CE-SEC1-EXP1996-N3340

SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Inspección y vigilancia / INSPECCION Y VIGILANCIA DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACIONAlcance / PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL - Cambio de textos escolares / TEXTOS ESCOLARES – Incompetencia de alcalde para adoptar decisiones relacionados con éstos En ninguna de las disposiciones de la Ley 115 de 1994 se faculta a los alcaldes para que, en ejercicio de la inspección y vigilancia que les corresponde ejercer sobre los establecimientos educativos, puedan adoptar decisiones relacionadas con los textos escolares. El Alcalde de Pereira no podía adoptar válidamente la determinación acusada, con mayor razón si se tiene en cuenta que el Artículo 16 inciso segundo del citado decreto 1860 de 1994 señaló el día 1º de marzo de 1995 como fecha límite para que los establecimientos educativos adoptaran al menos los aspectos del Proyecto Educativo Institucional que allí se señalan, “... y el respectivo plan de estudios”, el cual necesariamente guarda relación con los textos que para su desarrollo determinen los respectivos órganos de dirección de tales establecimientos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 3340

Actor: ABSALÓN GARTNER TOBÓN Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

sentencia proferida por el tribunal Administrativo de Risaralda el 27 de octubre de 1995.

I. ANTECEDENTES a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano y abogado Absalón Gartner Tobón, en ejercicio de la acción consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la expresión “suspender hasta el 31 de diciembre de 1997 el cambio de textos escolares...”, contenida en el Artículo 1º del Decreto No. 027 de enero 21 de 1995, “por medio del cual se suspende el cambio de textos escolares y uniformes de los Institutos Docentes, Oficiales y privados en el Municipio de Pereira y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Alcalde de dicha localidad. b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. El accionante considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación (fls. 4 a 7 Cdno. Ppal, y 35 a 37 Cdno. No. 2): Primer cargo. Violación del Artículo 6º y 121 de la Carta Política, 73 de la Ley 115 de 1994 y 42 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994, éste último en concordancia con los Artículos 14 y 15 ibídem, toda vez que si la indicada norma legal faculta a los establecimientos educativos para elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en el que se especifiquen, entre otros

aspectos, “...los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión...”, de ello se concluye que el texto escolar, como factor primordial de la estrategia pedagógica, constituye un aspecto sobre el cual corresponde proveer a cada establecimiento en particular, más aun si se tiene en cuenta que a partir de la vigencia de la nueva Ley General de Educación se impone la selección de textos escolares que se ciñan a sus principios rectores. Para ratificar esta competencia en el campo específico del texto escolar, el Artículo 42 del Decreto 1860 de 1994 prescribe tajantemente que “en desarrollo de lo dispuesto en los Artículos 138 y 141 de la Ley 115 de 1994, los textos escolares deben ser seleccionados y adquiridos por el establecimiento educativo...”, norma ésta que concuerda con lo establecido en los Artículos 14 y 15 del mismo estatuto reglamentario sobre el contenido del proyecto educativo institucional, y la autonomía de que goza cada establecimiento para formularlo, adoptarlo y ponerlo en práctica. La decisión de suspender el cambio de textos escolares hasta el 31 de diciembre de 1997, cuya nulidad se impetra, “...hace parte, sin lugar a dudas, de una estrategia pedagógica que corresponde trazar en el plan educativo a los establecimientos docentes. Estrategia que le está vedado trazar al alcalde sea cual fuere su intención: pues los propósitos así sean en gracia de discusión encomiables no purgan el vicio de incompetencia”. Segundo cargo. Violación de los Artículos 171 de la Ley 115 de 1994, 61 del

Decreto 1860 de 1994 y 539 numeral 1 del Decreto 2626 de 1994, pues si bien tales normas asignan a los alcaldes y gobernadores facultades de inspección y vigilancia a nivel local sobre los establecimientos educativos, por definición, y conforme a reiteradas doctrinas y jurisprudencias, la inspección y vigilancia no tienen otro objetivo y alcance que de velar por el cumplimiento de los ordenamientos legales, pero en modo alguno, habilita para producir normas usurpantes de la competencia de las entidades vigiladas, ya que se trata únicamente del ejercicio de una función de policía administrativa para la vigilancia y control del cumplimiento de la ley. c) Las razones de la defensa. Ellas son, en resumen, las siguientes, consignadas en el escrito de contestación de la demanda (fls. 22 a 25 Cdno. Ppal.): Las facultades de inspección y vigilancia que el Artículo 171 de la Ley 115 de 1994 asignó a los alcaldes sobre los establecimientos educativos a nivel local no sólo tienen como objetivo velar por el cumplimiento de las normas legales, pues las funciones de policía administrativa se concretan también en competencias de carácter preventivo en el campo de la educación, “...como expresión de su función de vigilancia, la cual conlleva la posibilidad de tomar medidas encaminadas a prevenir actuaciones que atentan contra la posibilidad de que los menores de la ciudad tengan acceso a la educación o que éste se pueda ver afectado por cambios inconsultos e innecesarios de los textos escolares...(...)... El proyecto educativo institucional que deberá elaborarse y ponerse en práctica por

cada establecimiento implica un estado de transición educativa que dota de facultades al alcalde para impedir que el cambio de textos no obedezca precisamente a un proyecto educativo como tal, y sea fruto de la improvisación y de la visión cortoplacista de aquellos establecimientos”. De otra parte, si los textos escolares, como recursos didácticos que son, y la misma estrategia pedagógica sólo constituyen parte del proyecto educativo como tal y no el proyecto en sí mismo, el cual es regulado por la ley y vigilado por las autoridades que la misma habilita, a fortiori se concluye que pueden los alcaides, conforme al Artículo 171 de la Ley 115 de 1994, disponer sobre aquellas partes del todo hasta que el proyecto esté consolidado. d) La actuación surtida. De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 22 de marzo de 1995 se dispuso la admisión de la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado, decisión esta última que, apelada como fue, se confirmó mediante providencia de 2 de junio del mismo año (fls.11 a 13 y 33 a 41 Cdno. Ppal.). Dentro del término del traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte actora y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 30 a 34 y 35 a 37 del Cdno. No. 2.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante la sentencia recurrida en apelación, el Tribunal a quo declaró la nulidad de la expresión “... textos escolares...” contenida en el Artículo 1º del Decreto 027 de 1995, expedido por el Alcalde Municipal de Pereira, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación (fls. 39 a 44 Cdno. No. 2): Luego de una breve referencia al contenido de los Artículos 168 a 171 de la Ley115 de 1994, a las razones de la defensa que se consignaron en la primera parte del resumen que de ellas se hizo en el que correspondiente acápite de esta providencia, al concepto rendido por el Agente del Ministerio Público en el cual se solicita la declaratoria de nulidad del acto acusado, y a lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia No. C - 543 de enero 10 de 1992, en el sentido de que “…en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones implícitas ni las facultades de alcance indeterminado, lo cual equivale al rechazo del acto proferido por quien carece de autoridad previa y claramente definida por norma positiva para actuar en materia correspondiente (arts. 6, 122 y 123)...” el Tribunal a quo concluye lo siguiente: “Es cierto que la ley a asignado a los alcaldes funciones de inspección y vigilancia sobre las Instituciones educativas, competencia que debe ser reglamentada por el Gobierno Nacional. Esta inspección y vigilancia es concurrente respecto con la «...dirección y administración de los servicios educativos estatales, que les asigna el Artículo 147 de la misma ley». Fundamentalmente la inspección y vigilancia es una función policiva

administrativa de verificación, que no está reducida al mero poder sancionatorio, sino que tiene el ámbito que le señale la ley, y en el caso de los alcaldes la delegación prevista en el Artículo 169 de la Ley 115 - 94 es para «... el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia previstas en esta ley...» entre las que no aparece la determinación de los textos escolares”.

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso la parte apelante fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las razones que se sintetizan a

continuación (fls. 46 a 49 Cdno. No. 2): El Tribunal no analizo el Artículo 73 de la Ley 115 de 1994 sobre el proyecto educativo institucional, “...del que hacen parte, entre otros, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios; además, no repara en el contenido del Artículo 138 literal c) de la misma ley que dispone como requisito del establecimiento educativo “Ofrecer un Proyecto Educativo Institucional”. Con la expedición de la Ley 115 de 1994 y sus Decretos reglamentarios se creó un estado de transición educativa, como se consigna en la motivación del Decreto parcialmente demandado, dentro del cual cada establecimiento debe elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en el que se defina, entre otros aspectos, lo concerniente a los textos escolares, teniendo en cuenta las condiciones sociales, económicas y culturales de su medio, y mientras que se procede a ello el Alcalde de Pereira adoptó la determinación acusada en uso de sus facultades de inspección y vigilancia, para evitar que el cambio de

textos obedezca al capricho del establecimiento y no a un Proyecto Educativo consolidado. Como quiera que a las autoridades les corresponde verificar lo atinente al Proyecto Educativo Institucional, ellas están facultadas para ejercer su función de vigilancia policiva administrativa sobre una de sus partes —los textos escolares— en forma transitoria. La interpretación fragmentaria de la ley por parte del demandante llevó al Tribunal a darle al Artículo 42 del Decreto 1860 de 1994 un alcance que no tiene, como es que a las autoridades les está vedado proveer sobre los textos escolares; “es más, que no tienen ninguna injerencia sobre los mismos, quedando al talante de las Instituciones Educativas imponerlos a sus educandos sin importar la existencia del Proyecto Educativo Institucional”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Una vez analizados los fundamentos de la apelación y confrontados con la decisión de primera instancia, la Sala considera que esta última debe confirmarse, por las siguientes razones: 1º. El texto del Artículo 1º del Decreto 027 de 1995, del cual hace parte la expresión anulada, la cual se subraya es el siguiente: “Artículo 1º. Suspender hasta el 31 de diciembre de 1997 el cambio de textos escolares y uniformes en los Institutos Docentes de enseñanza preescolar básica primaria, básica secundaria y educación media de carácter oficial y privada del Municipio de Pereira”. 2º. El hecho de que en la sentencia no se haya analizado el Artículo 73 de la Ley 115 de 1994, en el cual se impone a cada establecimiento educativo la

obligación de elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en nada afecta la decisión apelada, toda vez que ella se fundamenta en la falta de competencia del Alcalde de Pereira para expedir el acto acusado, en razón a que en ninguna de las disposiciones de la Ley 115 de 1994 se faculta a los alcaldes para que, en ejercicio de la inspección y vigilancia que les corresponde ejercer sobre los establecimientos educativos, puedan adoptar decisiones relacionadas con los textos escolares. Además de lo anterior, la Sala hace notar al recurrente que de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 15 del Decreto 1860 de 1994, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales, “cada establecimiento educativo goza de autonomía para formular, adoptar y poner en práctica su propio proyecto educativo institucional, sin más limitaciones que las definidas por la ley y este reglamento”. 3º. De acuerdo con lo anterior resulta incuestionable que el Alcalde de Pereira no podía adoptar válidamente la determinación acusada, con mayor razón si se tiene en cuenta que el Artículo 16 inciso segundo del citado Decreto 1860 de 1994 señaló el día 1º de marzo de 1995, como fecha límite para que los establecimientos educativos adoptaran al menos los aspectos del Proyecto Educativo Institucional que allí se señalan “...y el respectivo plan de estudios”, el cual necesariamente guarda relación con los textos escolares que para su desarrollo determinen los respectivos órganos de dirección de tales establecimientos.

4º. En lo que concierne al argumento según el cual el Tribunal le dio al Artículo 42 del Decreto 1860 de 1994 un alcance que no tiene, la Sala hace notar al apelante que en las consideraciones del fallo recurrido no se hace referencia alguna a dicha norma. En las anotadas circunstancias, se procederá a confirmar la sentencia de la primera instancia, adicionando la nulidad de la conjunción “y” para que el texto de la disposición quede coherente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. CONFIRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 27 de octubre de 1995, en el sentido de declarar la nulidad de la expresión “...textos escolares y...”. Segundo. En firme esta decisión, DEVUELVASE el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.