CE-SEC1-EXP1996-N3137

DISTRITO CAPITAL - Reglamentación de las funciones de las Inspecciones de Policía / INSPECCIONES DE POLICIA - Funciones / FUNCION DE POLICIA - Norma Distrital Tratándose de la labor de las Alcaldías menores y de las respectivas inspecciones de policía, las disposiciones confrontadas, antes que ser contrarias resultan concurrentes, en razón a que cuando corresponda a la función policiva, su actuación se sujeta a la norma distrital en su integridad, y cuando de cumplir comisiones judiciales se trate, la sujeción se la deben a los arts. 32 y 34 de la C. de P.C., en concordancia con aquella en que fuere compatible. Al punto no interesa para nada el hecho de que las inspecciones estén o no especializadas, como el mismo acuerdo 29 lo hace en su artículo 7º, que divide por materias a las inspecciones en tres clases; las que conocen de despachos comisorios, inspecciones que conocen de contravenciones comunes y especiales de policía e inspecciones que conocen de querellas policivas y asuntos de policía de carácter civil. Podrían no estarlo, pues de todas maneras la inspección que por reparto debe evacuar una comisión de carácter judicial, igual debe atender los cánones procesales civiles citados en lo que a competencia se refiere, así como a los demás aspectos concernientes, del orden distrital, en lo que fue compatible y concordante. Si el acto distrital atacado no es contrario al Estatuto Procesal Civil, el argumento de que el Concejo Distrital estaba reglamentando aspectos que no son de su competencia y limitando la competencia que delega el juez a

determinada zona en que se encuentran algunos barrios de la ciudad, aparece totalmente desmentido por la situación jurídica dilucidada, en cuanto como se aprecia, los asuntos regulados en el artículo enjuiciado son del resorte del Concejo Distrital, por ser atinentes al funcionamiento de dependencias que integran la Administración Distrital.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santafé de Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 3137

Actor: JIMMY PEÑA MARÍN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 18 de abril de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró la nulidad parcial del artículo 13 del Acuerdo No. 29 del 7 de diciembre de 1993, expedido por el Concejo de Santafé de Bogotá, mediante el cual se dictan algunas normas sobre Consejo Distrital de Justicia, las Inspecciones de Policía y otras materias de policía. El recurso de apelación fue interpuesto, separadamente, por el apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y por el señor Personero Distrital, quien se presenta en el proceso como parte impugnante.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

a. La petición. En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor solicitó la declaratoria de nulidad del inciso final del artículo

trece (13) del Acuerdo No. 29 de 1993, proferido por el Concejo de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, por violar normas de jerarquía superior, a saber, los artículos 93 numeral 3, 99 numeral 4 y 123 del Código de Régimen Municipal, 32 y 34 del C. de P.C. El texto del artículo 13 del citado Acuerdo es el siguiente: “El reparto de los asuntos de competencia de las Inspecciones de Policía se hará directamente por ellas en cada localidad mediante el sistema de sorteo y en audiencia pública a la cual podrán asistir las personas interesadas, por lo menos dos (2) veces a la semana. Este reparto se hará en presencia de los Inspectores competentes y del Personero Local quien levantará un acta de la diligencia respectiva. “El reparto se hará exclusivamente de los asuntos que correspondan a la competencia de las inspecciones de la respectiva localidad y no habrá prórroga de jurisdicción territorial ni funcional” (Los resaltados no son del texto). b. Concepto de violación. b.1. El demandante explica en primer orden la violación de los. artículos 32 y 34 del Código de Procedimiento Civil, aduciendo que la circunstancia de que al Distrito Capital, para un mejor funcionamiento administrativo se halla dividido en Alcaldías Locales con Inspectores de Policía en cada zona, no significa que éstos tengan su competencia territorial limitada, pues si eventualmente tienen una zona asignada para ejercer sus funciones, las facultades conferidas en una comisión de carácter judicial son las mismas que tiene el comitente, tal como se desprende del segundo de los artículos citados del C. de P.C.

Agrega que debe tenerse en cuenta que el legislador ha dispuesto que las competencias para efectos judiciales se ejercerán teniendo en cuenta la jurisdicción territorial, las cuales pueden corresponder a determinado Municipio, Circuito o Distrito, pero en ningún momento se refieren a una competencia zonal, como lo pretende crear la disposición atacada. b.2. La infracción de los artículos 93, numeral 3; 99, numeral 4 y 123 del Código de Régimen Municipal, la hace radicar en el hecho de que el Concejo Distrital está reglamentando aspectos que no son de su competencia, de modo que es ilegal pretender limitar la competencia que delega el Juez a determinada zona en que se encuentran algunos barrios de la ciudad.

2. Contestación de la demanda.

Se surtió por parte de la Alcaldía Distrital y por la Personería la cual se hizo presente en la causa a título de impugnante de la demanda. El señor apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá manifiesta que el Concejo Distrital profirió el Acuerdo 29 de 1993 “en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el Decreto ley 1421”, haciendo clara alusión al artículo 313 de la Constitución Política y al artículo 12 del nuevo Estatuto para la ciudad capital, en especial, sus numerales 1, 8, 10, 15, 17, 22 y 24, a ninguna de las cuales hace referencia el demandante en su libelo. Alega que analizando el artículo decimotercero del Acuerdo 29 de 1993, del cual hace parte el inciso demandado como una unidad y dentro del contexto que

el mismo acto acusado impone, no se puede deducir fácilmente que él infrinja norma superior alguna, ya que se hace referencia concreta y explícita a los asuntos de competencia de las Inspecciones de Policía, que el mismo Acuerdo 29, en su artículo 7º, está dividiendo o especializando por materias en tres clases: Inspecciones que conocen de despachos comisorios, Inspecciones que conocen de contravenciones comunes y especiales de policía e Inspecciones que conocen de querellas policivas y asuntos de policía de carácter civil. Por su parte, el representante judicial de la Personería Distrital manifiesta que la disposición que consagra el artículo 13 del Acuerdo 29 de 1993, no pretende cosa distinta a la de organizar el servicio de policía y el de sus autoridades, así que la Corporación administrativa municipal obró dentro de la autonomía que le es propia al disponer que el reparto de los asuntos de competencia de las Inspecciones de Policía se hiciera por esos mismos despachos y o por los Alcaldes Locales como venía sucediendo. Dice que no se está estatuyendo un nuevo régimen procesal como parece insinuarlo el demandante, y que, por el contrario, al determinar tal condición se están repitiendo las disposiciones procesales que prescriben: “La competencia es improrrogable cualquiera que sea el factor que la determine” (artículo 13 del C.P.C.). “El comisionado que carezca de competencia territorial para la diligencia, devolverá inmediatamente el despacho al comitente” (inciso 3, artículo 32 del C.P.C.). Ambos coinciden en afirmar que los asuntos o materias regulados en unas y otras normas son distintos, como que los del acuerdo acusado son de índole

policiva, en tanto que los de las disposiciones procesales invocadas son relativas a las comisiones de los jueces.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal concluyó el litigio declarando la nulidad de la parte que dice “... y no habrá prórroga de jurisdicción territorial ni funcional”, del inciso 2 del artículo trece (13) del acuerdo 29 de 7 de diciembre de 1993, expedido por el Concejo

Distrital. Luego de hacer una recapitulación jurisprudencial y doctrinaria sobre la connotación del vocablo jurisdicción y de los factores de competencia, consideró, en lo sustancial, que la violación de los artículos 32 y 34 del C. de P.C., se debió a que según el primero, las autoridades judiciales podrán comisionar a los alcaldes y demás funcionarios de policía cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas, de modo que el inspector de policía que para el efecto se designe podrá practicar las citadas diligencias, aunque el objeto de ésta se hallare en lugares distintos a su jurisdicción territorial, siempre y cuando corresponda al Distrito Capital, pero como el acto acusado dispuso en contrario, el inspector comisionado solo podría practicar la diligencia cautelar sobre el bien inmueble que se hallare dentro de su territorio, mas no en relación con los que se encontrasen en otras localidades. El texto sancionado prohibe lo que la ley permite. En cuanto al segundo, es decir, el artículo 34, afirma que se viola por cuanto si el comisionado tiene las mismas facultades del comitente, podrá resolver las reposiciones y conceder las apelaciones contra las providencias que dicte. En

otras palabras, tendrá competencia funcional para conceder el recurso de apelación, pero la frase acusada le niega dicha competencia funcional.

III. LA ACTUACION

1. La apelación.

Tanto el apoderado de la Alcaldía Mayor como de la Personería apelaron en tiempo de la sentencia recurso que sustentaron de manera oportuna, con argumentos coincidentes con las razones de la defensa, para terminar reiterando que la sentencia se debe revocar debido a que el acto acusado fue expedido de conformidad con las normas vigentes.

2. Alegatos de Conclusión. a) De las partes.

En esta oportunidad sólo se pronunció el representante judicial de la Personería del Distrito, quien además de reiterar sus alegatos antes expuestos, advierte que el vocablo jurisdicción debe entenderse en el sentido de competencia, de donde surge que no hay objeto de controversia entre la regla atacada y los artículos del C. de P.C. invocados, puesto que éstos también tratan de la competencia, y de acuerdo con el artículo 13 ibidem, ésta es improrrogable, cualquiera que sea el factor que la determine. b) Del Ministerio Público. La Procuradora Primera Delegada ante la Corporación estima que la providencia debe confirmarse, ya que la norma enjuiciada reguló, además de la competencia administrativa de las inspecciones de policía, lo concerniente al cumplimiento de comisiones, en las cuales estarían ejerciendo una función judicial. Acota que el Concejo Distrital bien puede clasificar por especialidad la atención de los asuntos en las inspecciones de policía en aras de prestar un

mejor servicio, pero lo que no puede, so pretexto de racionalizar el funcionamiento de éstas, es cercenar el ejercicio de una función judicial, por lo tanto la disposición acusada es violatoria de los artículos 32 y 34 del C. de P.C.C. ya que impide al comisionado ejercer la competencia en comprensiones territoriales diversas a la propia cuando la diligencia verse sobre inmuebles ubicados en varias de ellas, e igualmente cercena el poder al comisionado de ejercer las facultades del comitente en relación con la diligencia que delega, incluyendo la de resolver recursos contra las providencias que dicte.

III. CONSIDERACIONES

1. Las disposiciones confrontadas. a) No está por demás advertir que el aparte que viene declarado nulo había sido objeto de suspensión provisional por el a quo, por razones similares a las que sirven de sustento a la decisión que se examina, medida que fue revocada por la Sala en virtud de la apelación interpuesta por la parte demandada y por la impugnante.

La disposición anulada es constitutiva del Acuerdo número 29 de 1993, proferido por el Concejo de Santafé de Bogotá, “Por el cual se dictan algunas normas sobre Consejo Distrital de Justicia, sobre las Inspecciones de Policía y sobre otras materias de policía”. Este en su artículo décimo tercero contiene algunas disposiciones sobre el reparto de los asuntos de competencia de las inspecciones, y en el inciso segundo prescribió: “el reparto se hará exclusivamente de los asuntos que corresponden a la competencia de las inspecciones de la respectiva localidad y no habrá prórroga de jurisdicción territorial ni funcional” (destacados fuera de

texto). Conviene dejar sentado que la Sala asume el vocablo “jurisdicción” como equivalente a competencia, atendiendo el contexto en que se emplea. b) Las normas superiores que se dicen violadas son los artículos 32 y 34 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra dicen: “Art. 32. Competencia. La Corte podrá comisionar a las demás autoridades judiciales; los tribunales superiores y los jueces a las autoridades judiciales de igual o de inferior categoría. Cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas, podrá comisionarse a los alcaldes y demás funcionarios de policía. “El comisionado deberá tener competencia en el lugar de la diligencia que se le delegue, pero cuando ésta verse sobre inmuebles ubicados en distintas jurisdicciones territoriales, podrá comisionarse a cualquiera de las mencionadas autoridades de dichos territorios, la que ejercerá competencia en ellos para tal efecto. “El comisionado que carezca de competencia territorial para la diligencia, devolverá inmediatamente el despacho al comitente. “Art. 34. Poderes del comisionado. El comisionado tendrá las mismas facultades del comitente en relación con la diligencia que se le delegue, inclusive las de resolver reposiciones y conceder apelaciones contra las providencias que dicte, susceptibles de esos recursos. Sobre la concesión de las apelaciones que se interpongan se resolverá al final de la diligencia. “Toda actuación del comisionado que exceda los límites de sus facultades es nula. La nulidad sólo podrá alegarse por cualquiera de las partes, dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto

que ordene agregar el despacho diligenciado al expediente. La petición de nulidad se resolverá de plano por el comitente, y el auto que la decida sólo será susceptible de reposición. “Solamente podrá alegarse la nulidad por falta de competencia territorial del comisionado, en el momento de iniciarse la práctica de la diligencia”.

2. Análisis de los cargos.

Teniendo como marco de referencia las disposiciones que se acaban de transcribir, se pasa al examen de los cargos, pudiéndose decir que el núcleo de la controversia se circunscribe al primero de éstos, toda vez que el segundo es consecuencia o desarrollo del anterior. La cuestión radica, entonces, en establecer si el precepto censurado contraviene o no los contenidos de los artículos del estatuto procesal en cita. La Sala observa al respecto que el argumento en que se basa la acusación inicial falla por un notorio desenfoque en la apreciación de la materialidad y alcance de las disposiciones que son materia de confrontación, así como en la relación operativa entre las mismas. En efecto, en el primer cargo se predica que la circunstancia de que el Distrito Capital se haya dividido en Alcaldías Locales con Inspectores de Policía en cada zona, no significa que éstos tengan también su competencia territorial limitada, pues si administrativamente tienen un espacio local asignado para ejercer sus funciones, en virtud de una comisión de carácter judicial, adquieren las facultades que son propias del comitente, tal como se desprende del artículo 34 del C. de P.C. Debe tenerse en cuenta, agrega, que la competencia para efectos judiciales

se ejercerá según la jurisdicción territorial, es decir, sobre determinado Municipio, Circuito o Distrito, y no sobre una zona, a la que se refiere la disposición atacada. Así formulada, la acusación deja de lado, por una parte, que el objeto de las previsiones cuestionadas, es el de asuntos correspondientes a la función de policía que le competen al Distrito Capital, “de competencia de las Inspecciones de Policía”, como reza el artículo 13 del Acuerdo 29 de 1993, y el funcionamiento de los órganos respectivos, tal como se encuentra indicado en el encabezamiento del citado acuerdo con el carácter de normas generales en lo que hace a dichos asuntos. Por otra, que las actuaciones que deban realizar las inspecciones de policía o las alcaldías menores, en apoyo o auxilio de la actividad de los jueces, por aplicación de los artículos del Estatuto Procesal Civil invocados, vienen a ser actuaciones que se surten en desarrollo de procesos jurisdiccionales, por orden y en representación de la autoridad judicial de que se trate, que participan de la naturaleza de las actuaciones judiciales, aún las que comporten las medidas cautelares. Por tanto, se siguen por su especial regulación jurídica, es decir, la que al respecto consagran las disposiciones procesales civiles. Resulta, entonces, evidente que el objeto regulado en los artículos 32 y 34 del C. de P.C. es de naturaleza distinta al regulado en el acto enjuiciado, por cuanto aquéllos se ocupan de la comisión de actuaciones judiciales, en tanto que éste trata de la función de policía, y dentro de ella, la regulación del ejercicio de la

competencia de las autoridades correspondientes en el Distrito Capital. Son pues disposiciones normativas pertenecientes a ordenamientos jurídicos distintos, no obstante que en un momento dado se articulen por efectos de la colaboración entre las Ramas del Poder Público, y que por esta colaboración quede una misma autoridad sujeta a la aplicación de ambos. Así las cosas, es fácil entender que tratándose de la labor de las Alcaldías Menores y de las respectivas inspecciones de Policía, las disposiciones confrontadas, antes que ser contrarias resultan concurrentes, en razón a que cuando corresponda a la función policiva, su actuación se sujeta a la norma distrital en su integridad, y cuando de cumplir comisiones judiciales se trate, la sujeción se la deben a los artículos 32 y 34 del C. de P.C., en concordancia con aquélla en lo que fuere compatible. Al punto no interesa para nada el hecho de que las inspecciones estén o no especializadas, como el mismo acuerdo 29 lo hace en su artículo 7º, que divide por materias a las Inspecciones en tres clases: las que conocen de despachos comisorios, inspecciones que conocen de contravenciones comunes y especiales de policía e inspecciones que conocen de querellas policivas y asuntos de policía de carácter civil. Podrían no estarlo, pues de todas maneras la Inspección que por reparto deba evacuar una comisión de carácter judicial, igual debe atender los cánones procesales civiles citados en lo que a competencia se refiere, así como a los demás aspectos concernientes, del orden distrital, en lo que fuere compatible

y concordante. En consecuencia, el cargo resulta completamente infundado, de donde debió desestimarse por el a quo, y como no lo hizo, la providencia impugnada resulta desacertada en cuanto al fondo de la cuestión, de allí que deba ser revocada, para en su lugar negar la súplica en que descansa el primer cargo. Siendo este último determinante de la suerte de la demanda, emerge con igual claridad la carencia de prosperidad del otro cargo, esto es, la pretendida infracción de los artículos 93, numeral 3, 99, numeral 4 y 123 del Código de Régimen Municipal, dado que si el acto distrital atacado no es contrario al Estatuto Procesal Civil, el argumento de que el Concejo Distrital estaba reglamentando aspectos que no son de su competencia y limitando la competencia que delega el Juez a determinada zona en que se encuentran algunos barrios de la ciudad, en cuanto como se aprecia, los asuntos regulados en el artículo enjuiciado son del resorte del Concejo Distrital, por ser atinentes al funcionamiento de dependencias que integran la Administración Distrital. Muy distinto hubiera sido que la regla que viene censurada por el a quo expresamente se hubiera ocupado de las comisiones judiciales, verbi gratia, haber estipulado que “... no habrá prórroga de jurisdicción territorial ni funcional aún tratándose de comisiones judiciales”. En este evento, es claro que habría tenido lugar la contradicción entre ésta y las normas procesales civiles invocadas, en particular respecto de las diligencias relacionadas con inmuebles. De igual forma se configuraría la invasión o

arrogación de competencias ajenas, como es la de regular los procesos judiciales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. REVOCAR sentencia apelada y, en su lugar, DENEGAR la súplica de la demanda. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 13 de noviembre de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Ausente; Manuel S. Urueta Ayola.