CE-SEC1-EXP1996-N3527

RUTAS Y HORARIOS - Trámite en controversia por adjudicación / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Afiliación a empresa de transporte / DERECHO DE ASOCIACIÓN - Servicio público de transporte / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia. Controversia por adjudicación de rutas y horarios No existe relación de causalidad directa entre el acto por el cual se otorga una licencia de funcionamiento y el supuesto daño que se pueda causar con ocasión de que unos vehículos se desafilien de una empresa para afiliarse a otra a fin de cubrir las rutas de ésta, pues el hecho de servir unas determinadas rutas no depende de dicho acto sino del de adjudicación, que obedece a una actuación y trámite administrativo diferente, acto este último que no es objeto de controversia en el presente proceso. El acto administrativo acusado no asignó rutas, horarios o áreas de operación a Cootransplanadas, el estado de emergencia y la crisis económica a que según la actora se vio abocada y por lo cual reclama una indemnización, no puede tener origen en aquel, lo cual descarta la posibilidad de acceder al restablecimiento del derecho impetrado. El hecho de afiliarse o desafiliarse de determinada empresa para prestar el servicio público de transporte forma parte del derecho de asociación cuya libertad garantiza la Carta Política en su artículo 38.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá D. C., dieciséis (16) de febrero de mil novecientos noventa y

seis (1996).

Radicación número: 3527

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SALDAÑA LTDA.

“COOTRANSAL”.

Demandado: ALCALDE MUNICIPAL DE PLANADAS Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de agosto de 1995 proferida por

el Tribunal Administrativo del Tolima. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 23 de agosto de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró la nulidad del acto administrativo acusado y se abstuvo de acceder a las demás pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1 La Cooperativa de Transportadores de Saldaña Ltda. “Cootransal”, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima tendiente a que mediante sentencia se hicieran

las siguientes declaraciones:

1. Es nula la Resolución Administrativa número 117 del 27 de mayo de 1994 por la cual se concede Licencia de Funcionamiento y se otorga calificación a la Cooperativa de Transportadores de Planadas, Tolima (Cootransplanadas), expedida por el Alcalde Municipal de Planadas, Tolima.

2. Como consecuencia de la declaración anterior el Municipio de Planeadas deberá responder por los perjuicios materiales y morales causados a la empresa

demandante, así:

PERJUICIOS MATERIALES

A. Daño emergente a) Los daños causados consistentes en la desvinculación de la actora de 40

vehículos que dejan de pagar cuota de sostenimiento de administración por afiliación, que ascienden a la suma de $1.200.000.00 por el primer año de desvinculación, contado desde el mes de septiembre de 1994, ya que cada vehículo paga mensualmente $30.000.00.; b) Los valores dejados de percibir por la actora por concepto de cuotas de administración de cada uno de los anteriores vehículos, en el transporte de pasajeros a razón del 12% sobre $100.000.00 de su producto promedio mensual, es decir, la suma de $480.000.00.

B. Lucro cesante Calculando el producto de diez (10) años de promedio de vida útil legal de la demandante, se determina así: por valor de cuota de sostenimiento de administración por afiliación a razón de $1.200.000.00 por diez años, para un total de $12.000.000.00; por valor de comisión por administración de vehículos a razón de $480.000.00 multiplicado por 120 meses de vida legal probable para un total de $57.600.000.00.

Perjuicios morales Consisten en el dolor sufrido por la actora por la burla y diezma de su buen nombre comercial. Se estiman en un mil (1.000) gramos oro pagados en pesos colombianos, de acuerdo con el valor que tenga cada gramo a la fecha de la ejecutoria de la sentencia definitiva que ponga fin al proceso, según certificación que expida el Banco de la República o la entidad encargada de expedirla. I.2 En apoyo de sus pretensiones la actora adujo los siguientes cargos de violación (folios 64 a 68 del cuaderno número 1):

1. El procedimiento para la expedición de la licencia de funcionamiento objeto del acto acusado fue errado. En efecto, se hizo la publicación del aviso diciéndose que se trataba de la “solicitud de constitución” de Cootransplanadas violándose así el artículo 75 de la Ley 79 de 1988, porque esta norma exonera a las Cooperativas de Licencia previa de constitución.

Se violó el parágrafo del artículo 16 del Decreto 1787 de 1990 y de contera el artículo 1º del Acuerdo número 00043 del Intra, que exige a las autoridades de transporte competentes observar las normas vigentes que rigen el trámite de otorgamiento de las Licencias de funcionamiento y las rutas, horarios o áreas de operación que pretendan servir. En el presente caso cuando la actora tramitaba la oposición, a sus espaldas se expidió la resolución acusada sin mediar aviso alguno, con lo cual también se violó el artículo 46 del C.C.A.

2. El acto administrativo acusado violó los artículos 1º, 2º, 6º 29 y 83 de la Constitución Política, porque creó un trámite administrativo no consagrado en la Carta Política ni en la ley, la actuación demandada riñe con los postulados de la buena fe y desconoce el debido proceso.

3. Se violó el artículo 3º del C.C.A. porque la actuación administrativa contravino todos los principios allí previstos.

I.3 A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, el cual culminó con la sentencia de 23 de agosto de 1995, que fue oportunamente

apelada por el apoderado de la actora.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión apelada el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 162 a 169 ibidem).

1. El desconocimiento del trámite establecido en el artículo 12 del Decreto 1787 de 1990 por parte de la Alcaldía Municipal de Planadas viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, lo cual hace nula la Resolución acusada.

2. No hay reparación del daño porque la desafiliación o retiro de vehículos de una empresa transportadora es voluntaria, pues ésta no puede obligar a sus afiliados a permanecer indefinidamente. El otorgamiento de la licencia de funcionamiento simplemente es un acto administrativo que no produce efectos patrimoniales para los posibles afectados con el mismo y si esto llegara a suceder el perjuicio tiene que ser cierto, efectivo y real, pero nunca hipotético, como se colige del dictamen pericial.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la demandante finca su inconformidad con la sentencia apelada, en síntesis, así (folios 5 a 14 del cuaderno Nº 2):

1. La licencia de funcionamiento para una empresa especializada no es un simple acto administrativo sino un acto importante donde está interesado todo el medio del transporte, la comunidad en general y la autoridad encargada de la organización, control y vigilancia de la actividad transportadora Es el reconocimiento que hace la autoridad competente a una empresa que ha llenado la plenitud de requisitos para la prestación del servicio público automotor y su sentido económico lleva implícita una concesión de prestación del servicio de

transporte en un tiempo determinado. Su solicitud por primera vez requiere, entre otros, contratos de vinculación de sus vehículos y además implica vencer a todos los opositores que hubieren y el otorgamiento de pólizas de cuantioso valor.

2. Está plenamente probado dentro del proceso lo siguiente: a) Sin que haya mediado la desvinculación respectiva (parágrafo 4º del artículo 75 de la Ley 79 de 1988) se ha permitido por parte de la Alcaldía Municipal de Planadas y la Inspección Municipal de Tránsito que Cootransplanadas despache los mismos vehículos afiliados a la demandante y que preste el servicio sin el documento idóneo que es la tarja de operación; b) Tales autoridades certifican dentro del parque automotor de Cootransplanadas los mismos vehículos que hasta la fecha no han sido desvinculados del parque automotor de la actora; c) Las citadas autoridades hicieron aparecer como desiertas las rutas y horarios solicitados por Cootransplanadas, no obstante que en ese radio de acción operan no sólo la demandante sino Cootransur Ltda.; d) Las referidas autoridades dieron autorización de hecho de áreas de operación, rutas y horarios con violación flagrante del Decreto 1787 de 1990.

3. Por los hechos anteriores, la actora se encuentra en estado de emergencia y en crisis económica, lo cual justifica la impugnación para impetrar la indemnización respectiva.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Segundo Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado (folios 23 a 27 ibidem) en su vista de fondo se muestra

partidario de que se revoque el numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia apelada y en su lugar, que se reconozcan los perjuicios materiales porque, a su juicio, existen suficientes elementos probatorios en el dictamen pericial que permiten efectuar tal reconocimiento. En cuanto a los perjuicios morales deben negarse, porque no fueron probados.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala la sentencia apelada debe ser confirmada, por las siguientes razones: El acto administrativo acusado se limitó a otorgar licencia de funcionamiento y calificación a la Cooperativa de Transportadores de Planadas (Tolima)

“Cootransplanadas”. En dicho acto no se advierte la adjudicación de rutas, horarios o áreas de operación. Por el contrario, según se infiere del documento visible a folio 5 vuelto del cuaderno número 1, suscrito por el apoderado de la actora y dirigido al Alcalde Municipal de Planadas, y del contenido de la certificación expedida por este funcionario, obrante a folio 13 ibidem, en virtud de la solicitud de rutas y horarios formulada por la Cooperativa de Transportadores de Planadas “Cootransplanadas” se inició un trámite administrativo dentro del cual la actora formuló oposiciones fundamentada técnica y jurídicamente. Conforme a los artículos 35 a 40 del Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990, contentivo del Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto, el trámite administrativo que se origina con la solicitud de rutas, horarios o áreas de operación puede culminar: con la decisión negativa de otorgar

tales rutas, horarios o áreas de operación, por haber prosperado las oposiciones fundamentada técnica o jurídicamente; o con el acto de adjudicación en caso de que no prosperen tales oposiciones. De lo anterior se desprende que no existe relación de causalidad directa entre el acto por el cual se otorga una licencia de funcionamiento y el supuesto daño que se pueda causar con ocasión de que unos vehículos se desafilien de una empresa para afiliarse a otra a fin de cubrir las rutas de ésta, pues el hecho de servir unas determinadas rutas no depende de dicho acto sino del de adjudicación, que obedece a una actuación y trámite administrativo diferente, acto este último que no es objeto de controversia en el presente proceso. Cabe observar que la propia actora en el escrito del recurso de apelación hace consistir el daño en la prestación de un servicio de unas rutas, horarios y áreas de operación por parte de los vehículos afiliados a Cootransplanadas, que no cuentan con la tarjeta de operación y cuya autorización constituye, a su juicio, una flagrante violación del Decreto 1787 de 1990. Si, como ya se dijo, el acto administrativo acusado no asignó rutas, horarios o áreas de operación a Cootransplanadas, el estado de emergencia y la crisis económica a que según la actora se vio abocada y por lo cual reclama una indemnización, no puede tener origen en aquél, lo cual descarta la posibilidad de acceder al restablecimiento del derecho impetrado. Por lo demás, el hecho de afiliarse o desafiliarse de determinada empresa para prestar el servicio público de transporte forma parte del derecho de asociación,

cuya libertad garantiza la Carta Política en su artículo 38. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de febrero de 1996. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Rodrigo Ramírez González, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.