CE-SEC1-EXP1996-N3482

CONTRALORÍA - Carrera Administrativa Especial: Competencia para su vigilancia / COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - Falta de competencia para vigilar las carreras administrativas especiales / CARRERA ADMINISTRATIVA - Vigilancia de las carreras administrativas especiales Para la Sala es a todas luces evidente que si en virtud de lo dispuesto por los artículos 130 de la Carta Política y 14 inciso primero de la Ley 27 de 1992, la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar y vigilar las carreras administrativas especiales a que se alude en el inciso 2º del artículo 2º de la indicada ley, menos aún podía delegar mediante el acto acusado en las comisiones seccionales esa función de la que carecía, esto es, la de vigilar el cumplimiento de las normas de la carrera aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las Contralorías departamentales, distritales diferentes al Distrito Capital y municipales, por lo cual se incurrió en la violación de las mencionadas disposiciones de orden constitucional y legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis.

Radicación número: 3482

Actor: URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el

ciudadano Uriel Alberto Amaya Olaya en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad parcial del numeral 1 del artículo 1º del Acuerdo número 004 de 23 de agosto de 1993, “por el cual se delegan unas funciones en las Comisiones Seccionales del Servicio Civil y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

I. ANTECEDENTES a) El acto acusado A continuación se transcribe el texto íntegro del numeral 1 del artículo 1º del Acuerdo número 004 de 1993, subrayando en él la expresión cuya declaratoria de nulidad se impetra: “Artículo 1º. Delegar en las Comisiones Seccionales del Servicio Civil las

funciones de: “1. Vigilar el cumplimiento de las normas de carrera aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles departamental, distrital diferentes al Distrito Capital, municipal y sus entes descentralizados, en las Asambleas Departamentales, en los Concejos Municipales y Distritales, con excepción de las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales, en las Juntas Administradoras Locales, en las Contralorías departamentales, distritales diferentes al Distrito Capital, municipales. Auditorías y / o Revisorías Especiales de sus entidades descentralizadas y en las personerías”. b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El demandante considera que la expresión acusada vulnera los artículos 130 de la Carta Política y 14 inciso primero de la Ley 27 de 1992, pues mientras que tales

disposiciones exceptúan de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras administrativas de los servidores públicos que tengan carácter especial, como lo tienen las de la Contraloría General de la República y las de las Contralorías departamentales, distritales y municipales por mandato del artículo 268 - 10 de la Carta Política y del artículo 2º inciso segundo de la citada Ley 27 de 1992, mediante el acto acusado la Comisión Nacional del Servicio Civil se autoatribuye dichas funciones para delegarlas en las Comisiones Seccionales. De otra parte, se hace notar que el citado artículo 2º inciso 2º de la Ley 27 de 1992, extendió la aplicación de sus disposiciones a las Contralorías departamentales, distritales y municipales, y que tal norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia número C - 391 de 16 de septiembre de 1993, algunos de cuyos apartes se transcriben en el escrito de demanda. Añade el actor que en fecha 6 de abril de 1995 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero doctor Humberto Mora Osejo, Radicación número 683, absolvió una consulta formulada por el Ministro de Gobierno en el sentido de si la referida Comisión tiene competencia para administrar y vigilar las carreras de las contralorías, y sobre el particular puntualizó, entre otros aspectos, que “la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar las carreras especiales que establezcan la Constitución y la ley porque el artículo 130 de la Constitución Nacional

expresamente le denegó esa atribución. Entre las carreras especiales se cuentan las de las contralorías a que se refiere la consulta”. c) Las razones de la defensa La parte demandada, Nación - Comisión Nacional del Servicio Civil, representada por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, no concurrió al proceso, a pesar de que el auto admisorio de la demanda le fue debidamente notificado a dicho funcionario en su calidad de Presidente de la Comisión. d) La actuación surtida De acuerdo con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante providencia de 10 de noviembre de 1995 se admitió la demanda instaurada contra la parte demandada del numeral 1 del artículo 1º del Acuerdo número 004 de 23 de agosto de 1993, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil; se dispuso el rechazo de la misma en cuanto a la solicitud de declaratoria de nulidad parcial de la Circular Externa número 5000 - 14 de 3 de agosto de 1995, expedida por el mismo organismo, bajo la consideración de que ella no contiene una decisión y no constituye, por lo tanto, un acto administrativo susceptible de ser enjuiciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues en esencia se remite a lo dispuesto en el citado Acuerdo, en el sentido de que “... la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil, por delegación que aquella les hiciera, continuarán ejerciendo dichas funciones respecto de las contralorías departamentales,

distritales y municipales”; y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de la expresión demandada del numeral 1 del artículo 1º del citado Acuerdo número 004 de 1993 (fls. 28 a 36). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para rendir su concepto, sólo este último presentó el escrito que obra a folios 126 a 130.

II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, previa referencia al contenido de los artículos 272 inciso sexto y 268 numeral 10 de la Carta Política, manifiesta que corresponde a la ley establecer los

regímenes especiales de carrera administrativa, lo que no obsta para que mientras se expide la correspondiente ley se aplique la ley general sobre carrera administrativa, hoy Ley 27 de 1992, en los términos y alcance definidos por la Corte Constitucional en Sentencia C - 391 de septiembre 6 de 1993. De otra parte, considera que si bien el numeral 1 del artículo 1º del Acuerdo número 004 de 1993 se expidió con fundamento en el artículo 14 literal g) de la Ley 27 de 1992, en lo relativo a las contralorías departamentales, distritales diferentes del Distrito Capital, y municipales, desconoció en forma evidente el inciso primero de la misma norma indicada, puesto que en él se excluye de la competencia de administración y vigilancia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil a los empleados del Estado que tienen un régimen especial de

carrera, entre ellos, la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 268 numeral 10 de la Carta Política, y las contralorías departamentales, distritales distintas al Distrito Capital, y municipales de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 272 inciso sexto ibídem. Por lo anterior, estima que las pretensiones del actor están llamadas a prosperar, pues la Comisión Nacional de Servicio Civil excedió su competencia al delegar en las Comisiones Seccionales la vigilancia de las normas de carrera aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las contralorías de los mencionados entes territoriales.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como marco de referencia para el estudio de las acusaciones formuladas en la

demanda, la Sala precisa los siguientes aspectos:

1. El artículo 125 de la Constitución Política de 1991 estableció la carrera administrativa para los empleos de los órganos y entidades del Estado, tanto del orden nacional como territorial, y en su artículo 130 previó la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como organismo responsable de la administración y vigilancia de las carreras administrativas de los servidores públicos, “excepción hecha de las que tengan carácter especial”.

2. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo transitorio 21 del ordenamiento constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 27 de 1992, “por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”, y en su artículo 14 se exceptúa de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las

carreras administrativas de los empleados del Estado “... que tengan carácter especial”, como dispone el artículo 130 de la Carta Política.

3. El inciso segundo del artículo 2º de la citada Ley 27 de 1992 es del siguiente tenor: “Mientras se expiden las normas sobre administración de personal de las

entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de las Contralorías departamentales, distritales diferentes al Distrito Capital, municipales, Auditorías y / o Revisorías Especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.

4. Mediante Sentencia C - 391 de 16 de septiembre de 1993, la honorable Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado doctor José Gregorio Hernández Galindo, declaró exequible, entre otras normas, la disposición transcrita en el ordinal precedente. Dentro de las consideraciones allí plasmadas cabe resaltar las siguientes: “La Constitución ha previsto en diferentes normas la creación de regímenes

especiales de carrera para ciertas entidades: la Contraloría General de la República (artículo 268, numeral 10), la Procuraduría General de la Nación (artículo 279), la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1), la Fiscalía General de la Nación (artículo 253), las Fuerzas Militares (artículo 217), la Policía Nacional (artículo 218). “En todos estos casos, la atribución de dictar las normas correspondientes ha sido dejada por el Constituyente, de manera expresa, en cabeza de la ley. “Que la Carta Política haya contemplado tales regímenes, algunos de los cuales

no se han establecido todavía, no quiere decir que el legislador carezca de facultad constitucional para desarrollar los principios básicos plasmados en el artículo 125 de la Constitución por vía general de manera permanente para los empleos sujetos al régimen ordinario y transitorio –mientras se dictan los estatutos especiales, como con claridad lo anuncia el artículo 2º acusado– para aquellos que requieren, según las normas constitucionales, legislación especial. “No puede admitirse, entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos regímenes especiales”.

5. En fecha 6 de abril de 1995 (Radicación Nº 683), la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación absolvió la consulta que le formuló el Ministro de Gobierno sobre los siguientes puntos: “ ‘7.1. Si la Comisión Nacional del Servicio Civil –o la Comisión Seccional respectiva por delegación– ¿tiene o no competencia para administrar las carreras administrativas especiales (como la de las Contralorías), conforme lo prevé el Acuerdo número 004 de 23 de agosto de 1993? “ ‘7.2. En caso negativo, ¿cuál entidad del Estado es competente para vigilar el

cumplimiento de las normas de carrera de la Contralorías territorialesexcepción hecha de la del Distrito Capital? “ ‘7.3. En caso afirmativo, ¿bajo cuáles supuestos jurídicos adquiere esa

competencia?’ ”. Sobre cada uno de los aspectos consultados, la mencionada Sala respondió lo siguiente: “1. La Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar las carreras especiales que establezca la Constitución y la ley porque el artículo 130 de la Constitución Nacional expresamente le denegó esa atribución. El artículo 14 inciso 1º de la Ley 27 de 1992 reitera esa disposición constitucional. Entre las carreras especiales se cuentan las de las contralorías a que se refiere la consulta. “2. Corresponde a la ley regular las carreras especiales y determinar su administración y vigilancia. Mientras ello ocurre la vigilancia de las carreras compete al director o jefe de cada entidad. “3. Si la Comisión Nacional del Servicio Civil asumiere la administración, la vigilancia y el control de las carreras administrativas especiales, infringiría los artículos 130 de la Constitución Nacional y 14, inciso 1º de la Ley 27 de 1992”.

6. Mediante comunicación número 00038 de 9 de enero de 1996 (fls. 43 a 45), y en respuesta a la solicitud de envío de los antecedentes administrativos del acto acusado, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional del Servicio Civil se refiere, entre otros aspectos, al pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación a que se aludió en el ordinal precedente, luego de lo cual manifiesta lo siguiente: “4. Teniendo en cuenta los antecedentes jurisprudenciales en relación con los organismos que deben estar regulados por carreras especiales y los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de la aplicación de la Ley 27

de 1992 a los empleados de las Contralorías del orden territorial, la Comisión Nacional del Servicio Civil se apartó del concepto antes citado, al no compartirlo, y a fin de poner fin a la confusión que se había generado, expidió la Circular número 5000 - 14 de 3 de agosto de 1995, en donde imparte instrucciones sobre la aplicación de las normas de carrera para aquellos empleados. “Anexo a las presentes copias de las Sentencias Nos. C - 391 de septiembre 16 de 1993, C - 356 de agosto 11 de 1994, C - 306 de julio 13 de 1995 y del Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de abril 6 de 1995 radicado bajo el número 683”. Se hace notar que las indicadas sentencias de la Corte Constitucional números C - 356 de 1994 y C - 306 de 1995 se refieren genéricamente a que el Constituyente autorizó la existencia de carreras administrativas especiales (art. 130 de la Carta política), y las sustrajo de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Ahora bien, puntualizados los anteriores aspectos, y con base en ellos, la Sala considera y concluye lo siguiente: a) Como quiera que el artículo 130 de la Carta Política asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la función de administrar y vigilar las carreras administrativas de los empleados públicos, con excepción de las que tengan carácter especial, sin distingos de ninguna naturaleza respecto de estas últimas, de ello resulta que por tales deben entenderse aquellas a las cuales la Constitución y la ley les han atribuido tal carácter;

b) Si se tiene en cuenta que el inciso sexto del artículo 272 de la Constitución Política dispone que “los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268... ibídem, y que esta norma consagra en su numeral 10 que a dicho funcionario corresponde “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley...”, la cual “... determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría...”, de ello se deriva la indefectible conclusión consistente en que de acuerdo con lo normado en el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 27 de 1992, las contralorías departamentales, distritales y municipales están sometidas a un régimen especial de carrera administrativa que deberá expedir el legislador, y que, por lo mismo, la administración y vigilancia “... de las mencionadas carreras especiales debe corresponder, por disposición legal a entidades distintas de la Comisión Nacional del Servicio Civil, porque el artículo 130 de la Constitución Nacional las excluyó de sus atribuciones”, como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación en el concepto a que atrás se hizo referencia, y que la Sala prohija y adopta como fundamento de esta decisión; c) De acuerdo con lo anterior, para la Sala es a todas luces evidente que si en virtud de lo dispuesto por los artículos 130 de la Carta Política y 14 inciso primero de la Ley 27 de 1992, la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar y vigilar las carreras administrativas especiales a

que se alude en el inciso segundo del artículo 2º de la indicada ley, menos aún podía delegar mediante el acto acusado en las Comisiones Seccionales esa función de la que carecía, esto es, la de vigilar el cumplimiento de las normas de carrera aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las Contralorías Departamentales, Distritales diferentes al Distrito Capital y municipales, por lo cual se incurrió en violación de las mencionadas disposiciones de orden constitucional y legal, que impone la declaratoria de nulidad de la expresión “... Contralorías Departamentales, Distritales diferentes al Distrito Capital, Municipales...”, contenida en el numeral 1 del artículo 1º del Acuerdo Nº 004 de 1993, como al efecto se procederá en la parte dispositiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declárase la nulidad de la expresión “... Contralorías Departamentales, Distritales diferentes al distrito Capital, Municipales...”, contenida en el numeral 1 del artículo 1 del Acuerdo Nº 004 de 23 de agosto de 1993, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Segundo. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Tercero. En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y seis. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Menciona el concepto de la Sala de consulta del 6 de abril de 1995, radicación 683 y la sentencia de la honorable Corte Constitucional C - 356 de 1994 y C - 306 de 1995 sobre la incompetencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las

carreras administrativas especiales y la sentencia C - 391 del 16 de septiembre de 1993; Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, sobre la exequibilidad del artículo 2º de la Ley 27 de 1992.