación de las rutas (el número 117 de 1993) le asignó a Copetrán una edad promedio del parque automotor de 8.62 años cuando se debió haber tenido en cuenta el dato de 5.83 años que sirvió de base para la calificación de la empresa plasmada en la Resolución 259 de 14 de mayo de 1993. En principio, y de acuerdo con las pruebas aducidas, parece que hubiera una contradicción en lo que hace relación con la edad promedio de los vehículos. Así en la Resolución 4698 del 6 de octubre de 1993 (folio 4) se da un puntaje a Copetrán de 11.38 para el parque automotor, al cual de acuerdo con el cuadro número 2 del estudio 117 de 1993 (folio 13) corresponde a una edad promedio de 8.62 años. A folios 23 y 24 aparecen dos constancias firmadas por el Jefe de la División de Transporte del Intra, la primera de fecha 17 de mayo y la segunda de 26 de octubre de 1993, en las que se expresa que la edad promedio del parque automotor de Copetrán es de 5.83. Pero debe observarse que estas certificaciones son claras al afirmar que el estudio que arrojó dicha edad promedio fue realizado para la “calificación” de la empresa Copetrán, hecho que sucedió el 14 de mayo de 1993 mediante Resolución 259. Esta calificación según el artículo 30 del Decreto 1927 de 1991

tiene una vigencia de 5 años. Para la calificación se debe hacer el ejercicio de promediar la edad del parque automotor, lo que no quiere decir que durante la vigencia de la calificación se deba emplear para otros efectos el factor de la edad promedio que allí aparece, puesto que debido a la variación que el mismo sufre a consecuencia de la vinculación y desvinculación frecuente de automotores a la empresa, la edad promedio cambia de un mes a otro. El artículo 57 del Decreto citado al señalar los factores que deben tenerse en cuenta en la evaluación para el otorgamiento de rutas y horarios indica de manera diferenciada la calificación de la empresa y la edad promedio del parque automotor. Este artículo no hace referencia a que pueda utilizarse el dato contenido en la calificación sobre edad promedio, sino que da las fórmulas que deben aplicarse en este caso para obtener este factor. En las consideraciones que hace la Dirección del Intra en la motivación de la Resolución 6722, visibles a folio 8, se afirma que cada vez que se requiera para un caso de rutas y horarios el Instituto solicita una relación certificada a la Regional donde tiene jurisdicción cada empresa sobre el parque automotor; se señala allí mismo que la certificación evaluada fue requerida en el mes de octubre de 1993, factor que utilizó el Intra para el estudio 117 y que sirvió de razón para rechazar el recurso propuesto contra la Resolución 4698 de 1993. Para dicho mes de octubre, según expresión del Instituto, la edad promedio era de 8.62, información que es casi coincidente con la que aparece en la certificación que a petición del Consejero conductor de este proceso, expidió el Asesor

Regional de Santander de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor visible a folio 107, según la cual para septiembre de 1993, la edad promedio del parque automotor de Copetrán era de 8 años. Como antes se dijo las constancias visibles a los folios 23 y 24 se refieren al promedio de edad del parque automotor en el mes de mayo de 1993; la información del estudio 117 y la allegada al proceso a solicitud de esta Corporación, se refieren a la edad promedio en los meses de octubre y septiembre de 1993, esto es, son los datos más cercanos a la fecha de expedición de la resolución que es el día 6 del dicho mes de octubre. En este sentido, son atendibles las razones de la defensa en cuanto que para la valoración de la edad promedio del parque automotor, se tuvo en cuenta la fecha más próxima a la expedición del acto administrativo, pues este promedio puede variar por la vinculación o desvinculación de vehículos. Encuentra la Sala que la explicación es lógica, tratándose, como en el presente caso, de un servicio público cuya prestación se debe garantizar en condiciones óptimas, una de las cuales es la relativa a la edad de los vehículos que lo sirven. Así pues, revisando las disposiciones del numeral 2 del artículo 57 y del artículo 58 del Decreto 1927 de 1991, no se vislumbra violación alguna de las mismas por parte del acto demandado, puesto que en ninguna de ellas se fija en qué momento del procedimiento se debe hacer el promedio de edad del parque automotor. En las anteriores condiciones no son atendibles los argumentos de la parte actora

con los que pretende se le tenga en cuenta la edad promedio del equipo automotor de 5.83 años. El segundo cargo lo hace consistir el actor en que la Resolución 4698 adolece de falsa motivación, esto porque el artículo 58, parágrafo del Decreto 1927 de 1991, ordena que la adjudicación de las rutas se haga mediante Resolución motivada y que dicha motivación no aparece en la Resolución 4698, sobre todo con miras a poder ejercitar en debida forma el principio de contradicción. Agrega que es insuficiente la información sobre la aplicación de los artículos 57 y 58 del Decreto 1927, debido a que sólo alude a los resultados de una actuación en cifras, remitiendo en lo restante al texto de un estudio (Nº 117), lo que sustrae al afectado del acto y coloca lo sustancial de la motivación por fuera del mismo.

Sobre el particular se comenta: una lectura detenida de los artículos 57 y 58 del Decreto 1927 de 1991 que contienen, el primero de los factores que se deben tener en cuenta para la evaluación y análisis de las propuestas y el segundo, las reglas que deben seguirse para la adjudicación entre las empresas evaluadas, nos da una idea precisa de tales factores expresados en fórmulas matemáticas, las cuales por su misma naturaleza son precisas y no susceptibles de motivación.

Vale decir, conocidos los resultados obtenidos de la aplicación de las fórmulas y los elementos o factores determinados de cada una de las empresas evaluadas, se debe estar a lo expresado por aquéllas, debiendo simplemente efectuar la sola comparación escalonada de los puntajes así obtenidos para decidir la

adjudicación. La Resolución 4698 hace una recapitulación del proceso de solicitudes y propuestas de rutas, de los pasos dados por el Intra y remite al estudio 117 de 1993, el cual en 11 folios se anexó al expediente y que seguramente fue conocido por las empresas interesadas en la adjudicación de las rutas. No parece necesario y sería poco práctico el incluir en una resolución de esta naturaleza todo el estudio detallado, que llevó a tomar la determinación administrativa. Debe tenerse en cuenta que el estudio 117 en el cual quedó consignada la aplicación de las disposiciones de los artículos 57 y 58 del Decreto 1927 de 1991, por tratarse de un documento público estuvo al conocimiento no sólo de los interesados sino de todo aquel que quisiera consultarlo. Se observa entonces que los factores en este caso de asignación de rutas y horarios son numéricos, producto como antes se dijo de aplicación de fórmulas matemáticas que no permiten mayores interpretaciones, salvo la de quien tuvo un mayor o menor puntaje, reuniendo así los requisitos exigidos por la ley para la adjudicación. No comparte entonces la Sala el criterio del actor de que la Resolución impugnada adolece de falsa motivación. No se acepta tampoco el tercer cargo de expedición irregular de la Resolución 4698, por la sencilla razón que se analizó en el primer cargo de que el factor tenido en cuenta relacionado con la edad promedio de los automotores fue correctamente aplicado por el Intra al entrar a evaluar las propuestas presentadas por las distintas empresas transportadoras y por tanto no hay lugar a variación alguna en el factor anotado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las súplicas de la demanda. Devuélvase a la parte actora o su apoderado, la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada. Reconócese al doctor José María del Castillo Abella como apoderado judicial de la sociedad Omega Ltda., conforme y para los efectos de la sustitución hecha a folio 123. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 1º de febrero de 1996. Rodrigo Ramírez González, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel Urueta Ayola.