CE-SEC1-EXP1996-N3355

NAVEGACIÓN AEREA - Restricciones / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Facultad para supervisar la seguridad aérea y control técnico / INTERES GENERAL - Restricciones en la navegación aérea La navegación aérea constituye una actividad peligrosa, razón por la cual la ley persigue que se preste con mayor seguridad y eficiencia en beneficio de la colectividad, cuyos integrantes cada día, por múltiples razones y necesidades, requieren acudir a ella. El parágrafo 3 del artículo 48 de la ley 105 de 1993 hace radicar en la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil el control de dicho tráfico y la “responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas aéreas” e igualmente le otorga facultad para supervisar la seguridad aérea y su control técnico. Y el parágrafo 2º con claridad meridiana le permite “regular el uso del equipo que debe operar...” en cada uno de los aeropuertos del país, a fin de lograr la especialización de éstos; lo que significa que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil puede producir, en cumplimiento de la delicada misión que se le ha encomendado, actos relativos a las aeronaves que operan en los aeropuertos colombianos, y fue eso lo que precisamente ocurrió cuando se dispuso prohibir “la operación de aeronaves monomotor a pistón en el Aeropuerto Internacional Eldorado: conclusión a la que se llega si se tienen en cuenta los considerandos de la resolución impugnada, en los cuales aparece el inequívoco

deseo de permitir, con la prohibición de dicha, la agilización de operaciones aéreas que garanticen “la seguridad en el transporte de personas y carga”. La Ley 105 de 1993 faculta a la Aeronáutica Civil para regular el uso de equipos, entiéndese con ello abarca o comprende la posibilidad de que se prohiba maniobrar u operar determinada clase de aeronaves, todo teniendo en cuenta la peligrosidad de tal labor y la seguridad que debe brindarse para el transporte de personas y cargas; lo que lógicamente se hace extensivo a la constitución de empresas cuyo equipo de vuelo se conforma por las aeronaves a que se refiere la prohibición correspondiente, pues esto, sin duda, concierne a la regulación del uso de equipos, ya que carecía de sentido permitir que se formen empresas que tengan por objetivo llevar a cabo la operación de aeronaves a las que se refiere la prohibición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3355

Actor: LEONY REMEDIOS IGUARÁN DE SOTO La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia, para resolver la demanda que dio origen al proceso de la referencia, instaurada por Leony Iguarán de Soto, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., a fin de obtener que se declare la nulidad de la Resolución 08332 del 28 de diciembre de 1994, expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de

Aeronáutica Civil.

I. ANTECEDENTES

1. El acto acusado

RESOLUCION NUMERO 08332 DE 1994

(diciembre 28) por la cual se prohibe la operación de aeronaves tipo motor a pistón y se suspende la autorización de constitución de nuevas empresas con aeronaves de pistón, El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en ejercicio de sus facultades legales y en especial las que le conceden los parágrafos 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993, artículos 3º y 5º., numerales 2, 3 y 5 del Decreto 2724 de 1993, y

CONSIDERANDO:

1. Que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene como objetivo principal la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia;

2. Que para el cumplimiento de su objetivo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil organizará, coordinará y regulará la navegación aérea que se desarrolle en el espacio aéreo sometido a la soberanía nacional, para garantizar la operación segura y eficaz del transporte aéreo;

3. Que corresponde a la Dirección General expedir las disposiciones necesarias para el desarrollo de los objetivos de la Unidad Administrativa Especial de

Aeronáutica Civil;

4. Que debido a la excesiva congestión que actualmente presenta el tráfico aéreo del Aeropuerto Internacional Eldorado de Santa Fe de Bogotá, se hace necesario adoptar con carácter urgente una serie de medidas que permitan la agilización de las operaciones aéreas y garanticen la seguridad en el transporte de pasajeros y

carga;

5. Que la rata de ascenso de cierto tipo de aeronaves que decolan en el Aeropuerto Internacional Eldorado de santa Fe de Bogotá es mínima o deficiente, debido a su capacidad limitada de rendimiento operacional, de peso y velocidad, con respecto a la altura que sobre el nivel del mar se encuentra ubicado el mencionado terminal aéreo, RESUELVE: Artículo 1º. Prohíbese a partir de la fecha, la operación de aeronaves monomotor a pistón en el Aeropuerto Internacional Eldorado.

Artículo 2º. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil autorizará la constitución de nuevas empresas cuyo equipo de vuelo esté conformado por aeronaves a pistón DC - 3, DC - 4, DC - 6, PBY y Curtiss C - 46. Artículo 3º. A partir del primero (1º) de julio de 1995 no se autorizará la operación de aeronaves DC - 3, DC - 4, DC - 6, PBY, Curtiss C - 46 en el Aeropuerto Eldorado. Artículo 4º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

2. Los hechos de la demanda Del texto de la demanda se desprende que son los siguientes: Que la demanda expidió la resolución acusada, mediante la cual se establecieron las prohibiciones que figuran en ella, con violación de normas constitucionales y legales.

3. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación Primer Cargo. Al decir de la parte actora, el acto administrativo acusado se produjo con extralimitación de la función de inspección y vigilancia tanto de las

operaciones de las aeronaves como de la constitución de nuevas empresas aéreas, ya que se usurpó una función propia del órgano legislativo, como se desprende de los artículos 48 de la Ley 105 de 1993; 150, numeral 8º. y 189. numeral 22, de la Constitución Política, disposiciones que fueron violadas. Segundo Cargo. Señala la actora que se incurrió en violación de los artículos 2º, 6º, 13, 24, 25, 26, 38, 58, 83, 84 y 95 de la Constitución Política, pues se violaron los siguientes derechos: Igualdad de las personas frente a la ley, libertad de locomoción, libertad de trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, libertad de asociación, propiedad privada y derechos adquiridos legítimamente, presunción de buena fe de los propietarios, operadores o eventuales forjadores de nuevas empresas, aeronaves a pistón. Tercer cargo. Afirma que se violó el debido proceso, lo que concreta del siguiente modo: “La garantía constitucional del artículo 29, se viola en forma flagrante con la Resolución acusada, toda vez que el Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no aplicó el debido proceso legal en los trámites de elaboración y puesta en rigor del acto administrativo contenido en la resolución demandada y en la medida en que dio por probados algunos hechos en esa decisión. Según el señor Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la rata de ascenso de cierto tipo de aviones que decolan en el Aeropuerto Eldorado de Santa Fe de Bogotá, es mínima o deficiente... afirmación

susceptible de prueba controvertida, previo un debido proceso que no se cumplió, y lo que genera la nulidad del acto respectivo, en obedecimiento del último inciso del artículo 29 de la C.N.A. los propietarios y operadores de equipos a pistón no se les dio la oportunidad de expresar su opinión sobre lo que decidió la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil en la Resolución impugnada, ni se les respetó su derecho de defensa, con los preceptos generales y mínimos del artículo 5º. de la Ley 58 de 1982”.

Agrega la demandante: “...una cosa es regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de los aeropuertos y otra muy distinta, es prohibir la operación de determinado equipo aéreo o la constitución de nuevas empresas. Prohibir una actividad comercial lícita es función del legislador y no de la administración pública”.

RAZONES DE LA DEFENSA Se encuentran contenidas en los siguientes párrafos de su alegato de conclusión: “1. Por haber tenido origen la Resolución número 08332 del 28 de diciembre de 1994 de una parte y dentro del marco administrativo de las funciones establecidas por el Decreto 2724 de 1993, le compete a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil entre otras funciones, la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia (art. 3) no cabe la menor duda que fue expedida en ejercicio de las facultades previstas en los parágrafo 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993 pues no ostenta carácter de falsa motivación o abuso

de poder”. “2. De otra parte se tiene, que al haber sido cuestionada en muchas ocasiones la seguridad aérea en el territorio colombiano entre ellas por medio de la Acción de Tutela No. T. 552 / 93 en sentencia proferida por la Corte Constitucional el 30 de noviembre de 1993 ordenó la constitución de un comité de expertos en seguridad aeronáutica el cual formulo recomendaciones que fueron acatadas por la Entidad demandada según oficio de diciembre 5 de 1994 dirigido a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que junto con los demás antecedentes que militan como prueba dentro del expediente, aunque no se encuentran consignados en la parte considerativa de la resolución acusada, se enderezan a que la Entidad demandada prohiba la operación de aeronaves que constituyan un peligro contra la seguridad aérea y la constitución de empresas dedicadas a la operación las mismas aeronaves; al caso viene lo consignado entre otros aspectos en el punto 3.6 del citado informe así: ‘insuficiencia en materia de terminales debido al crecimiento de operaciones aéreas’ todo lo cual conllevó a una mayor congestión e inseguridad en el espacio aéreo colombiano lo cual se corrobora con los puntos 1.2, 1.10, 1.15, 1.19, 1.20, 1.22, 1.32, 1.33, 1.40, 1.44, 1.46, 1.47, 1.48, 1.54, 1.65, 2.3 y 3.6 del mismo informe”.

LA ACTUACION SURTIDA

1. Por auto del 30 de junio de 1995 se admitió la demanda instaurada y se denegó

la suspensión provisional pedida por la actora.

2. Dicha providencia se notificó personalmente al Agente del Ministerio Público y a la Directora general de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.

3. La contestación a la demanda se tuvo por no hecha en vista de que el escrito correspondiente se presentó de manera extemporánea.

4. A las partes se les corrió traslado para alegar de conclusión mediante auto del 30 de octubre de 1995.

5. Por conducto de su apoderado, la entidad demandada presentó su alegato en tiempo (folios 58 - 59); y el Agente del Ministerio Público, tal como consta a los folios 60 - 61, también lo hizo.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Considera el señor Procurador Delegado ante esta Corporación que con el acto atacado no se cometió la violación de normas superiores, pues él se produjo teniendo en cuenta la prevalencia del interés general sobre los intereses particulares, lo que “...implica el sacrificio de garantías de que goza un número determinado de personas... en pro de intereses más esenciales que favorecen a toda la comunidad...”, y con base en ello la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica “...ejerce su función de coordinar y regular la navegación aérea, con el fin de garantizar la operación segura y eficaz del transporte...”. Y agrega que dentro del marco que señala el parágrafo 2º. del artículo 48 de la Ley 105 de 1993 “...la administración procedió a tomar las medidas preventivas restrictivas del caso, acogiendo como supuestos de hecho de tal decisión la

realidad técnica, operativa y de seguridad de los aeropuertos del país, y acató a su vez las recomendaciones formuladas por el Comité de Expertos en Seguridad Aeronáutica”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. En el encabezamiento de la Resolución número 08332 de 1994 impugnada a través de la demanda por la cual se instauró el presente proceso, se dice que ésta se expide en ejercicio de las facultades que otorgan los parágrafos 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993 y los artículos 3º. y 5º., numerales 2 - 3 y 5, del Decreto 2724 de 1993; por lo cual, con el objeto de saber si se obró, o no, dentro del marco de dichos preceptos, es necesario precisar el contenido y alcance de ellos.

2. La navegación aérea constituye una actividad peligrosa, razón por la cual la ley persigue que se preste con la mayor seguridad y eficiencia en beneficio de la colectividad, cuyos integrantes cada día, por múltiples razones y necesidades, requieren acudir a ella. El parágrafo 3. del artículo 48 de la Ley 105 de 1993 hace radicar en la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil el control de dicho tráfico y la “responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas aéreas” e igualmente le otorga facultad para supervisar la seguridad aérea y su control técnico. Y el parágrafo 2º. con claridad meridiana le permite “regular el uso del equipo que debe operar...” en cada uno de los aeropuertos del país, a fin de

lograr la especialización de éstos; lo que significa que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil puede producir, en cumplimiento de la delicada misión que le ha sido encomendada, actos relativos a las aeronaves que operan en los aeropuertos colombianos, y fue eso precisamente lo que ocurrió cuando se dispuso prohibir “la operación de aeronaves monomotor a pistón en el Aeropuerto Internacional Eldorado: conclusión a la que se llega si se tienen en cuenta los considerandos de la Resolución impugnada, en los cuales aparece el inequívoco deseo de permitir, con la prohibición dicha, la agilización de operaciones aéreas que garanticen “la seguridad en el transporte de personas y carga”, debido a que la rata de ascenso de cierto tipo de aeronaves, como la que se señaló, que decolan en el mencionado aeropuerto, es mínima por causa de “su capacidad limitada de rendimiento operacional, de peso y velocidad, con relación a la altura que sobre el nivel del mar se encuentra ubicado el mencionado terminal aéreo”.

3. Lo anterior, además, armoniza con lo que prescribe el artículo 3º. del Decreto 2724 de 1993, según el cual corresponde a la entidad demandada “...la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia...”, para cuyo logro como lo prevé su artículo 5º., la Aerocivil tiene, entre otras funciones, las de dirigir y regular “...la navegación aérea que se desarrolle en el espacio aéreo sometido a la soberanía nacional” y también “desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su

cumplimiento”.

4. Por consiguiente, la regulación que contiene el acto administrativo acusado hállase dentro del marco de funciones que compete, con respecto a esta materia concreta, a la administración, la cual debe buscar, como lo prevé el inciso 2º. del artículo 2º. de la Constitución Política, la protección de la vida, bienes y demás derechos de los residentes en Colombia, síntesis ésta del alcance y contenido de la función administrativa del Estado; por lo cual, ante tal realidad normativa, no resulta acertada la aseveración de la demandante en el sentido de que la medida tomada por la Aerocivil sólo podía ser adoptada por el órgano legislativo.

5. Agrega el demandante, a fin de sustentar su tesis, que la administración no tiene competencia para prohibir la operación de aeronaves a que se contrae la Resolución 08332 o la autorización para que se constituyan “nuevas empresas

cuyo equipo de vuelo esté conformado por aeronaves a pistón DC - 3, DC - 4, DC - 6, PBY y Curtiss C - 46”, que “una cosa es regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de los aeropuertos y otra muy distinta es prohibir la operación de determinado equipo aéreo o la constitución de nuevas empresas. Prohibir una actividad comercial lícita es función del legislador y no de la administración pública”.

6. Pero la diferenciación hecha por la demandante carece de sentido a la luz de la Ley 105 de 1993, pues cuando esta norma faculta a la Aeronáutica Civil para regular el uso de equipos, entiéndese que con ello abarca o comprende la posibilidad de que se prohiba maniobrar u operar determinada clase de

aeronaves, todo teniendo en cuenta la peligrosidad de tal labor y la seguridad que debe brindarse para el transporte de personas y cargas; lo que lógicamente se hace extensivo a la constitución de empresas cuyo equipo de vuelo se conforme por las aeronaves a que se refiere la prohibición correspondiente, pues esto, sin duda, concierne a la regulación del uso de equipos, ya que carecería de sentido permitir que se formen empresas que tengan por objetivo llevar a cabo la operación de aeronaves a las que se refiere la prohibición. Por otra parte, la actora confunde una prohibición de actividad lícita cualquiera con la reglamentación que se refiere a que operen ciertos equipos en un aeropuerto del país. La diferencia es sustancial entre esas dos situaciones. La última tiene un propósito específico y se apoya sobre principios de interés colectivo, como es la seguridad de los asociados, amen de que se sujeta a las pautas previstas en la ley y a los mandatos constitucionales (arts. 150,8 C.Pol 48, L.105 / 93; 3°. y 5° D. 2724 / 93). En consecuencia, el primer cargo se rechaza por cuanto el acto acusado no extralimitó la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

7. En cuanto al segundo cargo, tampoco se le encuentra soporte alguno que conduzca a su prosperidad. Si bien es cierto que los ciudadanos son iguales ante la ley; que nuestra Carta Fundamental protege las libertades de locomoción, de trabajo de escoger profesión y oficio y de asociación; que, asimismo, gozan de especial protección la propiedad privada y los demás derechos adquiridos

legítimamente, no es menos evidente que, como se precisó en párrafos precedentes, el Estado, al ejercer su función administrativa, como cuando desarrolla normas de carácter general o expide resoluciones, por ejemplo, debe obrar, ante todo, dentro del marco del artículo 2° de la Constitución, teniendo en cuenta que las autoridades se hallan instituidas para proteger la vida, honra y bienes de los residentes en el territorio colombiano, y dándole prevalencia al interés general sobre los intereses particulares, como lo estatuye el artículo 1°. ibidem y como con acierto lo anotó en su concepto el señor Procurador Delegado ante esta Corporación; por lo cual, al expedirse un acto como el impugnado por la demandante, en el que entran en juego de manera principal la seguridad y eficiencia del tráfico aéreo, actividad peligrosa, cuyo defectuoso servicio puede generar situaciones lamentables que afecten profundamente el interés general, no es extraño que ciertos derechos se vean restringidos o limitados con base en la Constitución Política, por lo que no resulta acertado calificar dicho acto de ser violatorio de este mismo ordenamiento fundamental. Ello tampoco implica desconocimiento del principio de la buena fe a que deben ceñirse las autoridades públicas y los particulares, aun cuando resultan afectados con una medida como la que se impugna, pues como es obvio, ellos están sometidos a las regulaciones generales y específicas que se expidan teniendo como finalidad la realización de las aspiraciones individuales y colectivas. El cargo no prospera.

8. Con respecto a la violación del debido proceso en que, según la demandante, se incurrió al expedirse la resolución impugnada, obsérvase que en el sub lite, el

principio de audiencia consagrado en el artículo 5 de la Ley 58 de 1982 está referido a los casos en que haya partes, no a aquéllos de contenido general, para los cuales no haya un procedimiento especial que así lo exija. Asimismo, el actor no expresó qué normas legales imponían la obligación de la audiencia de los propietarios y operadores de equipos a pistón y de que se le diera la oportunidad de expresar su opinión, previa a la expedición del acto acusado. En cuanto a la afirmación de la parte motiva que controvierte, no adujo elemento probatorio alguno tendiente a desvirtuarla. Con base en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Comuníquese esta sentencia, acompañando copia de la misma, al Director de

la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

3. En firme este fallo, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 15 de marzo de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Libardo Rodríquez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola, Juan Alberto Polo Figueroa.