CE-SEC1-EXP1996-N3195

SECTOR AGROPECUARIO - Regulación legal A inicio de los años noventa hubo una fuerte crisis en el sector agropecuario, por lo cual se expidieron más de doce leyes, dentro de las cuales se destacan: La ley general de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, por medio de la cual se reorganizó el Ministerio de Agricultura y se crearon nuevos instrumentos de política, tales como el incentivo a la capitalización rural, el Fondo Emprender, los Fondos de Estabilización de Precios y la Caja de Compensación Familiar y Campesina; la que creó el Ministerio del Medio Ambiente, y las que establecieron el Seguro Agropecuario y el Certificado de Incentivo Forestal. Como uno de los mecanismos para lograr los objetivos del Programa de Modernización Agropecuaria y Rural, y “con el fin de proporcionar seguridad a los agricultores y controlar la Sobreoferta de algunos productos agropecuarios”, en el documento se recomendó a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico, con el concurso del Ministerio de Comercio Exterior, fomentar “...la suscripción de acuerdos entre los productores y los procesadores agroindustriales que garanticen la absorción de las cosechas nacionales y promuevan el mejoramiento de la competitividad sectorial en las cadenas agroindustriales de la cebada, el trigo, los aceites y los alimentos balanceados para los animales. En los productos en los cuales se suscriban tales acuerdos y se establezca una mejora moderada en el precio al productor agropecuario el Gobierno Nacional otorgará otra rebaja arancelaria que comprende el incremento de precios convenido...”.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - Funciones El artículo 4º Literal ñ) del Decreto ley 1279 de 1994 asignó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la función de “fijar, de acuerdo con el Ministerio de Desarrollo, las regla a las que debe sujetarse la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la industria, y condicionar el establecimiento de licencias o vistos buenos de importación y permisos de exportación (cuando sean aplicables los unos y los otros) al cumplimeinto de los convenios que han de celebrar los interesados, en relación con las cuotas de absorción fijadas para la compra venta de las materias primas”. La disposición prescrita fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C298 de 7 de septiembre de 1995. MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO - Funciones El artículo 2o. numeral 9o. del Decreto 2152 de 1992 asignó como función al Ministerio de Desarrollo Económico, la de “fijar, en unión con el Ministerio de Agricultura, las políticas de interpretación respecto de las materias primas de producción nacional con la industria colombiana”. MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR - Funciones El Decreto ley 2350 de 1991 señala como funciones del Ministerio de Comercio Exterior, entre otras, las de “aplicar las políticas y los planes y programas de comercio exterior en concordancia con las recomendaciones del Consejo Superior del Comercio Exterior” (art. 7o. -1), “velar por la coordinación de la política de comercio exterior con las demás políticas económicas y sectoriales” (artículo 7º -

5), y “promover y coordinar con el Instituto Colombiano de Comercio Exterior y con las demás entidades del sector, sistemas de información económica internacional, de comercio mundial y de precios internacionales para apoyar las actividades de comercio exterior que desarrollan los empresarios (artículo 7º - 12). MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - Funciones El artículo 3º literal n) del Decreto ley 0546 de 1993 asigna el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de “emitir su concepto cuando sea necesario variar las trifas arancelarias”. De la lectura de las disposiciones transcritas, y de lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia de 7 de septiembre de 1995, cuyos planteamientos la Sala prohija. CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIORFunciones / IMPORTACION DE BIENES - Requisitos / EXPORTACION DE BIENESRequisitos / MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – Funciones con respecto a importación y exportación de bienes / IMPORTACION DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS - Requisitos Las competencias asignadas al Consejo Superior de Comercio Exterior para determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, lo son sin perjuicio de las funciones específicamente asignadas a otras dependencias del Estado en las mismas materias de trámites y requisitos. Precisado lo anterior, para la Sala no cabe duda alguna que si el literal ñ) del artículo 4o., del decreto 1279 de 1994 atribuye al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la función, entre otras, de “... condicionar el establecimiento de

licencias o vistos buenos e importación y permisos de exportación (cuando sean aplicables los unos y los otros) al cumplimiento que han de celebrar los interesados, en relación con las cuotas de absorción, fijadas para la compra y venta de las materias primas”, es en dicha norma en la que se encuentra, precisamente, el sustento legal de la determinación adoptada en el numeral 1 del acto acusado, de sujetar las importaciones de los productos agropecuarios que allí se indican al visto bueno del referido Ministerio, todo lo cual deja sin sustento jurídico la acusación formulada en su contra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 3195

Actor: Fernando Londoño Hoyos.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado Fernando Londoño Hoyos en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad “del acto administrativo mediante el cual los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior sirvieron ‘como garantes de los compromisos’ que adquirieron la Federación de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto”.

I. ANTECEDENTES

a. El acto acusado. Las declaraciones de los señores Ministros que conforman el acto demandado, están contenidas al final del documento denominado “Convenio Marco para la Absorción y el Suministro de la Producción Nacional de Aceite de Palma Africana”, firmado entre el Presidente de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite —Fedepalma—, de una parte, y los representantes de las siguientes entidades: Federación Colombiana de Fabricantes de Grasas y Aceites Comestibles —Fedegrasas—, Asociación Nacional de Jaboneros y Productores de Detergentes —Analsa—, Grasco S.A., Gracetales S.A., Progral S.A., Detergentes S.A., Jabonería Central S.A., Aceites y Grasas Vegetales S.A. —Acegrasas S.A.—, Sociedad Industrial de Grasas Vegetales Sigra S.A. y Del Llano S.A., por la otra. Además, firman el Convenio como “adherentes”, de acuerdo con lo previsto en la Cláusula Décima Primera del mismo, los representantes de las siguientes empresas: Grasas y Derivados S.a. Graoesa, Duquesa S.A., Fábrica Nacional de Grasas Ltda. —Gravetal—, Fábrica de Aceites S.A. y Productora y Comercializadora de Aceites y Grasas Vegetales Comestibles —Distriaceites Ltda.—. Las referidas declaraciones de los citados Ministros, son del siguiente tenor (fls. 7 a 8 Cdno. No. 1): “Como garantes de los compromisos que adquieren las partes que intervienen en el Presente Convenio Marco, lo suscriben los doctores

Guillermo Perry Rubio, en su condición de Ministro de Hacienda y Crédito Público, Antonio Hernández Gamarra, en su condición de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Rodrigo Marín Bernal, en su condición de Ministro de Desarrollo Económico y Daniel Mazuera Gómez, en su condición de Ministro de Comercio Exterior, quienes se obligan a: “1. Las importaciones del complejo de semillas oleaginosas, grasas y aceites animales y vegetales, estarán sujetas a visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para quienes se acojan a los términos de este Convenio, la importación de aceites y grasas se mantendrá en régimen de libertad, salvo lo estipulado en el numeral 3 de la cláusula Segunda y en el numeral 2 de la Cláusula Quinta. “2. El visto bueno a las importaciones de la industria seerá automático e inmediato para quienes suscriban el presente Convenio Marco. “3. Para contribuir al normal desarrollo de la producción y comercialización de la palma en Colombia y su inserción en los mercados internacionales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural buscará con el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador la adopción de un convenio similar al que aquí se plantea, dada la similitud de la problemática de la palma en ese país. “4. El Gobierno Nacional se compromete a propiciar la creación de un Fondo para impulsar y promoveer la exportación de aceite de palma, sus fracciones y derivados y, en sus productos terminados, al equivalente en aceite crudo de palma, del cual harán parte Fedepalma, la Industria y el

Gobierno. Una vez creado este Fondo, el Gobierno estudiará la forma de sus aportes al mismo. “5. En la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para la debida ejecución del presente Convenio Marco, este garantizará que no se vulnerarán los actuales niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas. “6. Habida cuenta de la estrecha interacción existente entre el aceite de palma, los demás aceites y grasas y las demás semillas oleaginosas, el Gobierno Nacional se compromete a que, en el caso de abrir negociaciones sobre convenios de absorción de cualquiera de los productos aquí enunciados, se invitará a participar en dichas negociaciones a los firmantes de este Convenio y las decisiones finales que en ellas se adopten no vulnerarán los niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas. “7. El Gobierno Nacional se compromete a reglamentar los resultados de los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional del Aceite de Palma y sus Fracciones, a que se lleguen en el seno del Comité de Concertación de que trata la Cláusula Octava del presente Convenio Marco”. b. Los hechos de la demanda. Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 55 a 58 Cdno. No. 1):

1. El 17 de agosto de 1994 el Consejo Nacional de Política Económica y Social adoptó, como medida transitoria de política comercial, la absorción de cosechas nacionales en los términos que se transcriben a continuación: “ ‘C. Absorción de cosechas nacionales

1. Medidas transitorias de política comercial.

Con el fin de proporcionar seguridad a los agricultores y de controlar la

sobreoferta de algunos productores agropecuarios, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Desarrollo Económico, con el concurso del Ministerio de Comercio Exterior, fomentarán la suscripción de acuerdos entre los productores y procesadores agroindustriales que garanticen la absorción de las cosechas nacionales y promuevan el mejoramiento de la competitividad sectorial en las cadenas agroindustriales de la cebada, el trigo, los aceites y los alimentos balanceados para animales. En los productos de los cuales se suscriban tales acuerdos y se establezca una mejora moderada en el precio del productor agropecuario, el Gobierno Nacional otorgará una rebaja arancelaria que compense el incremento de precios convenido. Para administrar el acuerdo, se recomenda al Consejo Superior de Comercio Exterior establecer vistos buenos a las importaciones de los productos en cuestión. De no llegarse en el plazo de 15 días a un acuerdo de absorción, se recomienda incrementar los niveles de arancel ad valorem...’”.

2. La anterior formulación fue la base del Convenio Marco firmado entre la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite —Fedepalma — (en adelante Fedepalma) y un grupo de industriales procesadores de grasas y aceites comestibles del país, que son, de otra parte, directa o indirectamente miembros de dicha Federación. Es decir, “...como la industria del aceite de palma se encuentra verticalmente integrada y la mayoría de la producción pertenece a quienes son a su turno cultivadores de la palma, el convenio es en buena parte comercialmente incestuoso”.

3. El mencionado Acuerdo Marco tuvo por objeto fundamental fijar cuotas

de absorción de aceite de palma por parte de los industriales, establecer mecanismos para la fijación del precio interno, determinar las cantidades del producto que puedan importarse o exportarse y mantener estables los “niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas”.

4. En la cláusula Octava del Convenio Marco se prevé crear, mediante resolución, el Comité de Concertación Permanente sobre Planificaicón, Competitividad, Calidad, Abastecimiento y Comercialización de la Producción y Procesamiento de Aceites de Palma, sus Fracciones y Derivados, integrado por representantes de Fedepalma, la Industria y el Gobierno Nacional, para desarrollar y garantizar el cumplimiento de los términos del Convenio Marco. Dicho Comité es el mismo creado mediante Resolución 070 de marzo 1o. de 1982, originaria del Ministerio de Agricultura, que fue declarada parcialmente nula mediante sentencia de 7 de mayo de 1990, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 5. “Tras el espeso ropaje de las formulaciones del Conpes, los convenios entre agricultores e industriales como se dijo ya —en buena parte incestuosos— y la garantía que los Ministros le otorgan a ese acto privado, asumiendo ante ellos la obligación de usar sus facultades de determinada manera y en oportunidades específicas, lo que alienta es algo bien sencillo y prosaico: un grupo bien importante de industriales integrados con la producción de sus insumos agrícolas, se asocian con agricultores independientes y con el aval del Gobierno Nacional, le imponen el precio de la materia prima a la competencia industrial no integrada. Obviamente se haría lo posible para que los precios fueran

elevadísimos, con lo que se beneficiarían transitoriamente los agricultores independientes y se quebraría sin misericordia a los industriales no integrados. Al fondo del escenario aparece el indefenso consumidor — todos los colombianos que ingieren alimentos cocinados en grasa o aceite— que pagan el alto precio resultante del convenio y más tarde el muchísimo más alto que les impondrían los industriales integrados cuando hubiesen eliminado la competencia a los que no lo están”. c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. El actor considera que el acto, acusado “—el convenio y su garantía—” es violatorio de las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación, expresadas en su demanda y en el alegato de conclusión (fls. 59 a 75 Cdno. No. 1 y 849 a 915 Cdno. No. 1A). Primer caso. El acto acusado viola los artículos 6o., 13, 121 y 122 de la Carta Política por cuanto desconoce el principio de la competencia como regla y medida de la actuación de los funcionarios públicos, y porque rompe con el principio de igualdad de los particulares ante la ley. En efecto, mientras que los citados artículos 6o., 121 y 122 prevén que los funcionarios públicos sólo pueden ejercer las funciones que les hayan sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el presente caso se tiene que en ninguna de las leyes orgánicas referentes a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Económico, Agricultura y Desarrollo rural y Comercio Exterior existre

norma alguna que faculte a sus titulares para garantizar o avalar convenios celebrados entre particulares ni para asumir compromisos de comportamiento o de ejercicio de las facultades que les competen. De otra parte, si bien las normas que invocan los apoderados de la parte demandada autorizan a los citados ministerios para fijar la política y velar por lo intereses del sector a que cada ministerio se refiere, y a realizar diversos actos para ello, ninguna de dichas normas los faculta para garantizar convenios celebrados entre particulares, aún cuando se refieran a temas que pueden relacionarse con los asuntos asignados a tales ministerios, y menos asumir obligaciones frente a las partes de dichos convenios porque, salvo en los contratos estatales, los particulares jamás pueden ser titulares de derechos subjetivos correlativos a obligaciones específicas que la Administración asuma, como consecuencia de concederle a algunos colombianos garantías especiales. “Y si acaso las normas que consagran las potestades de los cuatro ministros les facultan para hacer todo aquéllo a que se obligaron en el acto que se impugna, sólo podrán hacerlo a través de actos generales que cubran a todos los colombianos en condiciones de igualdadad y no mediante la extraña modalidad administrativa de garantizar obligaciones de particulares y comprometer la soberanía del Estado en favor de las partes de un contrato privado”. En suma, la violación de las normas que se invocan en este cargo se produce cuando, por medio del acto acusado, cuatro ministros asumen frente a unos particulares el compromiso de actuar en su favor de determinada manera, lo que implica, de contera, en discriminación y daño de quienes no quedaron cubiertos

por la garantía. Segundo cargo. El acto acusado viola el artículo 333 de la Carta Política y los numerales 1, 3 y 4 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992, “... porque garantiza un acuerdo ilegal celebrado entre un grupo de empresarios para crear un cartel y eliminar el principio constitucional y legal de la libre competencia”. El artículo 333 de la Carta Política, además de garantizar la libertad de empresa y la iniciativa privada, estableció la libre competencia económica como un derecho de todos que supone responsabilidades, e impuso al Estado, por mandato de la ley, la obligación de impedir que por cualquier medio se obstruya o restrinja la libertad económica, y evitar controlar los abusos que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado. A pesar de lo anterior, y de que el artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 en sus numerales 1, 3 y 4 prohibe los acuerdos que afecten la libre competencia y, entre ellos, los que tengan por objeto o como efecto la fijación de precios, la repartición de los mercados entre productores o entre distribuidores, los ya mencionados cuatro ministros promovieron la celebración del Convenio Marco suscrito entre Fedepalma y algunos industriales procesadores de grasas y aceites, que establece evidentes formas de obstrucción al derecho constitucional a la libre competencia económica, pues es un acuerdo para distribuir mercados y señalar cuotas a precios fijo, como se desprende de la lectura más desprevenida de sus cláusulas primera, segunda, y octava, que viola el Decreto 2153 de 1992, en el cual se consideran absolutamente nulos, por objeto ilícito, los convenios que

dan lugar a la fijación artificiosa de precios, que se encaminan a la repartición de mercados y que, además, suponen un abuso de posición dominante en el mercado. En la cláusula segunda del citado Convenio Marco se prevé la fijación de una metodología para determinar precios, tarea que cumplirán los suscriptores del mismo a través del llamado Comité de Concertación, que dispondrá periódicamente lo que sobre el particular convenga a los intereses de las partes contratantes, y, lógicamente, el precio que ha de fijarse será diferene del que determinarán en cada momento las libres fuerzas de la oferta y la demanda, pues, de lo contrario, sobrarían el Convenio, el Comité y el aval ministerial y bastaría que el mercado cumpliera su tarea. Desde luego que el Convenio Marco no pretende que ese precio artificiosamente alto lo cubran los industriales que lo suscribieron, pues dada la estructura de producción de aceite de palma, tratándose de un Convenio suscrito por industriales que son al mismo tiempo cultivadores de palma, como se demostró perfectamente dentro del proceso mediante los certificados de Cámara de Comercio aportados y con los conceptos emitidos por el Presidente de Fedepalma, los productores integrados tendrán la obvia pretensión de señalarle al aceite de palma el precio más alto posible, por cuanto a dicho grupo integrado le da lo mismo ganar en una parte del proceso y perder en la otra, ya que su preocupación será el resultado final del negocio tomado en su conjunto. Así, pues, no se diga que al Convenio puedan ingresar todos los agricultores y los industriales que lo deseen, porque quienes impondrán la ley serán los

verticalmente integrados, los dueños del oligopolio. Todo lo anterior lleva al demandante a concluir que “... la manifiesta ilegalidad del Convenio garantizado, arrastra a la nulidad del acto administrativo de garantía tan estrechamente vinculados”. Finalmente se hace notar que bajo este cargo, en el alegato de conclusión el demandante expresa que el acto acusado también infringe los artículos 47 numeral 5 y 50 numeral 2 del citadoDecreto 2153 de 192, debido a que el Convenio Marco asigna, reparte y limita las fuentes de abastecimiento de los insumos productivos, y porque los grupos económicos que representan la mayoría de la producción y el procesamiento del aceite de palma, están utilizando el Convenio para reducir a la impotencia a sus competidores y someter los consumidores a su arbitrio. Tercer cargo. “En cuanto disciplina las importaciones de aceite, el Comité de Concertación creado en el Convenio y garantizado por cuatro Ministros, es una burda reproducción de la Comisión de Mercadeo Exterior creada en la Resolución 070 del 1º de marzo de 1982 del Ministerio de Agricultura, que declaró nula el Consejo de Estado en su sentencia del 7 de mayo de 1990” dentro del proceso No. 888, lo que implica la violación del artículo 158 del C.C.A. Mediante la citada Resolución No. 070 de 1o. de marzo de 1982, el Ministerio de Agricultura creó la Comisión de Mercadeo Exterior de Aceites y Grasas Comestibles y, demandada como lo fue por quien es actor en este proceso, el Consejo de Estado anuló todas las referencias que hacía al manejo, registro o

criterio para aprobar licencias de importación, puesto que con ello el Ministerio “‘se arroga la competencia que ya venía dada al Instituto de Comercio Exterior a través del Consejo Directivo de Comercio Exterior y la Junta de Importaciones en el Decreto 444 de 1967, artículo 77, que en forma minuciosa y en ocho literales (a.a h.) señala los criterios que debe tener en cuenta dicho Instituto al estudiar la licencia (de importación) con el objeto de aprobar o reducir su cuantía (se pone entre paréntesis)’”. Como quiera que hoy día el Consejo Directivo de Comercio Exterior se llama Consejo Superior de Comercio Exterior, y la Ley 7a. de 1991 le da competencia privativa para regular todo lo que se refiere a las importaciones y a las exportaciones, de ello resulta que el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, contando ahora con la ayuda de tres de sus colegas, pretende restablecer la mencionada Comisión de Mercadeo, con nombre nuevo pero, en materia de comercio exterior, con idénticos propósitos y alcances, al garantizar la creación de la Comisión de Concertación, prevista en la cláusula octava del Convenio Marco. Cuarto cargo. - Los numerales 1 y 2 del acto acusado violan los artículos 13 y 333 de la Carta Política, en cuanto someten las importaciones de grasas y aceites al visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; en cuanto discriminan el régimen de libertad de importaciones contra quienes no suscriban el Convenio Marco, y en cuanto disponen que el visto bueno a las importaciones de la industria será automático e inmediato para quienes suscriban dicho

Convenio. En efecto, como quiera que los numerales 7 y 112 del artículo 4º de la Ley 7ª de 1991, Marco de Comercio Exterior, atribuyen competencia exclusiva al Consejo Superior de Comercio Exterior para “determinar los trámites y requisitos que deben cumplir las importaciones y exportaciones de bienes” y para “expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea necesario establecer en materia de Comercio Exterior”, de ello cabe concluir que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural carece de facultad de condicionar a su visto bueno “las importaciones del Complejo de Semillas Oleaginosas grasas y aceites animales y vegetales”, de que trata el punto 1 del acto acusado, incurriéndose en la flagrante violación del inciso primero del artículo 333 de la Carta Política, según el cual, “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”. De otra parte, la obligación adquirida por los ministros garantes del Convenio Marco para la Absorción y el Suministro de Producción Nacional de Aceite de Palma Africana, en el sentido de que el visto bueno de las importaciones de los industriales será automático e inmediato para quienes suscriban el Convenio, viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, pues implica que el visto bueno que soliciten quienes no suscriban el Convenio, será lento, engorroso o negado, lo cual es abiertamente discriminativo del régimen de libertad de importaciones.

Además, la circunstancia de que formalmente todos los procesadores de palma de aceite hubieren tenido oportunidad de participar en el Convenio, no significa en modo alguno que esa igualdad meramente formal y aparente sea causa justificativa que fundamente la odiosa discriminación que crearon los ministros a través de su aval respecto de quienes no lo suscribieron. d. Las razones de la defensa. En los escritos de contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, los apoderados judiciales de la Nación - Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Comercio Exterior y Desarrollo Económico, educan como argumentos en defensa de la legalidad del acto acusado, en resumen, los siguientes (fls. 269 a 290, 297 a 303, 312 a 315, 827 a 832, 916 a 921 y 922 a 930): En primer término se hace notar que en el segundo cargo de la demanda, el actor deriva la nulidad del acto acusado como consecuencia de la ilegalidad del Convenio Marco que garantiza, “... basado en que en su celebración intervienen ‘un grupo de empresarios para crear un cartel’ que elimina el principio constitucional y legal de la libre competencia’ ”, y que, como quiera que dicho Convenio fue suscrito entre particulares, el estudio de su legalidad escapa al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En relación con el primer cargo. Se expresa que las normas que facultan a los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico, Hacienda y

Crédito Público y Comercio Exterior para intervenir en el referido Convenio, son las siguientes: 1º. En cuanto al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, las contenidas en los literales ñ), t) y b) del artículo 4º del Decreto ley 1279 de 1994, y el literal j) del artículo 7º ibidem, que lo facultan para fijar, de acuerdo con el Ministro de Desarrollo, las reglas a las que debe sujetarse la fijación de las cuotas de absorción por parte de la industria, y condicionar el establecimiento de vistos buenos a las importaciones al cumplimiento de los convenios de absorción; para crear comisiones, comités o consejos asesores, con participación de los sectores campesino y empresarial y para dirigir el cumplimiento de los propósitos de la ley agraria. 2º. En cuanto al Ministro de Desarrollo Económico, las contenidas en el literal ñ) del artículo 4o. del Decreto ley 1279 de 1994, antes citado. 3º. Para el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la contenida en el artículo 3º Literal n) del Decreto 546 de 1993, que le atribuye competencia para emitir su concepto cuando sea necesario variar las tarifas arancelarias. Lo anterior, teniendo en cuenta que en la parte considerativa del Convenio Marco se contempla una rebaja arancelaria que compense el incremento del precio convenido. 4º. En cuanto al Ministro de Comercio Exterior, según las voces del artículo 7º del Decreto 235 de 1991, dicho funcionario deberá aplicar las políticas y programas de comercio exterior de acuerdo con las recomendaciones del Consejo

Superior de Comercio Exterior, en armonía con las demás políticas económicas y sectoriales. Por lo que respecta a la acusación de que el acto acusado rompe el principio de igualdad de los particulares ante la ley, debido a que los compromisos que adquirieron los ministros implica obrar en discriminación de quienes no quedaron cubiertos de aceite de palma africana y sus procesadores agroindustriales en el Convenio no es obligatoria, y por el contrario todos ellos disponen de una igualdad absoluta para participar en el mismo y aprovechar las ventajas que concede el Estado, como una contraprestación a las obligaciones asumidas por aquéllos. Además, si tales productores y procesadores se niegan a participar, es decir, no quieren asumir las obligaciones derivadas del Convenio, el Estado tampoco tiene la obligación de concederles las contraprestaciones estipuladas en el acto acusado. De otra parte, los fines del Convenio responden indudablemente al interés general de la Comunidad, pues establecer acuerdos para la compra de una cosecha nacional, tiene una relación directa con el mantenimiento del empleo en el respectivo cultivo y con el mejoramiento del ingreso de los trabajadores del campo, y promover que la exportación del aceite de palma africana responda al interés público de fortalecer el ingreso de divisas al país. Por ello, quienes voluntariamente se han abstenido de participar en el programa de concertación entre el Estado y los productores y procesadores de ace