CE-SEC1-EXP1996-N3139

ORDEN PUBLICO – Autoridades competentes para su conservación / PODER DE POLICIA - Limitaciones. Razonabilidad / DERECHO DE LOCOMOCIÓN – Restricciones / MENOR DE EDAD – Protección. Limitación al derecho de locomoción / ALCALDE MAYOR DE BOGOTA – Facultad para adoptar medidas de policía tendientes a la conservación del orden público La función constitucional de conservación y guarda del orden público, está la competencia reglamentaria constitucional de carácter subsidiario o supletivo en materia policiva, que en el orden nacional, de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República; a nivel departamental (artículo 300 numeral 8 ibidem) le compete a las asambleas; y en el orden municipal es atribución del Consejo y del Alcalde, de conformidad con la ley, que en el caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá es mucho más clara por la explícita, como en adelante se verá. También cabe concluir que los medios que pueden utilizar las autoridades administrativas de policía, son entre otros, los reglamentos (que como se dijo tienen carácter supletivo), las órdenes los permisos, e. t. c., a los cuales se refiere el Código Nacional de Policía. En tratándose de reglamentos, la doctrina tiene establecido que las limitaciones al poder de policía están dadas en función de las garantías de la persona humana, de los derechos del individuo y de la razonabilidad de la actividad policiva. La razonabilidad del poder de policía apunta hacia la búsqueda de los medios adecuados al fin que se persigue; es decir, que el poder de policía, a fin de lograr su cometido, debe

emplear los medios más eficaces y aptos de que disponga, en modo que pueda conciliar el respeto máximo a los derechos de las personas y a la satisfacción de las necesidades comunes. La razonabilidad en la reglamentación, entonces, debe guiarse por la adecuación al fin propuesto, la proporcionalidad entre el medio y el fin perseguido y su limitación, especialmente en el tiempo. En los considerados del Decreto 415 / 94 objeto de la acción se invocó, entre otras, normas, el artículo 35 del precitado Decreto 1421 de 1993, el cual fue expedido en virtud de las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el artículo transitorio 41 de la Constitución Política respecto del cual ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de afirmar que el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado del ejercicio de una facultad excepcionalmente conferida por el Constituyente al Gobierno, que normalmente corresponde al congreso como legislador, teniéndose que el Decreto 1421, desde el punto de vista material y jerárquico, constituye un acto de naturaleza legislativa. Es evidente entonces que la norma transcrita faculta al Alcalde Mayor para dictar, de conformidad con la ley, los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santafé de Bogotá, D. C, nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3139

Actor: DEFENSOR DEL PUEBLO Y OTRO, AUTORIDADES DISTRITALES.

Entra en la Sala a conocer del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá contra la sentencia de 15 de noviembre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

El Defensor del Pueblo y el Ciudadano Fernando Alberto García Forero, en demandas separadas, y en ejercicio de la acción pública de nulidad las cuales fueron acumuladas mediante auto de 27 de abril de 1995, demandaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el primero, los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, 4º, 5º, 6º y 7º, y el segundo, los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º y 14 del Decreto No. 415 de 11 de julio de 1994 “por el cual se dictan normas para la protección de menores”, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C.

2. Normas Violadas. Concepto de la violación. 2.1. El Defensor del Pueblo estima que los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, 4º, 5º, 6º, y 7º se encuentran dentro de las causales de nulidad denominadas

infracción de normas superiores e incompetencia, contenidas en el artículo 84 del C. C. A., para cuya concreción estructura los siguientes cargos: 1º. Violación de los artículos 24 y 152 del literal a) de la Constitución Política por parte del artículo 1º del decreto acusado, ya que al primero de los citados establece que todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, con las limitaciones que establezca la ley. Sobre dicho derecho de la Corte Constitucional, en sentencia T-518 de 16 de septiembre de 1992 y T-370 de 3 de septiembre de 1993, señalo que el mismo tiene carácter de fundamental. Por ello, cuando se pretenda regular su núcleo esencial se requerirá de una ley estatutaria, conforme con lo previsto en el literal a) del artículo 152 de la Carta. Tales disposiciones constitucionales son violadas por el artículo 1º del acto acusado, pues a través de un decreto y no de una ley estatutaria, se introdujo una limitación al derecho de circulación de que son titulares los colombianos, incluidos en ellos los menores de 16 años. De otra parte, también se violan los citados preceptos, pues la limitación referida, cuando tiene la virtud de afectar el núcleo esencial de un derecho, es del resorte legislativo y no de un funcionario de la Rama Ejecutiva, perteneciente, además, en este caso, a una entidad de orden local. 2º. Los artículos 3º (incisos 1, 2 y 3) y 4º del Decreto 415 de 1994 violan el artículo 28 de la Constitución Política al autorizar la detención, por parte de la

Policía, de los menores de dieciséis años, dado que la limitación al principio de la libertad personal, según el canon constitucional en comento, tiene fundamento en virtud de mandamiento escrito de la autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, salvo el caso del artículo 32 y, según sentencia de la Corte Constitucional del 27 de enero de 1994, del inciso 2 del artículo 28 ibidem. 3º. Los artículos 1º, 3º, (incisos 1, 2 y 3) y 4º del Decreto 415 de 1994 violan los artículos 44 y 45 de la Carta Fundamental, porque so pretexto de garantizar la vida e integridad física y moral de los menores de dieciséis años, les indica la manera como han de comportarse entre las doce de la noche y cinco de la mañana de todos los días, conminándolos a no salir solos o hacerlo en compañía de un mayor allegado o autorizado por sus representantes 4º. Las normas demandadas, los artículos 1o, 3o, incisos 1, 2 y 3, 4º 5º, 6º y 7º del Decreto 415 de 1994, violan el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993, ya que si bien es cierto que éste autoriza al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D. C., como primera autoridad de policía, a impartir las órdenes, adoptar medidas y utilizar medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y proteger los derechos y libertades públicas, no lo es

menos que al ser la Constitución “norma de normas” (artículo 4º), el ejercicio de dicha autorización debe hacerse, en el presente caso, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 24, 28, 44, 45 y 152 literal a) de la Carta. 2.2. Fernando Alberto García Forero, arguye que la normas demandadas por él, los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º y 14 del decreto distrital 415 de 11 de julio de 1994, violan los artículos 4º,13, 16, 24, 28, 45, 152 del literal a) de la Constitución Política; 35 del Decreto 1421 de 1993; y 84, inciso 2, del C. C. A., por razones similares a las expuestas por el Defensor del Pueblo, agregando que se viola el artículo 13 de la Carta Política,por cuanto al concepto jurídico de persona es todo individuo, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición, siendo la norma constitucional imperativa cuando preceptúa que las personas deberán recibir la misma protección y trato de las autoridades De otra parte, no puede compartirse una decisión que busque preservar un grupo de derechos (vida, salud, educación, e.t.c.) a costa de otros de igual importancia para el ser humano (libre desarrollo de la personalidad, libre circulación, e.t.c.), cuando una de las formas de preservar el ejercicio de los derechos fundamentales en la sociedad es precisamente no creando una jerarquía entre ellos. Hay extralimitación en el ejercicio de funciones del gobernante que dictó la

medida, es está restringiendo la libre circulación de las personas inocentes y de bien, ante la frustración producida por no lograr controlar los transgresores del orden jurídico. El concepto de familia ha tomado importancia en la Constitución de 1991. Según las directrices de está, la familia es la institución básica de la sociedad, lo cual significa que es está quien debe crear por medio de la educación, la diligencia y el cuidado y los hábitos que hagan al menor lo menos vulnerable a los peligros sociales. No puede un gobernante abrogarse lo que histórica, sociológica y naturalmente es del núcleo familiar. Lo más que el gobernante puede hacer es diseñar y desarrollar planes educativos dirigidos a la familia y al menor. Finalmente, las atribuciones contenidas en el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993 respecto del Alcalde, como primera autoridad de policía, no pueden ser ejercidas en contra de los designios de la Carta Magna (artículo 4º). 2.3 La señora Procuradora 2ª Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifiesta que coadyuva la demanda presentada por el Defensor del Pueblo y al efecto solicita la nulidad de los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, 4º 5º, 6º y 7º Con ese fin, de la comparación entre los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, 4º únicos, que confronta, con los artículos 24, 152 literal a) y 28 de la Constitución Política, concluye que existe evidente contradicción entre

unos y otros.

II. EL FALLO APELADO Al desatar la controversia planteada el Tribunal declaró la nulidad de los artículos 1º, 3º (incisos 1, 2 y 3), 4º y 7º del Decreto No. 415 de 1994, y denegó las demás peticiones de la demanda, esto es, negó la nulidad de los artículos 5º, 6º y 14 del referido decreto, con fundamento en las siguientes

consideraciones:

1. Frente al primer cargo, esto es, violación de los artículos 24 y 152 literal a) de la Constitución Política por parte del artículo 1º del Decreto 415 de 1994, el Tribunal reitera en lo expuesto en el auto 1º de septiembre de 1994

(Expediente No. 4559), en el que llegó la conclusión de que el Alcalde no podía ejercer el poder de policía, que efectivamente ejerció, para establecer la restricción del derecho a la circulación de los menores de dieciséis años. En aquélla oportunidad señaló el a quo: “1. Mediante el Decreto 415 de 1994 el Señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, en realidad expidió un reglamento de Policía, pues, de una parte, restringió el derecho de los menores de 16 años... y de otra, le asignó atribuciones a la Policía de Menores, con la ayuda de los auxiliares bachilleres que se adscriban a ella, para adoptar medidas respecto de los menores que incumplan dicha prohibición, entre estas, la de conducción, con las debidas consideraciones, a uno de los centros transitorios de protección que

con tal fin organice el Departamento Administrativo de Bienestar Social. Es decir, que el Alcalde Mayor ejerció el poder de policía, entendió este como ‘... la facultad de hacer la ley policía, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y la libertad...‘ (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 21 de abril de 1982). “2. Y el poder de policiía, como lo ha expresado la Corte Constitucional, lo ejerce por regla general, el Congreso de la República, pues sólo por excepción, algunas autoridades administrativas pueden ejercerlo en forma subsidiaria. Así, tiene ese poder subsidiario de policía las Asambleas Departamentales, pues, conforme el artículo 300 numeral 8 de la Constitución Nacional, les corresponde dictar normas de policía en materias específicas, como lo son la regulación del uso del suelo (artículo 313, numeral 8), y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (artículo 313, numeral 9). Y el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria consagra en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, puede desarrollar la ley mediante el cual ejerza el poder de policía por el Congreso. Ahora, en lo estados de excepción constitucional el Presidente de la República puede limitar algunas libertades de conformidad con las previsiones contenidas en la ley estatutaria de estados de excepción a que alude el artículo 152, literal e) de la Constitución Nacional (Sentencia C024 del 27 de enero de 1994 de la

Corte Constitucional). “3. Pero el poder de policía ejercido en forme subsidiaria y excepcional por determinadas autoridades administrativas no permite la regulación de derechos y libertades que el Constituyente haya reservado al legislador. Ese poder de policía subsidiario sólo permite la reglamentación de aspectos o materias no asignadas por la Constitución al Congreso. “El derecho de circulación o locomoción de los Colombianos es fundamental y sus limitaciones, conforme al artículo 24 de la Constitución Nacional, están reservadas al legislador. De consiguiente, ninguna autoridad administrativa puede invocar el ejercicio del poder de policía para establecer restricciones al derecho de circulación, pues si lo hace infringe ostensiblemente artículo 24 de la Carta y actúa sin competencia, como, en efecto, ocurre en el caso en estudio por parte del señor Alcalde Mayor de la ciudad, en cuanto establece la regulación contenida en el artículo 1º del Decreto 415 de 1994 impugnado, pues, como ya se anotó, mediante esa disposición se restringe ese derecho respecto de los menores de 16 años, quienes, en virtud de la prohibición contenida en la misma, sólo pueden ejercerlo, sin limitación alguna, en horarios que no estén comprendidos entre las doce de la noche y las cinco de la mañana”. De otra parte, señala el a quo que la teoría del núcleo o contenido esencial de los derechos fundamentales sirve para corroborar que determinados derechos fundamentales sólo pueden ser regulados, limitados o restringidos por el legislador, como lo consideró la Corte en Sentencia T 426 de 24 de julio de 1992, de la cual se extrae que la teoría del núcleo esencial no puede servir

de explicación a la intervención de una autoridad administrativa para regular un derecho fundamental con reserva legal, como el presente caso, porque independientemente de que al regular ese derecho se hubiese desconocido o no su núcleo esencial, lo que se advierte es la falta de competencia de dicha autoridad para expedir normas restrictivas de ese derecho. Es cierto que el derecho de circulación puede limitarse, pero sólo el legislador. Por esta razón principal las normas invocadas por el Alcalde Mayor en los considerados del acto acusado, así como las indicadas por él mismo en escrito presentado en el proceso número 4559, no sirven de sustento para la adopción de disposiciones que restringen el derecho de circulación. En efecto, es cierto que el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993 le permite al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá dictar reglamentos de policía, pero el contenido de éstos no puede regular aspectos de derechos fundamentales para los acusales el Constituyente estableció reserva legislativa en cuanto a su desarrollo. El acto acusado alude a los artículos 323 del Decreto Ley 2737 de 1989 y 1º de la Ley 124 de 1994, los cuales establecen la prohibición de la venta de bebidas alcohólicas a menores y su ingreso a sitios de diversión donde se presenten espectáculos que atenten contra su integridad moral o salud física o mental, y una sanción a la persona mayor que facilite esas bebidas o su adquisición. Sin embargo, la existencia de tales prohibiciones no pueden servir de explicación a la restricción al derecho a la circulación de los menores, por cuanto si aquéllas existen y existe un adecuado control para que no se

incumplan, no hay necesidad de que se les limite su derecho a la locomoción. Respecto del artículo 2º del Código Nacional de Policía, éste sólo indica que el orden público que protege es aquél que resulta de la prevención y eliminación de la perturbaciones de la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. El artículo 7º ibidem señala que podrá reglamentarse el ejercicio a la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público, de modo que trascienda de lo privado, pero esa reglamentación sólo la pueden hacer las autoridades que constitucionalmente tienen el poder de policía: Presidente de la República y Asambleas Departamentales. A su turno, el artículo 99 ibidem deja abierta la posibilidad de que, mediante reglamentación, se estatuya limitación al ejercicio de la libertad de locomoción en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, y siempre y cuando sea para garantizar la seguridad y salubridad públicas. La competencia para establecer tal restricción sólo la tienen las Asambleas Departamentales, según la Constitución Política, y, para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la tendría el Consejo Distrital, si se tiene en cuenta lo previsto en el artículo 7º del Decreto 1421 de 1993. Frente al artículo 91 literal d) numeral 19 de la Ley 136 de 1994, debe decirse que se señala como una de las funciones del Alcalde, la de ejecutar acciones tendientes a la protección de los niños, pero ello no puede llevara menoscabar sus derechos fundamentales, entre éstos, el de libertad personal

y de locomoción. El Consejo de Estado en la providencias que resolvieron los recursos de apelación interpuestos contra los autos que decretan la suspensión provisional, señaló que el artículo 91 del literal B),numeral 2, letra a), de la Ley 136 de 1994 podría servir de apoyo para las resoluciones impugnadas, en cuanto a fijar las funciones del Alcalde establece la de “Restringir y vigilar la circulación de personas por vías y lugares públicos”. Esta atribución implica el ejercicio de la función de policía, más no el del poder de policía, es decir, que los alcaldes pueden tomar medidas, de acuerdo con la ley, que puedan significar la restricción de la circulación de las personas por las vías y lugares públicos, más no pueden establecer normas que consagren limitaciones a dicha circulación. Además, el Alcalde menciona los artículos 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 22 de la Comisión Americana sobre Derechos humanos, el último de los cuales permite que el ejercicio de la libertad de circulación pueda ser restringido, pero dicha restricción sólo puede consagrarla el legislador y no una autoridad administrativa como lo es el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá.

2. Frente al segundo cargo, o sea violación del artículo 28 de la Carta Política por parte de los artículos 3º, incisos 1, 2 y 3, y 4o del Decreto 415 de 1994, alude que el artículo 28 de la Carta Fundamental consagra el derecho a la libertad personal, entendiéndose por tal, según la Corte Constitucional

(Sentencia C024 de 1994) “... la ausencia de aprehensión, redención, captura,

detención o cualquier otra forma de la limitación de la autonomía de la persona”. La regulación de la detención preventiva administrativa así como la de la flagrancia, contenidas en el artículo 28 de la Constitución Política, corresponde al legislador. Si bien es cierto que el artículo 3º acusado no establece la detención por orden judicial ni la detención administrativa (artículo 28 citado), es evidente, como lo admite al Alcalde Mayor, que si consagró la figura de la conducción y, además, la retención transitoria, las cuales no las puede establecer una autoridad administrativa. Al haberlo hecho así el Alcalde Mayor, en el artículo 3º del acto acusado, violó el artículo 28 de la Constitución Política, al igual que lo violó el artículo 4º que le asigno las funciones previstas en el artículo 3º a la Policía de Menores, con la ayuda de los auxiliares bachilleres, funciones que implican la actuación orientada a impedir la circulación de lo menores para el evento de que se presente la situación prevista en la norma. Los artículos 44 y 45 de la Carta Política señalan, respectivamente, los derechos fundamentales de los niños y los adolescentes y, simultáneamente establecen para la familia, la sociedad y el Estado, las obligaciones de asistencia y protección para garantizar el desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, sin que por ello las autoridades administrativas puedan restringir el derecho a la libertad personal de los menores y adolescentes, así como tampoco al de locomoción, salvo que el legislador lo autorice. El Código del Menor señala las situaciones de abandono o de peligro de

los menores y le asigna competencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que mediante un procedimiento declare y ordene las medidas de protección correspondientes. Igualmente, establece como derecho del menor el de ser protegido contra toda forma de abandono, violencia, descuido, e. t. c. y prevé que el Estado garantice por medio de sus organismos competentes dicha obligación, sin que en manera alguna consagre la responsabilidad de establecer restricciones al derecho de circulación y a la libertad personal de los menores por parte de los alcaldes, ni les asigna a éstos competencia para dictar normas de carácter general en relación con la protección del menor. Los artículos 19 y 20 de la Convección sobre Derechos del Niño establecen que los Estados Partes deben adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas para proteger al niño contrae toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos, incluido el abuso sexual y que tales medidas deben comprender procedimientos eficaces en orden al establecimiento de programas sociales con el objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño, pero ello tampoco habilita a los alcaldes para expedir normas restrictivas de los derechos de circulación y de libertad personal de los menores, lo cual sólo corresponde al legislador.

3. Frente al tercer cargo, a saber, violación de los artículos 44 y 45 de la Carta por parte de los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, y 4º del Decreto 415 de 1994, en cuanto consideran los demandantes que so pretexto de garantizar la vida e integridad física de los menores se les indica la manera como han de

comportarse entre las doce de la noche y las cinco de la mañana, conminándolos a no salir solos o a hacerlo en compañía de una persona mayor, arguye: El Tribunal no advierte la citada violación, pues el artículo 44 consagra los derechos fundamentales de los niños y el 45 de los adolescentes, orientados a su protección. En consecuencia, no existe la posibilidad de que precisamente esas disposiciones impidan la expedición de normas dirigidas a esa protección, finalidad que persiguen los preceptos aquí cuestionados, sólo que dichas normas deben expedirse por las autoridades competentes.

4. Frente al cuarto cargo, violación del artículo 35 del Decreto 142 de 1993, estima el Tribunal, que en efecto, los artículos 1º, 3º, incisos 1, 2 y 3, y 4º del acto acusado violaron,por aplicación indebida, la norma invocada, pues aquél no permite al Alcalde Mayor ejercer el poder de policía para restringir los derechos de circulación y libertad personal de los menores, ya que ello corresponde al Congreso. En cambio, no encuentra el a quo la vulneración del artículo 35 por parte de los artículos 5º y 6º, pues el primero señala una función al Departamento Administrativo de Bienestar Social en cuanto a los centro transitorios de protección, y el segundo asigna funciones a la Secretaría de Salud y al mismo Departamento para asistir a los menores se requieran atención especial y para solicitar a las autoridades competentes las medidas y acciones del caso.

5. Tampoco advierte el a quo que la infracción de preceptos superiores por parte del artículo 14 acusado, por cuanto lo que esta norma dispone ya está

regulado en los artículos 2º y 4º de la Ley 124 de 1994, citados en el mismo texto, sin que contenga una regulación distinta a la prevista en los artículos de la citada Ley.

III. SUSTENTACION DEL RECURSO Para sustentar la apelación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el apelante expuso: — La discusión de la legalidad del acto acusado gira en torno a los conceptos de reglamento u orden de policía, poder de policía, competencia y derechos fundamentales. — Poder de Policía: Este poder atribuido a las autoridades se desarrolla por medio de reglamentos. Las autoridades han recibido el mandato supremo de poder canalizar la conducta social a través de los actos que respeten la vigencia de las normas, las cuales provienen de procedimientos policivos y convergen en actos policivos, sin que por ello dejen de ceñirse al orden jurídico establecido. —Relación del poder de policía y la función de policía: La distinción entre uno y otro concepto es entendible en el sentido de que el poder de policía atañe al legislador y la función de policía está atribuida a la autoridad encargada de hacer obedecer las leyes y velar por la conservación del orden público (Sentencia de la C. S. de J. de 27 de enero de 1977).

La función administrativa hace que permanentemente la autoridades profieran medidas de policía para el desarrollo de los fines del Estado, estando todas estas actuaciones claramente amparadas por la Constitución. La Ley atribuye a la autoridades administrativas un campo de acción para el ejercicio de la función de policía, tendiente a la solución de algunos

problemas de carácter social. — El reglamento de policía: Este existe cuando nace como solución a urgentes necesidades de grupo social, frente a situaciones novedosas que sobrepasan las formas tradicionales de lo impersonal y objetivo y constituye la necesidad de orden social. La doctrina ha sostenido que para que exista este reglamento no se requiere un texto específico que lo autorice, sino una necesidad inmediata o la existencia de una situación social novedosa, de un caso imprevisto o sencillamente de urgente protección de las garantías constitucionales, tanto frente al individuo como a la sociedad, situaciones que implican la necesidad del restablecimiento policivo inmediato del orden transgredido. La función policiva es la parte activa de la Administración pública por medio de la cual se realiza el derecho y se cumplen los fines prácticos del orden jurídico. Al derecho de policía moderno se le debe permitir que tenga una aplicación conforme lo pregona el principio consagrado en el artículo 1º de la Carta Política, según el cual, Colombia es una República unitaria, descentralizada, con derecho a gobernarze por autoridades propias. Las necesidades en materia de policía no son las mismas en las diferentes entidades territoriales (ciudades, municipios). — Competencia: El Decreto 1421 de 1993 le confiare al Alcalde Mayor, como primera autoridad de policía, facultades para que, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, dicte los reglamentos, imparta las ordenes, adopte las medidas y utilice los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la preservación de los derechos y libertades públicas. Esta atribución para dictar reglamentos generales de

policía es exclusiva del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, por autorización del legislador extraordinario, en desarrollo de los nuevos principios constitucionales sobre la ciudad, y no se hace extensiva a los demás municipios del país. — Naturaleza jurídica del Decreto 1421 de 1993: El Consejo de Estado en providencia de 27 de enero de 1995, Consejera Ponente Doctora Consuelo Sarria Olcos, expediente No. 5194, da una orientación bien clara sobre la naturaleza del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, el cual es fuente de las atribuciones ejercidas a través del acto demandado. Según dicha jurisprudencia, el Decreto 1421 de 1993 se sustrae del régimen ordinario, es un régimen especial como lo quiso el constituyente y tiene verdadera fuerza de la ley tanto formal como material. Cuando el Estatuto Orgánico estableció que el Alcalde Mayor podría dictar los reglamentos necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas, estaba indicando una evidente habilitación legal para expedir actos como el acusado. El cargo de falta de competencia del Alcalde Mayor para expedir el Decreto 415 de 1994 se cae frente a la naturaleza jurídica del Decreto 1421 de 1993. — El Decreto 1355 de 1970: El artículo 3º del Código Nacional de Policía, aplicable como norma complementaria (artículo 2º del Decreto 1421 de 1993), establece que la regulación de ejercicio de libertad corresponde a la ley y a los reglamentos, en cuanto se desarrolle en lugares públicos, abiertos al público o

de modo que trascienda de lo privado (artículo 7º ibidem). La garantía de la seguridad y salubridad públicas son susceptibles de reglamentación por parte de las autoridades de policía, lo que permite concluir que la libertad de locomoción no es absoluta (artículos 2º, 7º y 99 del Decreto1355 de 1970). — El menor frente a otras disposiciones: Los artículos 5º, 32 y 288 numeral 5 del Código del Menor se refieren, en su orden, al cuidado que subdiariamente asumirá el Estado frente a los menores, a las medidas necesarias que de inmediato debe to