CE-SEC1-EXP1996-N3361

ACTO ADMINISTRATIVO - Vigencia temporal / EMERGENCIA CARCELARIAFacultad del director del Inpec / FALSA MOTIVACIÓN - Improcedencia por falta de demostración / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para pronunciarse sobre actos de vigencia temporal Es necesario observar en lo que se refiere a la vigencia del acto acusado que la Corporación es competente para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, a pesar de la vigencia temporal por ciento ochenta (180) días de la declaratoria de emergencia controvertida, pues el órgano de control debe examinar los elementos de la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado en el momento en que éste se produce, sin consideración especial de la circunstancia de que haya dejado de producir sus efectos. Del texto del artículo 168 de la Ley 65 de 1993 se evidencia que el director General del Inpec se encuentra facultado expresamente para declarar la emergencia carcelaria. La no exposición detallada de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia tantas veces citada no impide el control jurisdiccional del acto administrativo contentivo de aquélla, puesto que esta Sala, como autoridad judicial que es, se encuentra autorizada para analizar los antecedentes administrativos que dieron origen a su expedición, así dichos antecedentes tengan el carácter de reservados, como en efecto ocurrió en el presente caso, encontrando que la medida cuestionada se adecua a los fines de la norma que la autoriza y es proporcional a los hechos que le sirven de causa. No basta afirmar que hubo ausencia de motivación o falsa motivación como lo hacen los actores, sino que éstos han debido demostrar, lo cual no hicieron, que en realidad no existieron los

hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia a que se contrae la Resolución número 432 de 1995, la cual estima la Sala que se encuentra respaldada en los hechos enunciados y en los antecedentes administrativos antes referidos, razón por la cual no fueron violadas las normas invocadas como tal por los demandantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y seis. (1996).

Radicación número: 3361

Actor: GLORIA PATRICIA LOPERA MESA Y OTROS Referencia: Acción nulidad Los ciudadanos Gloria Patricia Lopera Mesa, Giovani Alberto Caro Uribe y John Eduardo Yepes García en su propio nombre y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación la nulidad de la Resolución número 432 de 1º de febrero de 1995, expedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, “por la cual se declara el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional”, y, como consecuencia de ello, de todas las demás que han sido expedidas en desarrollo de dicha declaración de emergencia.

I. EL ACTO ACUSADO El acto acusado es del siguiente tenor: Resolución número 0432 de 01, febrero 1995

Por la cual se declara el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional. El Director General del Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario, Inpec, en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, y CONSIDERANDO: Que de conformidad con el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, corresponde al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria; Que durante los últimos meses se vienen presentando reiterados hechos que atentan contra el orden interno de los establecimientos carcelarios que impiden el normal funcionamiento del Sistema Penitenciario Nacional; Que la situación planteada no puede conjurarse mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades penitenciarias, sino que hace necesaria la aplicación de medidas especiales, inmediatas y radicales, para fortalecer la administración penitenciaria, la seguridad y el orden interno de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional, sin perjuicio de las acciones de carácter administrativo, disciplinarias y penales a que haya lugar; Que el Consejo Nacional de Seguridad, en reunión efectuada el día 30 de enero de 1995, recomendó la adopción de medidas extraordinarias; Que habiendo tenido conocimiento de los hechos, el señor Ministro de Justicia y del Derecho emitió concepto favorable para decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, RESUELVE: Artículo primero. Declárase el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria a partir de la vigencia de la presente resolución por el término de ciento ochenta

(180) días en los establecimientos carcelarios y penitenciarios del orden nacional. Artículo segundo. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. Comuníquese y cúmplase.

II. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION La parte actora considera que el acto acusado viola los artículos 121 de la Constitución Política; 35, 36, 84 y 152 del C.C.A.; 168 de la Ley 65 de 1993; y 8º de la Ley 137 de 1994, por las razones que se resumen a continuación: Si bien el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 contiene una competencia discrecional, que permite al Director del Inpec decidir sobre la conveniencia o no de declarar el estado de emergencia penitenciario y carcelario, dicha discrecionalidad “... no entraña arbitrariedad, el uso de este tipo de competencia es susceptible de control judicial con el fin de verificar si el acto discrecional se ajusta a los límites fijados en la misma norma legal que lo autoriza y en todo caso si respeta los cauces constitucionales que delimitan la actividad de los poderes públicos. El artículo 168 del código carcelario habilita al director del Inpec para hacer uso de la emergencia penitenciaria siempre y cuando se verifiquen las condiciones fácticas a que la norma se refiere y circunscribe las facultades a tomar las medidas necesarias para conjurar la situación de crisis. En ese orden de ideas, un control judicial del acto que declara la emergencia penitenciaria requiere de motivación no sólo jurídica sino fáctica del mismo, pues la decisión discrecional

debe respaldarse y justificarse por los datos objetivos sobre los cuales se fundamenta. En consecuencia, la expresión de los motivos deviene en condición de validez formal del acto discrecional, por lo cual debe entenderse implícita esta exigencia en la norma legal que autoriza declarar la emergencia penitenciaria”, de conformidad con la doctrina y de acuerdo con lo establecido en los artículos 35 y 36 del C.C.A. y 8º de la Ley 137 de 1994. En efecto, continúa el demandante, el artículo 35 del C.C.A., el cual es una concreción del principio de legalidad contenido en el artículo 121 de la Constitución Política, prescribe que toda decisión debe ser motivada si afecta a particulares. En el presente caso no cabe duda de que la declaratoria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria conlleva un menoscabo de los intereses de las personas privadas de su libertad, así como de los de sus allegados. Por su parte, el artículo 36 ibidem consagra como parámetros para enjuiciar la legalidad de los actos discrecionales su adecuación a los fines de la norma habilitante y la proporcionalidad a los hechos que le sirven de causa. “Respecto al artículo 8º de la Ley 137 de 1994, agrega el actor, vale decir que la exigencia de justificar las limitaciones a derechos fundamentales constitucionales prevista para los decretos de estados de excepción contenidos en normas constitucionales puede y debe trasladarse al estado de emergencia penitenciaria, no sólo por la común naturaleza jurídica de estas figuras, sino especialmente teniendo en cuenta que si el requisito de justificación expresa opera en los eventos de excepcionalidad autorizados por el constituyente, con mayor razón ha

de regir cuando la posibilidad de afectar los derechos y libertades de los detenidos y sus allegados tiene origen en una decisión del legislador”. Luego de esos razonamientos jurídicos, el demandante afirma: “... la resolución del Inpec ... debe expresar concretamente el fundamento fáctico que la inspira, como condición para su validez formal; así como las resoluciones que posteriormente se dicten para desarrollarlo deben señalar los motivos para los cuales se imponen cada una de las limitaciones a los derechos de los reclusos, cuando traigan consigo esta consecuencia, de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación del orden y la seguridad carcelaria y las razones por las cuales se hacen necesarias. Como conclusión de este apartado vale decir que la motivación, es no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos”. En la resolución demandada, concluye el actor, “... brilla por su ausencia la expresión de los hechos que dieron lugar a dictarla, toda vez que su parte motiva tan sólo es una paráfrasis de la norma legal que le sirve de sustento...” (literal a) del artículo 168 de la Ley 65 de 1993), sin que se determinen realmente cuáles fueron los hechos que motivaron la declaración de emergencia. Dicha ausencia de motivación real, agrega finalmente, infringe las normas constitucionales y legales en que debería fundarse la declaratoria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, lo que se traduce en una falsa motivación, por cuanto de los considerandos de la resolución demandada no es posible extraer en concreto los hechos perturbadores del orden y de la seguridad

penitenciaria, elementos necesarios para ejercer el control de los presupuestos materiales del acto en cuestión y de los que con posterioridad se expidan en virtud de éste.

III. ACTUACION Mediante proveído de 30 de junio de 1995 se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Del auto admisorio de la demanda se notificó al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, quien en la contestación de la demanda se opuso a las pretensiones, exponiendo como argumentos de su defensa los siguientes: 1º. La brevedad de los motivos expuestos en la resolución acusada no puede interpretarse como ausencia de motivación, no sólo porque las consideraciones allí expuestas tienen su fundamento amplio en los antecedentes que le dieron origen, sino porque el Inpec no tenía razón para entrar a especificar cada uno de los hechos a los que hace referencia el acto administrativo. 2º. Los acontecimientos que venían alterando el orden y la seguridad carcelaria además de numerosos fueron notorios y de público conocimiento, lo que exime al Instituto de entrar a reiterarlos o comprobarlos a través de la exposición de motivos efectuada en la resolución. 3º. Para la época de expedición del acto acusado no se habían concretado otras situaciones respecto de las cuales existían suficientes elementos de juicio para prever su aparición, situaciones que igualmente sirvieron de base al estado de emergencia y que se encuentran contenidas en informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado, los cuales tienen carácter de reservados

(artículo 19 del C.C.A.), razón por la cual no le era dado al Instituto ni a sus funcionarios entrar a revelarlos mediante una exposición detallada en el texto de la decisión adoptada, tal y como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 10 de mayo de 1995 al resolver un recurso de insistencia presentado por el Defensor del Pueblo, ante la negativa del Inpec de dar a conocer a un ciudadano los hechos y documentos que sirvieron de fundamento al estado de emergencia carcelaria decretado en oportunidad anterior. 5º. Los hechos notorios mencionados y los expuestos en los informes de inteligencia fueron evaluados por el Consejo Nacional de Seguridad y por el Ministro de Justicia y del Derecho, quienes recomendaron al Director del Inpec recurrir al estado de emergencia. Por ello no puede decirse que la decisión discrecional fue arbitraria, pues fue una solución necesaria, oportuna, adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirvieron de causa. 6º. La falsa motivación alegada carece de sustento, dado que la Resolución número 432 de 1995 goza de la presunción de legalidad que ampara a todos los actos administrativos, sin que los demandantes hayan demostrado que la decisión cuestionada fue claramente infundada y sin respaldo, y por el contrario se limitan a afirmar que lo expuesto en los considerandos no conlleva una verdadera o suficiente motivación, mas no que el contenido es inexacto o que los motivos no son verdaderos. 7º. El fundamento de la nulidad de la resolución, en concepto de los actores, es la

ausencia de motivación, lo cual en efecto permitiría hacer uso de la acción de nulidad pero por haber sido expedida en forma irregular y no por falsa motivación e infracción de las normas en que debería fundarse, como lo manifiestan erradamente los demandantes. De todas maneras, al valorar el acto demandado a la luz de la expedición en forma irregular, se concluye que los hechos expuestos en el mismo constituyen la expresión clara y concisa de los motivos por los cuales se declaró la emergencia carcelaria y que la omisión de detallarlos e individualizarlos no amerita la declaración de su nulidad, porque de haber sido expuestos de tal manera, en nada hubiera cambiado la decisión de la Administración. 8º. Además, debe tenerse en cuenta que los antecedentes del acto forman parte del mismo, y que si bien no fueron expuestos en su texto, sí guardan íntima relación con él ya que son su presupuesto. Su omisión no dificulta el control de legalidad de la resolución, toda vez que a las autoridades judiciales les está permitido acceder a dichos antecedentes para que a través de su conocimiento determinen si existió violación de alguna norma legal o si la decisión adoptada no se ajustó a los presupuestos de hecho claramente conocidos.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación estima que no deben prosperar las súplicas de la demanda por cuanto la resolución acusada fue expedida con base en la facultad discrecional contenida en el artículo 168 de la Ley 165 de 1993, el cual prescribe que se podrá declarar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria previo concepto favorable del Ministro de Justicia y

siempre y cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria, presupuestos estos que se tuvieron en cuenta para expedir la Resolución número 432 de 1995 en defensa del interés general. De otra parte, el acto acusado se deriva de la facultad discrecional de la Administración y por afectar a particulares debe ser motivado, aunque sea sumariamente, de conformidad con el articulo 5º de la Ley 58 de 1982. La resolución demandada cumple con el anterior requisito, toda vez que señala la norma que da legitimidad al acto expedido, previo concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, siendo su motivación los reiterados hechos de público conocimiento que atentan contra el orden interno de los establecimientos carcelarios e impiden el normal funcionamiento del Sistema Penitenciario Nacional. En conclusión, la resolución demandada se adecua a los fines de la norma que la autoriza y es proporcional a los hechos que le sirven de causa como lo exige la doctrina.

V. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES Previamente a las consideraciones de fondo, es necesario observar en lo que se refiere a la vigencia del acto acusado que la Corporación es competente para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, a pesar de la vigencia temporal por ciento ochenta (180) días de la declaratoria de emergencia controvertida, pues el órgano de control debe examinar los elementos de la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado en el momento en

que éste se produce, sin consideración especial de la circunstancia de que haya dejado de producir sus efectos.

1. La motivación del acto acusado El cargo principal atribuido al acto acusado por los demandantes consiste en la ausencia de motivación del mismo, por cuanto consideran que al señalar éste “...

Que durante los últimos meses se vienen presentando reiterados hechos que atentan contra el orden interno de los establecimientos carcelarios que impiden el normal funcionamiento del Sistema Penitenciario Nacional; ...”, no se está cumpliendo con el requisito de motivación exigido para la expedición de los actos que afectan a los particulares, de conformidad con los artículos 35 y 36 del C.C.A. y 8º de la Ley 137 de 1994, los cuales estiman violados.

Dichas normas prescriben: “Artículo 35 (C.C.A.). Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay. Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capitulo X de este título”. “Artículo 36 (C.C.A.). Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser

adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.. “Artículo 8º. (Ley 137 de 1994). Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”. La Resolución número 432 de 1º de febrero de 1995 expedida por el Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, tuvo como fundamento legal el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 que en su parte pertinente establece: “Artículo 168. Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria. El Director General del Inpec, previo concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en alguno o algunos de ellos, en los siguientes casos: a. Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria; b. ... En los casos del literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta ley. Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de

reclusión estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. ... Superado el peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines”. Del texto del artículo 168 de la Ley 65 de 1998 se evidencia que el Director General del Inpec se encuentra facultado expresamente para declarar la emergencia carcelaria y penitenciaria, razón por la cual carece de sustento la pretendida violación del artículo 121 de la Carta Política alegada por los demandantes, el cual prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Como lo expresa el acto demandado, la declaratoria de emergencia que nos ocupa tuvo como origen hechos perturbadores del orden y de la seguridad carcelaria y penitenciaria, algunos de los cuales fueron conocidos por la opinión pública, tales como las fugas de presos, las muertes violentas dentro de los establecimientos carcelarios, la incautación de armas en los mismos, la detención de cabecillas del narcoterrorismo y de la guerrilla, etc. A más de lo anterior, el Director General del Inpec tuvo en cuenta para tomar la decisión contenida en la resolución acusada, los informes reservados de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado, los que por lo tanto no fueron narrados en su texto, pero

que esta Corporación tuvo oportunidad de examinar, llegando a la conclusión de que lo en ellos contenido sin lugar a dudas ameritaba la medida adoptada en la Resolución número 432 de 1º de febrero de 1995. Como bien lo afirma el Director General de la entidad demandada al contestar la demanda, la no exposición detallada de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia tantas veces citada no impide el control jurisdiccional del acto administrativo contentivo de aquélla, puesto que esta Sala, como autoridad judicial que es, se encuentra autorizada para analizar los antecedentes administrativos que dieron origen a su expedición, así dichos antecedentes tengan el carácter de reservados, como en efecto ocurrió en el presente caso, encontrando que la medida cuestionada se adecua a los fines de la norma que la autoriza y es proporcional a los hechos que le sirven de causa. Así mismo, las consideraciones del acto cuestionado indican la existencia de unos hechos concretos, los cuales fueron conocidos por el Consejo Nacional de Seguridad y el Ministro de Justicia, quienes recomendaron la adopción de medidas extraordinarias y la declaración de la emergencia carcelaria y penitenciaria, dando así cumplimiento a lo estipulado en la norma en que se fundamentó el Director del Inpec para tomar dicha decisión (artículo 168, Ley 65 de 1993). No basta afirmar que hubo ausencia de motivación o falsa motivación como lo hacen los actores, sino que éstos han debido demostrar, lo cual no hicieron, que en realidad no existieron los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia a que se contrae la Resolución número 432 de 1995, la cual estima la

Sala que se encuentra respaldada en los hechos enunciados y en los antecedentes administrativos antes referidos, razón por la cual no fueron violadas las normas invocadas como tal por los demandantes.

2. La adopción de decisiones Finalmente, la afirmación de los actores en el sentido de que la declaratoria de emergencia carcelaria y penitenciaria conlleva el menoscabo de los intereses de las personas privadas de su libertad así como también el de sus allegados no es compartida por esta Corporación, pues sólo en la medida en que se demande la adopción de determinaciones concretas tales como traslados de internos, su aislamiento, etc., y se estudien a la luz de los preceptos que se consideren transgredidos, podría eventualmente llegar a considerarse que en efecto con tales decisiones se menoscaban los intereses referidos.

Sobre el particular, considera la Sala oportuno observar que pese a que en la demanda en estudio se solicita que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución número 432 de 1º de febrero de 1995 se declare también la nulidad de los actos expedidos en desarrollo de la misma, ello no sería posible aun prosperando la nulidad de la resolución citada, dado que para ello los demandantes han debido identificarlas plenamente, señalar las normas que con su expedición consideran infringidas y emitir el concepto de violación, cuestión que en manera alguna efectuaron. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

2º Por no haber dado cumplimiento la parte actora a la obligación de depositar la suma ordenada por concepto de gastos ordinarios del proceso, no se ordena su devolución. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 1º de febrero de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Libardo Rodríguez Rodríguez, Rodrigo Ramírez González, Manuel S. Urueta Ayola.