CE-SEC1-EXP1996-N3532

INVIMA - Tarifas para la expedición de licencias sanitarias / LICENCIA SANITARIA DE FUNCIONAMIENTO - Señalamiento de tarifas / TASA - Tarifas por servicios / TASA – Reserva legal [L]a resolución acusada, resulta violatoria del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, toda vez que fija unas tarifas de una tasa por los servicios que presta, sin contar con la definición legal de los precitados aspectos, los cuales, como se anotó, también echa de menos la Corte Constitucional. […] De tal manera que al no haber definido el Decreto Ley 1290 de 1994 las bases o lineamientos que debía tener en cuenta la autoridad administrativa para el señalamiento de las tarifas de las tasas por los servicios que presta a sus usuarios y la forma de hacer su reparto, la resolución acusada violó el citado precepto constitucional, y esta infracción es suficiente para despachar favorablemente las súplicas del accionante, lo que se hará no sin antes precisar el carácter de tasa que tiene el pago previsto en las tarifas objeto de la demanda. […] es claro que la tarifa que corresponde a dicha TASA es distinta a la TARIFA que por concepto de servicios públicos domiciliarios deben pagar los usuarios a título de remuneración, tendiente a. cubrir el costo total del servicio, concepto este último al cual es que se refiere la sentencia, invocada por la entidad demandada, esto es, la número C-580 de 5 de noviembre de 1992 proferida por la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Doctor Fabio Morón Díaz, y en la que en verdad se precisó que dicha tarifa de servicios públicos domiciliarios no está sujeta a los parámetros del

artículo 338 de la Carta Política.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de tasas tributarias ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 25 de abril de 1996, Radicación CESEC1-EXP1996-N3494, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; y de la Corte

Constitucional sentencia C-116 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 338 INCISO 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 11530 DE 1995 (1 de agosto) INSTITUTO

NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA

(Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1996-N3532

Actor: GUILLERMO VARGAS AYALA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y

ALIMENTOS - INVIMA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se procede a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

ANTECEDENTES 1.-La demanda a.) El petItum El ciudadano y abogado GUILLERMO VARGAS AYALA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha pedido la declaratoria de nulidad de la resolución No 11530 de 1º de agosto de 1995, expedida por el

Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos "INVIMA", "por la cual se establecen las tarifas para la expedición y renovación de licencias sanitarias de funcionamiento, registras sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los alimentos y bebidas alcohólicas" de su competencia. b—. Normas señaladas como violadas y concepto de la violación El actor sustenta su petición de nulidad en los cargos que a continuación se señalan de manera resumida: 1o) El acto acusado viola el artículo 338 de la Constitución Política por cuanto el numeral 22 del artículo 42 del Decreto 1290 de 1994 que le sirve de fundamento contraría la norma constitucional en materia impositiva, ya que autoriza ilimitada e incondicionalmente al IMVIMA para fijar las tarifas sin precisar los sujetos activos y pasivos de la obligación impositiva ni el tipo de contribución, como tampoco fija las bases gravables del impuesto ni la tarifa del mismo, lo cual hace que dicha norma sea inaplicable. No puede alegarse que se trata de una contribución parafiscal porque en la resolución acusada no hay financiación por fuera del presupuesto, ni hay obligación de financiar un servicio de interés general. 2o) Transgrede el Decreto Ley 1290 de 1994, por exceso de poder e incompetencia, ya que en el numeral 22 del artículo 49 de dicho Decreto se estableció como función propia del INVIMA -sin discriminar la autoridad que internamente: le corresponda hacerlola de fijar y cobrar las tarifas para la expedición de las licencias sanitarias de funcionamiento, certificaciones, derechos

de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los productos de su competencia. Esta función, por cierto inconstitucional, no le está asignada, expresamente a la Junta Directiva ni al Director General del INVIMA, pero le correspondería naturalmente a la Junta y no al Director. 3o) Con la Resolución acusada se violan las siguientes disposiciones constitucionales: - Artículos 6o y 338, al regular las tarifas dé las tasas sin que exista ley que determine el sistema y el método para ello. - Artículo 23, pues al fijar las tarifas condiciona el derecho de petición concretado en las solicitudes de registros sanitarios y de licencias de funcionamiento de laboratorios farmacéuticos. Con estos actos la entidad administrativa resuelve dichas peticiones, las que se hacen en interés particular. - Artículo 84, pues al exigir el pago por la expedición de actos administrativos está condicionando el derecho de petición, lo cual constituye un requisito adicional para el ejercicio de dicho derecho. - Artículo 113, ya que se está creando un tributo con lo cual se invadió un campo constitucionalmente reservado a otro órgano estatal, el Congreso. - Artículos 114 y 150 numeral 10, porque se sustituye al Congreso en su función propia de hacer las leyes. - Artículo 123, al ejercer el Director General del INVIMA sus funciones con desatención a la Constitución, la ley y las decisiones judiciales; - Artículo 150 numeral 12, porque con el pago se ha creado una contribución parafiscal de creación propia del Congreso. - Artículo 157, debido a que por el contenido material a la resolución

acusada se le está constituyendo en una ley sin que se cumplan los pasos exigidos para ello. - Artículo 189 numeral 11, porque se ha obviado y sustituido la potestad reglamentaria del Presidente, y el 209, en razón a que se están violando los principios de la función administrativa;

2. Contestación de la demanda El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y AlimentosIMVIMA-, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones expresó en lo sustancial lo siguiente: - El artículo 338 de la Constitución Política no es aplicable para el caso del INVIMA pues el ente público puede fijar tarifas en virtud de la ley como contraprestación de un servicio público, sin que el Congreso tenga que fijarlas pues no se trata de una tasa, tributo, impuesto, contribución fiscal ni parafiscal. - La Corte Constitucional en sentencia C--580 de 5 de Noviembre de .1992, con ponencia del Magistrado, doctor Pablo Morón Díaz, señaló una marcada diferencia entre lo que es una tasa y una tarifa. - Las tarifas fijadas en virtud del Decreto Ley 1290 de 1994 se hicieron con base en análisis de costos y los cálculos actuariales tienen como objeto dar un valor real que acoja los principios de justicia y equidad y que guarden un equilibrio financiero entre el servicio prestado y lo cancelado por él.

II. CONCEPTO DEL MININISTERIO PUBLICO El Colaborador Fiscal en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda., por cuanto estima que en el presente caso no es aplicable el artículo 338 de la Carta Política, ya que las tarifas fijadas

por el INVIMA no tienen el carácter de tasa, tributo, impuesto, contribución fiscal o parafiscal, sino que deben entenderse como contraprestación de un servicio público. III - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Se sabe que la norma reglamentada, esto es, el artículo 49 numeral 22 del decreto 1290 de 1994, fue declarada inexequible mediante sentencia C-116 de marzo 21 de 1995, con ponencia del H. Magistrado Doctor Carlos Gaviria Díaz, y se observa que buena parte de las consideraciones que tuvo la Corte Constitucional para, dicha decisión coinciden con las que acogió la Sala para decretar la suspensión provisional de la resolución, enjuiciada, de modo que a más de no haber perdido validez cabe dar por sentado que estas consideraciones han sido avaladas por aquella Corporación en tanto máximo órgano de control de constitucional de las leyes. En la referida sentencia y tras dejar en claro que la tarifa de que se trata corresponde a una tasa, advirtió la Corte que "...En el caso que es objeto de estudio, no existe ley alguna que consagre el sistema y el método a los que debe sujetarse el INVIMA, para efectos de la fijación y cobro de las tarifas por la prestación de los servicios a que alude el numeral demandado. . . ". La Sala, por su parte, al resolver la solicitud de suspensión provisional, manifestó que le asiste razón al actor en cuanto considera que la facultad a la cual se contrae el artículo 4º numeral 22 del Decreto Ley No 1290 de 22 de Junio de 1994, que se invocó como fundamento para, la expedición del acto administrativo

acusado, no es; suficiente para que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA pueda entrar a fijar el monto de la tarifa que ha de cobrarse a los usuarios que requieran los servicios que presta dicha entidad, debido a que en él no se han definido las bases o lineamientos dentro de los cuales debe moverse la autoridad administrativa para el señalamiento de las mismas y la forma de hacer su reparto. Este defecto de la norma reglamentada permite a la Sala deducir, como lo hizo en el auto prealudido, que la resolución acusada, resulta violatoria del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, toda vez que fija unas tarifas de una tasa por los servicios que presta, sin contar con la definición legal de los precitados aspectos, los cuales, como se anotó, también echa de menos la Corte Constitucional. En efecto, reza la citada disposición: "Artículo 4º. Funciones. En cumplimiento de sus objetivos el INVIMA realizará las siguientes funciones: "(…) "22. Fijar y cobrar las tarifas para la expedición de licencias; sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos; de análisis y demás; servicios; referidos a la vigilancia y control de los productos de su competencia." Se puede observar entonces que el texto transcrito no contiene el sistema ni el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, que es lo que manda el artículo 338 inciso 2 de la Carta Política. De tal manera que al no haber definido el Decreto Ley 1290 de .1994 las bases o lineamientos que debía tener en cuenta la autoridad administrativa

para el señalamiento de las tarifas de las tasas por los servicios que presta a sus usuarios y la forma de hacer su reparto, la resolución acusada violó el citado precepto constitucional, y esta infracción es suficiente para despachar favorablemente las súplicas del accionante, lo que se hará no sin antes precisar el carácter de tasa que tiene el pago previsto en las tarifas objeto de la demanda. Al respecto se tiene que el agente del Ministerio Público y el apoderado de la entidad demandada coinciden en afirmar que las tarifas fijadas en la resolución acusada no corresponden al concepto de tasa, impuesto, contribución fiscal o parafiscal a que alude el artículo 338 de la Carta Política, por lo cual estiman que dicho precepto no le es aplicable y por lo mismo no puede transgredirlo. Sobre el particular la Sala dejó puntualizado lo siguiente en sentencia de abril 25 de 1996, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza, en el expediente NQ 3494, el cual se ocupó de un acto similar al que aquí se examina por acción impetrada por el mismo actor: "A través de la Resolución acusada se establecen unas tarifas que deben pagar los interesados en la expedición y renovación de licencias sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los alimentos y bebidas alcohólicas de competencia del INVIMA. "La Corte Constitucional al analizar el artículo 338 de la Carta ha precisado los siguientes conceptos: ". . .Tasas. Son aquellos ingresos tributarios que se establecen uní lateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de

que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se auto financie este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. "Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro que, para el caso es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. "La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. . . ". “… En primer término, en la tasa se está frente a una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público, al paso que en la contribución para fiscal no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de financiamiento de algunos servicios públicos de carácter administrativo. En cambio, la contribución parafiscal financia actividades que no son servicios públicos. . . ". (Sentencia C-465/93, Magistrado ponerte, doctor Vladimiro Naranjo Mesa). "...Ante la División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio se surten diversos procedimientos relacionados con la propiedad industrial tales como el otorgamiento de privilegios de invención, concesión de modelos y rótulos comerciales, registro de marcas de productos y servicios, depósito de nombres comerciales, renovaciones, traspasos y cambios de nombres de los registros.

"La regulación de los indicados procedimientos tiene una indudable importancia en el contexto supranacional "Pacto Andino" y nacional. Las distintas tareas desplegadas en torno a la organización de la propiedad industrial y al registro y circulación de sus derechos, configuran una función pública a cargo del Estado. . . Sin embargo, la actualización y ejercicio concretos de esa función pública interesa de manera principal a quienes elevan solicitudes e inician los respectivos trámites. De ahí que el Estado, en ejercicio de la facultad impositiva, establezca a su cargo el pago obligatorio de ciertas sumas de dinero, que grava únicamente a las personas que ponen en acción el aparato público, pues ellas resultan ser las directas beneficiarlas del servicio y las demandantes de una específica actuación pública. "Esta especie de tributo se conoce con el nombre de tasa (CP. art. 338). La carga impositiva particularno generalque entraña la tasa, se explica en términos de justicia social por la voluntaria invocación de una actuación estatal y el consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la' formula. La tarifa de la tasa, consiguientemente, tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al individuo. . . "...La tasa y la contribución no reciben en la norma constitucional un tratamiento unívoco. La tarifa de la tasa está dominada por la idea del costo que para el Estado significa el servicio demandado por el individuo. La contribución, a su turno, tiene como eje la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente el sistema y el método para definir la

tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica. . . "… Dada la naturaleza de tasa del tributo analizado, lo pertinente en esta materia es que la ley directamente señale el sistema y el método que sirvan para definir los costos del servicio que el Estado presta. Precisamente la definición de los costos permitirá a la autoridad fijar la tarifa cuya función esencial se contrae a absorberlos. . . . ""...La determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consecuencia las modalidades peculiares del mismo. ... ". (Sentencia C-144-93, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz). "Del contenido del acto administrativo acusado, confrontado con el alcance que sobre el tributo tasa ha precisado la Corte Constitucional en las sentencias antes reseñadas, y que la Sala prohíja, se advierte que las tarifas pop los servicios a que aquel alude constituyen una TASA, que corresponde pagar únicamente a las personas que ponen en acción el apara to público para obtener la expedición y renovación de licencias sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control del INVIMA, ya que son ellas quienes resultan ser las directas beneficiarías del servicio y las demandantes de esa especifica actuación pública. En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la ya citada, sentencia No C-116/96 de 21 de marzo de 1.996, sobre el tópico al decir que

"Según lo previsto en el numeral 22 del artículo 4 del Decreto 1290 de 1994, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, debe fijar y cobrar tarifas por la prestación de los siguientes servicios…. Como tales servicios serán pagados exclusivamente por los usuarios de los mismos y la finalidad del cobro es la recuperación de los costos que genera su prestación, además de que su producto ingresará a las arcas de la entidad, como se consagra en el artículo 13 del mismo ordenamiento…, se llega a la conclusión de que tales tarifas encajan dentro del concepto de tasas… ". Así. las cosas, es claro que la tarifa que corresponde a dicha TASA es distinta a la TARIFA que por concepto de servicios públicos domiciliarios deben pagar los usuarios a título de remuneración, tendiente a. cubrir el costo total del servicio, concepto este último al cual es que se refiere la sentencia, invocada por la entidad demandada, esto es, la número C-580 de 5 de noviembre de 1992 proferida por la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Doctor Fabio Morón Díaz, y en la que en verdad se precisó que dicha tarifa de servicios públicos domiciliarios no está sujeta a los parámetros del artículo 338 de la Carta Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DECLARASE la nulidad de la resolución No 11530 de 1º de agosto de 1995, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de

Medicamentos y Alimentos INVIMA. DEVUELVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 9 de mayo de 1996.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA